摘要：如何將中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層治理效能，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵問題，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大課題。從系統(tǒng)思維出發(fā)，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“同構(gòu)”與“共變”，是新中國農(nóng)村基層治理變革的顯著特征；新的功能需求與舊的結(jié)構(gòu)安排之間的矛盾運(yùn)動(dòng)，成為牽引變革的歷史邏輯。新中國成立以來，農(nóng)村基層治理經(jīng)歷了四個(gè)階段，在“結(jié)構(gòu)-功能”關(guān)系上依次呈現(xiàn)“中均衡-低效能”（1949-1952年）、“低均衡-低效能”（1953-1977年）、“中均衡-中效能”（1978-2011年）、“中均衡-高效能”（2012年以來）四種形態(tài)，總體上呈現(xiàn)從“低效均衡”向“高效均衡”的螺旋上升趨勢(shì)。國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制的相互交錯(cuò)、彼此借用，成為驅(qū)動(dòng)新中國農(nóng)村基層治理變革的深層制度邏輯。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村基層治理勢(shì)必立足“權(quán)制互動(dòng)”的實(shí)踐邏輯，通過在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)以人為核心的農(nóng)民增權(quán)賦能，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；變革邏輯；農(nóng)村基層政權(quán)；村民自治權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)
一、引言
“十四五”時(shí)期是中國“乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年”。黨中央深刻認(rèn)識(shí)到，“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村”，明確要求“把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)”。農(nóng)村基層治理既是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是國家治理的基石。“治理有效，是鄉(xiāng)村振興的重要保障”，“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安”。因此，必須“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，努力實(shí)現(xiàn)“讓農(nóng)村既充滿活力又和諧有序”的雙重愿景，繼而在鄉(xiāng)村振興的田野上為中國式現(xiàn)代化開辟新通途。
新中國成立以來，在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村基層治理取得一系列重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、健全農(nóng)村基層群眾自治制度、完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，共同構(gòu)成中國農(nóng)村基層治理變革的“三駕馬車”。但是，農(nóng)村基層治理仍面臨治理“內(nèi)卷化”、國家治理統(tǒng)一性與基層社會(huì)活力之間的“張力”、村民自治的“失落”、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“諾斯悖論”和“治理性殘缺”、產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的“錯(cuò)位”等挑戰(zhàn)。作為一個(gè)時(shí)空耦合的復(fù)雜系統(tǒng)，農(nóng)村基層治理具有整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性、演化性等特征。從系統(tǒng)思維出發(fā)，上述挑戰(zhàn)是一定歷史階段中農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾所導(dǎo)致的功能性問題。因此，必須以“三權(quán)”的結(jié)構(gòu)性變革為主軸，不斷推進(jìn)中國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層治理效能。
農(nóng)村基層治理變革可謂歷史邏輯、制度邏輯、實(shí)踐邏輯相互作用的產(chǎn)物。黨的十八大以來，“許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)”，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”。這表明：“一個(gè)國家、一個(gè)民族要振興，就必須在歷史前進(jìn)的邏輯中前進(jìn)、在時(shí)代發(fā)展的潮流中發(fā)展”；制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展“必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一”，應(yīng)當(dāng)“扎根本國土壤”。由此引出的三個(gè)關(guān)鍵問題是：如何把握新中國農(nóng)村基層治理變革的歷史動(dòng)因及其必然性、規(guī)律性？如何理解這一過程中涉及農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排和制度變遷？如何將中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層治理效能？這三個(gè)問題內(nèi)在融貫、環(huán)環(huán)相扣，必須運(yùn)用系統(tǒng)思維整體思考。為此，本文建構(gòu)并運(yùn)用“三權(quán)-三制”分析框架，系統(tǒng)梳理新中國農(nóng)村基層治理變革的歷史邏輯、制度邏輯、實(shí)踐邏輯，以期探尋新中國通往“鄉(xiāng)村善治”的“密鑰”，助力明晰新時(shí)代農(nóng)村基層治理變革的“靶向”。
二、“三權(quán)-三制”：文獻(xiàn)回顧與分析框架
農(nóng)村基層治理已然成為一門“顯學(xué)”。20世紀(jì)90年代以來，隨著治理理論和“國家-社會(huì)”二元分析框架、“國家-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”三元分析框架引入中國學(xué)界，治理概念越來越成為無所不包的“傘狀術(shù)語”。然而，學(xué)者們?cè)诠灿谩爸卫怼备拍顣r(shí)，對(duì)新中國農(nóng)村基層治理變革的研究對(duì)象、研究進(jìn)路存在較大分歧，對(duì)其變革邏輯的認(rèn)識(shí)也有所不同。
首先，從研究對(duì)象看，20世紀(jì)八九十年代的研究中，具有政治學(xué)或社會(huì)學(xué)背景的學(xué)者多將農(nóng)村基層治理研究化約為“鄉(xiāng)政”和“村治”研究，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村民自治的研究。進(jìn)入21世紀(jì)后，“鄉(xiāng)政”研究向上至少延展到“縣鄉(xiāng)政府”。一些學(xué)者指出，雖然在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨(dú)立意義的基層政府來設(shè)計(jì)的，但在后來的政府演變中，不論是財(cái)權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不具備一級(jí)政府的真正屬性，而是越來越成為縣級(jí)政府的從屬組織或代理機(jī)構(gòu)。“村治”的實(shí)踐進(jìn)程和研究焦點(diǎn)則經(jīng)歷了三個(gè)階段，即以自然村為基礎(chǔ)自生自發(fā)的村民自治、以建制村為基礎(chǔ)規(guī)范規(guī)制的村民自治、在建制村以下內(nèi)生外動(dòng)的村民自治。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)，以基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)黨的執(zhí)政根基。越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到：“鄉(xiāng)村治理”話語不是“鄉(xiāng)政村治”的簡單重復(fù)或終結(jié)，而是“鄉(xiāng)政村治”在國家政權(quán)建設(shè)中的功能拓展和延續(xù)。
與“鄉(xiāng)政”和“村治”研究有所不同的是：一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)史梳理入手，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為解讀農(nóng)村基層治理變革的切入點(diǎn)。這類研究深受制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，提出了誘致性和強(qiáng)制性制度變遷論、互動(dòng)博弈論、路徑依賴論、制度黏性論等觀點(diǎn)，倡導(dǎo)建立和完善歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
其次，從研究進(jìn)路看，相關(guān)研究存在“自上而下”與“自下而上”兩種典型進(jìn)路。前者主要采用國家化視角，把農(nóng)村基層治理視為國家為社會(huì)訂立規(guī)則并獲取服從的過程。后者則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，中國的社會(huì)變革“主要不是依靠正式制度的變更，而是依靠名實(shí)分離的基層實(shí)踐”，漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的巨大動(dòng)力和穩(wěn)定性來自調(diào)動(dòng)傳統(tǒng)資源、整合社會(huì)力量、運(yùn)用非正式規(guī)則。然而，兩種進(jìn)路都存在一些問題：“自上而下”進(jìn)路未能充分回答的是，即使國家為農(nóng)村基層治理提供了制度場(chǎng)域，為何無法將不同地方的村莊捏成一種模樣？而對(duì)于“自下而上”的進(jìn)路，有學(xué)者批評(píng)其只見“社會(huì)”不見“國家”、只見“樹葉”不見“樹林”、只見“描述”不見“解釋”、只見“傳統(tǒng)”不見“走向”。上述兩種進(jìn)路都難以擺脫“到底是‘雞生蛋’還是‘蛋生雞’”的詰問。
最后，從研究論點(diǎn)看，對(duì)新中國農(nóng)村基層治理的變革邏輯主要有三種認(rèn)識(shí)。第一種是“國家建構(gòu)論”，認(rèn)為農(nóng)村基層治理變革由國家政權(quán)組織體系及其意志的擴(kuò)張和滲透所主導(dǎo)。也有學(xué)者指出，隨著國家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，國家政權(quán)建設(shè)也需要通過提供農(nóng)村公共服務(wù)來穩(wěn)固其根基。第二種是“社會(huì)建構(gòu)論”，認(rèn)為社會(huì)力量具有各種規(guī)避國家秩序的手段，會(huì)修改或抗?fàn)巼乙?guī)則，因而是農(nóng)村社會(huì)秩序的主要行動(dòng)者。第三種是“產(chǎn)權(quán)建構(gòu)論”，認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是中國農(nóng)村基層治理變革的核心線索。例如，有學(xué)者指出，“由國家法律賦權(quán)、社會(huì)認(rèn)同和農(nóng)民行為能力三個(gè)維度所表達(dá)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度及其差異，是導(dǎo)致不同鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)在根源”。
總體上看，既有研究從不同側(cè)面刻畫出新中國農(nóng)村基層治理變革的邏輯，但仍面臨四個(gè)方面挑戰(zhàn)：
其一，結(jié)構(gòu)分析中關(guān)鍵變量的遺漏。如果僅從農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的某個(gè)方面或某些方面來理解新中國農(nóng)村基層治理的變革邏輯，而將其他重要變量“背景化”為不言自明的“潛在假設(shè)”，有可能將“理論中的現(xiàn)實(shí)”演繹為“想象中的現(xiàn)實(shí)”，無法完整準(zhǔn)確地揭示變革中的共性、規(guī)律和必然。治理強(qiáng)調(diào)多元主體及其互動(dòng)互賴、民主協(xié)商、信任合作的關(guān)系。在實(shí)踐中，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，是近年來中國社會(huì)治理創(chuàng)新的基本目標(biāo)和主要方向。結(jié)合中國國情，只有將研究視野拓展至農(nóng)村基層黨組織、基層政府、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等，才有可能還原當(dāng)前中國農(nóng)村基層治理中“共建共治共享”的本相。
其二，功能分析中認(rèn)知維度的差異。結(jié)構(gòu)決定功能，功能需求牽引結(jié)構(gòu)變革。只有將中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層治理效能，使農(nóng)村既充滿活力又和諧有序，才是彰顯中國式現(xiàn)代化意涵的農(nóng)村基層治理變革。但難點(diǎn)在于：一方面，當(dāng)國家以調(diào)節(jié)不同主體間權(quán)力關(guān)系的方式來促成不同治理機(jī)制合作時(shí)，就需面對(duì)更復(fù)雜的權(quán)力“收放”兩難抉擇問題；另一方面，“究竟是國家政治決定農(nóng)民行為還是農(nóng)民行為塑造國家政治抑或二者之間相互影響和型構(gòu)，也是值得深入探討的重大問題”。能否在“自上而下”和“自下而上”研究中尋求共識(shí)的“最大公約數(shù)”？這就需要在“結(jié)構(gòu)-功能”視域下重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層治理中結(jié)構(gòu)性變量的屬性及其功能。
其三，制度分析中互構(gòu)研究的不足。新中國農(nóng)村基層治理變革不僅受到治理主體行為的影響，還受到農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性關(guān)系變遷的影響，這種關(guān)系及其變遷取決于各種正式制度與非正式制度的共同影響。在學(xué)理上，治理強(qiáng)調(diào)各種制度之間的協(xié)調(diào)、互動(dòng)和平衡，倡導(dǎo)國家、社會(huì)、市場(chǎng)等復(fù)合機(jī)制的綜合運(yùn)用。當(dāng)前，國家倡導(dǎo)“共建共治共享”和“三治結(jié)合”，對(duì)相關(guān)制度互構(gòu)關(guān)系研究提出了更高要求。
其四，歷史分析中敘事話語的缺位。西方治理理論建立在理性人假設(shè)以及“社會(huì)是善的，國家是惡的”基礎(chǔ)上，似乎“沒有政府的治理”才是好的治理。然而，治理絕非可用一套普適的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。新中國成立后，既有新中國成立初期的“政權(quán)下沉”、集體化和人民公社時(shí)期的“政社合一”，也有改革開放之后國家對(duì)農(nóng)民逐漸實(shí)現(xiàn)由“取”向“予”的轉(zhuǎn)變，以及鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”與“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的制度同構(gòu)。因此，必須立足中國場(chǎng)景和農(nóng)村場(chǎng)域建立本土分析框架，透過新中國農(nóng)村基層治理變革來把握中國之路、中國之治、中國之理。
為了回應(yīng)上述四個(gè)方面的挑戰(zhàn)，本文建構(gòu)出一個(gè)兼具結(jié)構(gòu)性、功能性、互構(gòu)性、本土性的分析模型——“三權(quán)-三制”分析框架（見圖1），用以考察新中國農(nóng)村基層治理變革的邏輯。
圖1 新中國農(nóng)村基層治理變革的“三權(quán)-三制”分析框架
在這一分析框架中，“三權(quán)”被視為農(nóng)村基層治理體系的三個(gè)關(guān)鍵變量，即農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。結(jié)合現(xiàn)有研究成果，筆者認(rèn)為，上述“三權(quán)”均具有“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個(gè)維度的含義。
其一，農(nóng)村基層政權(quán)在本質(zhì)上是一種“權(quán)力”，屬于國家政權(quán)建設(shè)的范疇，是國家權(quán)力向農(nóng)村基層滲透和擴(kuò)張的產(chǎn)物，彰示著國家的對(duì)內(nèi)主權(quán)。一方面，國家為獲得這種實(shí)質(zhì)性的對(duì)內(nèi)主權(quán)，需要通過設(shè)置基層政府并借助具有一定“行政化”意味的自治組織，代表其對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)開展治理。唯此，國家才能具備實(shí)質(zhì)性的治理“權(quán)能”。但另一方面，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)及其治理效能，又依托于政權(quán)“自主性”與“合法性”的統(tǒng)一、“權(quán)力”與“權(quán)利”維度的互嵌。近代以來的政治合法性理論將民本之說轉(zhuǎn)變成一個(gè)具象化的、以權(quán)利性制度安排為內(nèi)核的、以公眾制度認(rèn)同為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的概念。現(xiàn)代國家的自主性建構(gòu)與合法性建構(gòu)之間是一體兩面的關(guān)系——“一是滲透與擴(kuò)張的過程，一是證明此種滲透與擴(kuò)張過程的合法性”。農(nóng)民通過對(duì)制度的感知、對(duì)比、評(píng)價(jià)和施以影響，“從一種被決定的力量逐漸解放為一種決定性的力量”。只有獲得基層更大范圍內(nèi)的民眾支持，國家治理才能卓越有效，國家政權(quán)方可行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
其二，村民自治權(quán)同樣具有“權(quán)力”和“權(quán)利”雙重含義。從來源上看，村民自治權(quán)是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利，本質(zhì)上是一種社會(huì)自治權(quán)，因而不屬于“國家政權(quán)”的范圍。但需注意的是，村民自治主體在行使村民自治權(quán)時(shí)，對(duì)構(gòu)成村民自治主體的每一位村民來說，村民自治權(quán)又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)中，村民自治權(quán)的主體既包括村民，也包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組等村民自治組織；村民自治權(quán)的內(nèi)容既包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也包括收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等經(jīng)濟(jì)性自治權(quán)利。
其三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)首先是產(chǎn)權(quán)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)所擁有的權(quán)利束，與此同時(shí)也具有“權(quán)力”范疇——“權(quán)利”在所有制里反映了經(jīng)濟(jì)主體的“相互關(guān)系”，即權(quán)利關(guān)系，這個(gè)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，則取決于“所處的地位”，這個(gè)地位是決定權(quán)利大小和能否獲得的關(guān)鍵。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的“權(quán)利”和“權(quán)力”兩大功能屬性既有相互統(tǒng)一、相互轉(zhuǎn)化的一面，又有相互排斥、相互沖突的一面。前者主要體現(xiàn)為國家對(duì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的厘清和保護(hù)，后者則主要體現(xiàn)為國家對(duì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的限制及其造成的農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的殘缺。只有當(dāng)農(nóng)村基層社會(huì)與國家權(quán)力在對(duì)話、協(xié)商以及交易中形成一種“均勢(shì)”，才可能出現(xiàn)一個(gè)對(duì)國家和農(nóng)村基層社會(huì)均有利的結(jié)果。
與“三權(quán)”相對(duì)應(yīng)，分析框架中的“三制”指向制度，即決定不同治理主體間關(guān)系的博弈規(guī)則和安排，在本文中主要涉及農(nóng)村基層治理中的國家建制、社會(huì)創(chuàng)制和產(chǎn)權(quán)改制。
“三制”及其關(guān)系的變化將導(dǎo)致多元治理主體互動(dòng)和博弈規(guī)則的重新選擇，但問題是：影響農(nóng)村基層治理變革的“制度”，到底是國家外部建構(gòu)的，還是社會(huì)建構(gòu)的抑或自我演化的？如前文所述，以往的研究對(duì)這一問題給出了迥然相異的答案：主張國家建構(gòu)論的學(xué)者所理解的制度主要是國家政權(quán)體系供給到農(nóng)村社會(huì)的法律、法規(guī)與政策等正式制度；主張社會(huì)建構(gòu)論的學(xué)者所理解的制度則更多觸及農(nóng)村基層社會(huì)的習(xí)俗慣例、文化傳統(tǒng)、道德準(zhǔn)則、意識(shí)形態(tài)等非正式制度。
在本文中，筆者將在國家治理的實(shí)踐背景下理解制度，聚焦于上述“三制”之間包括正式制度與非正式制度之間的協(xié)調(diào)、互動(dòng)、平衡和綜合運(yùn)用。從學(xué)理上看，其一，制度的本質(zhì)不是控制，而是協(xié)調(diào)。其二，制度既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，因而是正式與非正式制度持續(xù)的互動(dòng)。其三，若要實(shí)現(xiàn)善治，就需要在政府和社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)良好的平衡。其四，治理視域中的制度具有復(fù)合性特征，即科層機(jī)制、社群機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制的綜合運(yùn)用。從政策上看，近年來，中央“一號(hào)文件”鼓勵(lì)“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”，黨的十九屆五中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，均映射出上述制度意涵。縱然是以“國家化”為主要視角的學(xué)者也指出，在新中國農(nóng)村基層治理變革中，“農(nóng)民的一系列自主行為，不只是改變了自己的命運(yùn)，而且引發(fā)了整個(gè)政策和體制的變遷”。因此，有必要將這種起初帶有非正式制度特征的“社會(huì)創(chuàng)制”及其與“國家建制”和“產(chǎn)權(quán)改制”的關(guān)系納入研究視野。
基于“三權(quán)-三制”分析框架，下文將通過對(duì)新中國農(nóng)村基層治理中農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)同構(gòu)共變的歷史敘事，厘清三者的關(guān)系特征、變化趨勢(shì)，進(jìn)一步解析國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制這三種相互交錯(cuò)、彼此借用的制度邏輯，為推進(jìn)中國農(nóng)村基層治理的“結(jié)構(gòu)”與“功能”相互適配、“體系”與“能力”同步優(yōu)化、“制度”向“效能”持續(xù)轉(zhuǎn)化提供智力支持和決策參考。
三、“三權(quán)”同構(gòu)：新中國農(nóng)村基層治理變革的四個(gè)階段
（一）第一個(gè)階段（1949-1952年）：政權(quán)下沉、治權(quán)吸納、地權(quán)歸農(nóng)
新中國成立初期，為了在錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)國際環(huán)境中站穩(wěn)腳跟，中國共產(chǎn)黨人將重建農(nóng)村基層治理體系作為推進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，證明了“中國人民不但善于破壞一個(gè)舊世界、也善于建設(shè)一個(gè)新世界”。
其一是以“地權(quán)歸農(nóng)”增進(jìn)國家認(rèn)同。“土地和人民是國家的基本要素”。1950年，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，建立起“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。1952年底，土地改革基本完成。土地改革使民眾更加擁護(hù)和支持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅為鞏固社會(huì)主義新生政權(quán)奠定了思想基礎(chǔ)，也為推進(jìn)農(nóng)村基層治理匯聚了內(nèi)生動(dòng)力。
其二是以“政權(quán)下沉”穩(wěn)固執(zhí)政根基。新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨人就認(rèn)識(shí)到，“基層政權(quán)搞好，國家政權(quán)就有了鞏固的基礎(chǔ)”，“不要把土地改革與建政打成兩極，那樣將走彎路、費(fèi)力多，而應(yīng)該是土地改革過程即是建政過程”。1950-1951年，政務(wù)院相繼頒布《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》。至1952年，除西藏外，全國縣以下設(shè)區(qū)18330個(gè)，鄉(xiāng)（行政村）284626個(gè)，普遍建起農(nóng)村基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)一級(jí)建起黨支部，為日后建立行政村黨支部打下基礎(chǔ)。
其三是以“治權(quán)吸納”動(dòng)員社會(huì)參與。所謂“治權(quán)吸納”，就是將社會(huì)內(nèi)生的治理主體納入正式的制度鏈條，并為其留下一定程度的彈性生長空間，從而促進(jìn)正式制度與非正式制度銜接、“秩序”與“活力”雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》和《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》的規(guī)定，農(nóng)民協(xié)會(huì)是農(nóng)村土地改革的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織，主要任務(wù)是保護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)民的政治權(quán)利、參加人民民主政權(quán)的建設(shè)工作。農(nóng)民協(xié)會(huì)協(xié)助國家將權(quán)力的觸角延伸到社會(huì)最基層，同時(shí)有效吸納了一大批貧雇農(nóng)積極分子，成為農(nóng)村基層社會(huì)新的領(lǐng)導(dǎo)力量。此外，1952年起以行政村為單位建立治安保衛(wèi)委員會(huì)、1954年起在行政村下按自然村劃定居民組進(jìn)行工作等制度探索，為改革開放后的村民自治提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
（二）第二個(gè)階段（1953-1977年）：政社合一、治權(quán)統(tǒng)合、產(chǎn)權(quán)總有
根據(jù)1953年中國共產(chǎn)黨正式提出的過渡時(shí)期總路線，新中國于1953-1956年通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)完成對(duì)農(nóng)村土地所有制的第二次變革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度由此建立。農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造完成后，人民公社化運(yùn)動(dòng)席卷全國，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)愈發(fā)呈現(xiàn)強(qiáng)烈的“總體性”特征。
其一是以“產(chǎn)權(quán)總有”集聚治理資源。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了互助組、初級(jí)社、高級(jí)社三個(gè)階段。在高級(jí)社階段，除宅基地、墳地和部分自留地外，生產(chǎn)資料全部無償轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬、按股分紅，實(shí)行統(tǒng)一勞動(dòng)、按勞分配。隨著1956年的波蘭和匈牙利事件以及1956年下半年至1957年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的問題，黨更加關(guān)注社會(huì)主義政權(quán)鞏固和工業(yè)化建設(shè)。從農(nóng)村汲取資源、保障工業(yè)發(fā)展的國家意志，造就了集體所有、集體經(jīng)營的公社所有制。這種排他性受到嚴(yán)格限制的產(chǎn)權(quán)體系，弱化了剩余合約和剩余收益的激勵(lì)功能，故而可稱為“產(chǎn)權(quán)總有”。
其二是以“政社合一”貫徹國家意志。事實(shí)上，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)初期，國家與社會(huì)之間主要是一種良性互動(dòng)。互助組起初是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上建立的，主要作用是恢復(fù)和擴(kuò)大再生產(chǎn)，符合農(nóng)民的自身利益，使農(nóng)業(yè)切實(shí)得到了發(fā)展。真正改變農(nóng)民合作社“自愿”性質(zhì)、導(dǎo)致激進(jìn)化問題的是1954年第二次全國農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)合作社數(shù)量的盲目制定。基層“比著干”的加碼執(zhí)行進(jìn)一步刺激國家對(duì)計(jì)劃的盲目擴(kuò)大，形成惡性循環(huán)。進(jìn)入人民公社時(shí)期，農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)一步呈現(xiàn)“一大二公”、“政社合一”和“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”特征，其結(jié)果就是國家權(quán)力向農(nóng)村基層社會(huì)的深度滲透和擴(kuò)張。
其三是以“治權(quán)統(tǒng)合”固化社會(huì)秩序。由于“產(chǎn)權(quán)總有”、“政社合一”以及嚴(yán)格的戶籍管理與城鄉(xiāng)二元分割制度的影響，農(nóng)民在基層治理中的活力受到限制。盡管如此，基層社會(huì)的非正式制度依然沒有“離場(chǎng)”。這一時(shí)期“集體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率下降，人均收入水平長期停滯不前”，且治理成本上升，“國家控制農(nóng)村系統(tǒng)的費(fèi)用指數(shù)比收益指數(shù)增長得更快”。這意味著，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生的非正式制度沖擊著“政社合一”體制，成為農(nóng)村基層治理再次變革的重要因素。
（三）第三個(gè)階段（1978-2011年）：鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型、村民自治、“兩權(quán)”分離
改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨面臨的主要任務(wù)是，“解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，使人民擺脫貧困、盡快富裕起來，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供充滿新的活力的體制保證和快速發(fā)展的物質(zhì)條件”。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、實(shí)行改革開放的歷史性決策，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的再次變革提供了契機(jī)，也為“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局奠定了制度基礎(chǔ)。
其一是以“兩權(quán)”分離重組治理能力。從1978年安徽鳳陽縣小崗村實(shí)行“大包干”，到1982年和1983年兩個(gè)中央“一號(hào)文件”明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法地位，再到1983年底全國實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包的隊(duì)數(shù)達(dá)81.3萬個(gè)，占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的99.5%，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的分離。此后，由于農(nóng)村基層組織管理者與集體成員之間因發(fā)包、承包以及流轉(zhuǎn)、征地等問題出現(xiàn)利益沖突，國家對(duì)農(nóng)村基層組織管理者的土地控制權(quán)加以規(guī)制，并實(shí)行村民自治，由此走上一條不斷穩(wěn)定和保障土地承包經(jīng)營權(quán)之路。可見，這一時(shí)期的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改制并非一個(gè)單純的國家被動(dòng)撤出和順應(yīng)民意的過程，而是一個(gè)治理能力被加以重組、置換并得到鞏固和再生產(chǎn)的過程。
其二是以“鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型”強(qiáng)化服務(wù)職能。這一時(shí)期的鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了“重建-擴(kuò)權(quán)-縮權(quán)-職能轉(zhuǎn)變”等發(fā)展階段。首先是鄉(xiāng)政重建階段。1979-1981年，四川、吉林和甘肅的幾個(gè)縣，率先進(jìn)行了撤銷人民公社而重建鄉(xiāng)政府的試驗(yàn)。1983年10月，中央發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，此后不到兩年時(shí)間全國基本完成了建立鄉(xiāng)政府的工作。其次是鄉(xiāng)政擴(kuò)權(quán)階段。1987年黨的十三大以后，以擴(kuò)權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革成為潮流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨(dú)立財(cái)政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政“分灶吃飯”的基本格局。在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱潮”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中甚至起到投資主體、風(fēng)險(xiǎn)主體、信譽(yù)主體的作用。再次是鄉(xiāng)政縮權(quán)階段。隨著1992年中央提出構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、1994年實(shí)施分稅制改革，一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層社會(huì)的規(guī)制能力也迅速下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)權(quán)和事權(quán)上已不具備一級(jí)政府的真正屬性，越來越像縣級(jí)政府的從屬組織或代理機(jī)構(gòu)。最后是鄉(xiāng)政公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變與基層政權(quán)“懸浮”階段。進(jìn)入21世紀(jì)，國家著力通過農(nóng)村稅費(fèi)改革和強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)職能來解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民“少取”到“多予”的根本轉(zhuǎn)向。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)意外后果是，基層政府的財(cái)政來源越來越依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，基層干部的行為模式也從過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，基層政權(quán)從“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系疏離的“懸浮型”。這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。
其三是以“村民自治”激發(fā)社會(huì)活力。村民自治是“社會(huì)自主創(chuàng)制”與“國家有意吸納”良性互動(dòng)的結(jié)果。新中國最早的村民委員會(huì)于20世紀(jì)80年代初由廣西羅城縣、宜山縣的農(nóng)民自發(fā)成立，起初稱謂不一，除了“村委會(huì)”外，也有稱“村管會(huì)”、“議事會(huì)”或“治安領(lǐng)導(dǎo)小組”的。村委會(huì)“這種自發(fā)組織剛開始只是維護(hù)社會(huì)治安和維護(hù)集體的水利設(shè)施，后來逐步擴(kuò)大為對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中諸多事務(wù)的村民自我管理”。1987年7月，鄧小平指出，“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真提出，農(nóng)民群眾“把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”。自1987年頒布《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》以來，全國各地在村民自治的具體形式和運(yùn)行機(jī)制上，探索出“海選”“組合競(jìng)選制”“兩票制”“一肩挑”等創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。但是，20世紀(jì)90年代以來，村委會(huì)出現(xiàn)的“行政化”現(xiàn)象、村民自治制度與村“兩委”架構(gòu)之間不協(xié)調(diào)等問題，共同構(gòu)成村民自治的深層張力。
（四）第四個(gè)階段（2012年至今）：黨建引領(lǐng)、治權(quán)協(xié)同、“三權(quán)”分置
黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。中國共產(chǎn)黨面臨的主要任務(wù)是，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開啟實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程，朝著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)繼續(xù)前進(jìn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。農(nóng)村基層治理成為國家治理、政府治理、社會(huì)治理共同指向的關(guān)鍵領(lǐng)域。
其一是以“黨建引領(lǐng)”實(shí)現(xiàn)強(qiáng)基固本。黨的十八大以來，黨組織在農(nóng)村基層治理體系中的“元治理”角色進(jìn)一步凸顯，“黨建引領(lǐng)”成為中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路的顯著特征。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，“完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度”。在實(shí)踐中，各地建立選派第一書記工作長效機(jī)制，大力推行村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”，以及村“兩委”干部交叉任職，全面實(shí)行村委會(huì)向村黨支部報(bào)告重大事項(xiàng)制度，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。與此同時(shí)，農(nóng)村基層自治越來越成為一種國家形態(tài)的自治，而如何激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，成為新的研究和實(shí)踐議題。
其二是以“治權(quán)協(xié)同”提升治理效能。黨的十八大以來，初步形成黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層治理體系。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”。同年，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出“社會(huì)治理共同體”概念，要求“完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。各地從完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)治理能力建設(shè)、健全農(nóng)村基層群眾自治制度、推進(jìn)農(nóng)村基層法治和德治建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村基層智慧能力建設(shè)等方面，統(tǒng)籌推動(dòng)農(nóng)村基層治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力逐漸增強(qiáng)，村民委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，村民自治機(jī)制、村組織動(dòng)員能力、村服務(wù)格局不斷優(yōu)化。一些發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)“放管服”改革向基層延伸，打通基層政務(wù)服務(wù)的“最后一公里”，農(nóng)村地區(qū)也逐步實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”和“最多跑一地”。
其三是以“三權(quán)”分置促進(jìn)共享共治。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，要“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局確定在全國29個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，按照中央部署，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革聚焦農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革兩大重點(diǎn)任務(wù)。中央沿著權(quán)利細(xì)分的產(chǎn)權(quán)制度變革路徑，從法律維度逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體農(nóng)用地從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重塑，在權(quán)利細(xì)分的基礎(chǔ)上逐步賦予土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、入股權(quán)能。這一改革的本質(zhì)在于“增權(quán)賦能”，一方面通過“增權(quán)賦能”促進(jìn)“共享”，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕；另一方面通過“增權(quán)賦能”促進(jìn)“共治”，引導(dǎo)農(nóng)民在基層治理中更好地發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。
四、“三權(quán)”共變：新中國農(nóng)村基層治理變革的歷史邏輯
新中國農(nóng)村基層治理變革具有“結(jié)構(gòu)變革”與“功能變遷”兩大維度。就結(jié)構(gòu)變革而言，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)不同組合形態(tài)和均衡程度，能夠滿足不同治理功能需要。就功能變遷而言，農(nóng)村基層治理實(shí)際發(fā)揮的功能亦即效能是結(jié)構(gòu)形塑的結(jié)果，因而可以用“三權(quán)”各自的效能及其均衡度和“三權(quán)”的總體效能來反映農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的合理性。
為深入論證這一邏輯，筆者先采取縱向研究，按“強(qiáng)”“中”“弱”三區(qū)間劃分方式對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在不同歷史時(shí)期的綜合效能進(jìn)行評(píng)價(jià)。區(qū)間的定性劃分依據(jù)均以前文的歷史梳理和相關(guān)史料支撐為準(zhǔn)。然后，采取橫截面研究，根據(jù)“三權(quán)”實(shí)際效能劃分的組合樣態(tài)，大體勾畫出不同歷史時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部功能構(gòu)造及其均衡程度。在此基礎(chǔ)上，洞察和解釋新中國農(nóng)村基層治理變革的趨勢(shì)及其歷史邏輯。
（一）農(nóng)村基層政權(quán)：“弱-強(qiáng)-中-強(qiáng)”的功能變遷
結(jié)合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“政權(quán)下沉”階段，國家初步設(shè)立了農(nóng)村基層政權(quán)，并通過土地改革和政治動(dòng)員，使農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)產(chǎn)生了強(qiáng)烈認(rèn)同感。但是，新中國成立之初的農(nóng)村基層政權(quán)體量較小，國家權(quán)力的滲透和擴(kuò)張有限，因此農(nóng)村基層政權(quán)的效能在總體上處于弱區(qū)間。其二，1953-1977年的“政社合一”階段，農(nóng)村基層政權(quán)向社會(huì)滲透和擴(kuò)張的力度很大，其效能總體上處于強(qiáng)區(qū)間。其三，1978-2011年的“鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型”階段，農(nóng)村基層政權(quán)先是在20世紀(jì)80年代到90年代初經(jīng)由“鄉(xiāng)政村治”體制的確立以及擴(kuò)權(quán)放權(quán)的縣鄉(xiāng)政府改革而得到強(qiáng)化，但隨后一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)有所弱化，農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系有所疏離，“三農(nóng)”問題引發(fā)的社會(huì)矛盾依然突出。因此，這一階段農(nóng)村基層政權(quán)的效能總體上處于中區(qū)間。其四，2012年以來的“黨建引領(lǐng)”階段，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)村基層黨建工作強(qiáng)化、縣鄉(xiāng)政府職能改革和農(nóng)村公共服務(wù)改善，農(nóng)村基層政權(quán)效能提升，總體上處于強(qiáng)區(qū)間。
綜上可見，新中國成立以來，中國農(nóng)村基層政權(quán)的效能呈現(xiàn)“弱-強(qiáng)-中-強(qiáng)”的變遷軌跡。需要注意的是：其一，每個(gè)階段效能的劃分區(qū)間所呈現(xiàn)的是農(nóng)村基層政權(quán)在“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個(gè)維度上的綜合情況。例如，1953-1977年“政社合一”階段的強(qiáng)區(qū)間效能主要源自權(quán)力維度，而2012年以來“黨建引領(lǐng)”階段的強(qiáng)區(qū)間效能則源自權(quán)力和權(quán)利兩個(gè)維度上效能的總體增長。其二，在不同階段，農(nóng)村基層政權(quán)在權(quán)力維度上的效能實(shí)現(xiàn)形式也有所不同。例如，1953-1977年“政社合一”階段的組織基礎(chǔ)是“黨政合一”。相比之下，1978-2011年“鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型”階段，行政科層制的作用有所增強(qiáng)。2012年以來，黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制成為支撐和保障農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重要載體。其三，農(nóng)村基層政權(quán)效能在每個(gè)階段的“趨強(qiáng)”或“趨弱”，主要是相對(duì)上一階段而言的，這反映出制度變遷中存在的路徑依賴效應(yīng)。
（二）村民自治權(quán)：“中-弱-中-中”的功能變遷
結(jié)合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“治權(quán)吸納”階段，農(nóng)民協(xié)會(huì)在人民民主政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，農(nóng)民在基層治理中的活力得以體現(xiàn)。但是，關(guān)于村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，在法律層面上尚未做出明確規(guī)定，因此其效能總體上處于中區(qū)間。其二，1953-1977年的“治權(quán)統(tǒng)合”階段，農(nóng)民在基層治理中的活力受限，村民自治權(quán)的效能總體上處于弱區(qū)間。其三，1978-2011年的“村民自治”階段，村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式在法律上得到確認(rèn)和保障。但是，隨著農(nóng)村社會(huì)日益分化、內(nèi)生聯(lián)結(jié)機(jī)制弱化和消解，村民自治制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)村民實(shí)際參與缺乏、村級(jí)民主治理異化、基層干群關(guān)系緊張、農(nóng)民集體行動(dòng)危機(jī)等問題。因此，這一階段村民自治權(quán)的效能總體上處于中區(qū)間。其四，2012年以來的“治權(quán)協(xié)同”階段，共建共治共享格局初步形成，村民自治權(quán)得到實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)。但是，村民自治仍面臨村委會(huì)“行政化”、村干部與村民的日常聯(lián)系不夠緊密、村民自治從制度條文向?qū)嵺`行為的轉(zhuǎn)化需要進(jìn)一步加強(qiáng)、村民自治的實(shí)現(xiàn)形式較為單一等現(xiàn)實(shí)問題。中央不斷強(qiáng)調(diào)要健全村民自治制度體系、豐富村民議事協(xié)商渠道、發(fā)揮村規(guī)民約的自律規(guī)范，倡導(dǎo)各地探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。“村民自治作為一項(xiàng)制度，關(guān)鍵在于‘有效’，核心在于實(shí)現(xiàn)形式。村民自治體現(xiàn)了自治和民主精神，但作為一項(xiàng)國家制度，屬于上層建筑領(lǐng)域，需要不斷適應(yīng)新的形勢(shì)、新的情況和新的要求而發(fā)展變化”。因此，目前村民自治權(quán)的效能總體上仍處于中區(qū)間。綜上可見，新中國成立以來，村民自治權(quán)的效能呈現(xiàn)“中-弱-中-中”的變遷軌跡。
（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：“弱-弱-中-強(qiáng)”的功能變遷
結(jié)合前文的歷史梳理可知：其一，1949-1952年的“地權(quán)歸農(nóng)”階段，農(nóng)民在“均田”原則下獲得一定數(shù)量的私有土地，產(chǎn)權(quán)主體明晰，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而，這一產(chǎn)權(quán)制度具有兩大局限性：一方面，建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)弊端顯露，即單個(gè)農(nóng)戶的生產(chǎn)能力不足，特別是大型農(nóng)具和牲畜不足等困難在小農(nóng)戶中普遍存在，影響了土地的產(chǎn)出價(jià)值和農(nóng)民的實(shí)際收益。另一方面，土地改革之后，農(nóng)戶之間因?yàn)樯a(chǎn)能力差異而快速分化，“均田”和“均貧富”所帶來的生產(chǎn)激勵(lì)效能不持續(xù)、不穩(wěn)定，這被認(rèn)為是國家很快于1953年推行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的主要原因。因此，這一時(shí)期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的效能總體上處于弱區(qū)間。其二，1953-1977年的“產(chǎn)權(quán)總有”階段，模糊的產(chǎn)權(quán)制度使國家對(duì)村莊的管制達(dá)到前所未有的全面覆蓋，農(nóng)村土地所有權(quán)與控制權(quán)被收歸集體或國家。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)剩余的分享出現(xiàn)嚴(yán)重的激勵(lì)弱化，因此，其效能總體上處于弱區(qū)間。其三，1978-2011年的“兩權(quán)”分離階段，以按人口平均承包、農(nóng)戶家庭經(jīng)營為特征的制度安排，既打破了“大鍋飯”、調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，又保障了農(nóng)戶的基本生存發(fā)展權(quán)利，兼顧效率和公平，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，“兩權(quán)”分離在實(shí)踐過程中遭遇生產(chǎn)分散、組織化程度低、農(nóng)地閑置現(xiàn)象普遍、土地權(quán)益糾紛頻發(fā)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)無法放活流轉(zhuǎn)等問題。因此，這一階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的效能總體上處于中區(qū)間。其四，2012年以來的“三權(quán)”分置階段，農(nóng)村土地集體所有權(quán)進(jìn)一步明確，農(nóng)戶承包權(quán)內(nèi)涵更加清晰，經(jīng)營者被賦予獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)。這不僅推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，也激發(fā)了農(nóng)民參與基層治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。因此，這一階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的效能總體上處于強(qiáng)區(qū)間。綜上可見，新中國成立以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的效能呈現(xiàn)“弱-弱-中-強(qiáng)”的變遷軌跡。
（四）變化趨勢(shì)：從“低效均衡”到“高效均衡”的螺旋上升
綜合上述分析，不同歷史時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”共變的組合形態(tài)及其變遷軌跡如表1所示。
表1 新中國農(nóng)村基層治理“三權(quán)”共變的“結(jié)構(gòu)-功能”樣態(tài)
首先，就結(jié)構(gòu)變革而言，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)不同組合形態(tài)和均衡程度，能夠滿足不同治理功能需要。1949-1952年，新中國以“政權(quán)下沉”穩(wěn)固執(zhí)政根基，以“治權(quán)吸納”動(dòng)員社會(huì)參與，以“地權(quán)歸農(nóng)”增進(jìn)國家認(rèn)同。“三權(quán)”效能相當(dāng)，共同對(duì)農(nóng)村基層治理發(fā)揮影響，呈現(xiàn)“中均衡”結(jié)構(gòu)。1953-1977年，“政社合一”之下，國家權(quán)力向農(nóng)村基層社會(huì)深度滲透和擴(kuò)張，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能弱化、農(nóng)民在基層治理中的活力受限，“三權(quán)”呈現(xiàn)“低均衡”結(jié)構(gòu)。1978-2011年，農(nóng)村基層治理主要依托“兩權(quán)”分離和“鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型”，村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式在法律上得到確認(rèn)，但又面臨諸多深層張力，因此，“三權(quán)”呈現(xiàn)“中均衡”結(jié)構(gòu)。2012年至今，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)改革穩(wěn)步推進(jìn)，“三駕馬車”逐漸協(xié)同發(fā)力，但不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式問題還有待進(jìn)一步探索，因此，“三權(quán)”呈現(xiàn)“中均衡”結(jié)構(gòu)，并逐漸向“高均衡”方向發(fā)展。
其次，就功能變遷而言，“三權(quán)”效能之和在一定程度上能夠代表農(nóng)村基層治理體系的整體效能。結(jié)合前文按“強(qiáng)”“中”“弱”三區(qū)間劃分方式對(duì)于農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在不同歷史時(shí)期的效能評(píng)價(jià)，1949-1952年“農(nóng)村基層政權(quán)+村民自治權(quán)+農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)”的效能可表示為“弱+中+弱”，1953-1977年“三權(quán)”的效能可表示為“強(qiáng)+弱+弱”，1978-2011年“三權(quán)”的效能可表示為“中+中+中”，2012年至今“三權(quán)”的效能可表示為“強(qiáng)+中+強(qiáng)”。綜合來看，這四個(gè)階段“三權(quán)”總體效能分別對(duì)應(yīng)于低效能、低效能、中效能、高效能，整體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。
再次，從“三權(quán)”結(jié)構(gòu)均衡性與總體效能的組合樣態(tài)看，1949-1952年為“中均衡-低效能”組合，1953-1977年為“低均衡-低效能”組合，1978-2011年為“中均衡-中效能”組合，2012年以來為“中均衡-高效能”組合。需要強(qiáng)調(diào)的是，矛盾運(yùn)動(dòng)永無止境，“三權(quán)”之間不平衡是絕對(duì)的，而平衡只是相對(duì)的。農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，正是在“平衡-不平衡-新的平衡”的矛盾運(yùn)動(dòng)中螺旋上升，不斷接近“高效均衡”的理想構(gòu)造。
最后，當(dāng)前，村民自治權(quán)的效能激發(fā)程度仍低于農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。“國家-社會(huì)”范式下的研究已經(jīng)指出，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)之間具有競(jìng)爭、沖突、獨(dú)立、依賴、協(xié)同、合作等形態(tài)。中國的國家與社會(huì)關(guān)系總體上呈現(xiàn)“互嵌”與“合作”態(tài)勢(shì)，從而保持了政治上的總體穩(wěn)定。然而，“中國基層出現(xiàn)了普遍的村級(jí)治理行政化現(xiàn)象”。未來應(yīng)在完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域增權(quán)賦能改革的同時(shí)，持續(xù)探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展多層次多類型多樣式的村民自治體系，構(gòu)建共建共治共享格局的基層治理共同體。
五、“三制”并進(jìn)：新中國農(nóng)村基層治理變革的制度邏輯
新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨就通過強(qiáng)制性制度變遷，對(duì)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)身份上賦權(quán)，由此，在“原點(diǎn)”上產(chǎn)生了國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制這三種相互交錯(cuò)、彼此借用的制度邏輯。在新中國農(nóng)村基層治理變革進(jìn)程中，一方面，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”的歸屬、配置及運(yùn)行，是國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制“三制”并進(jìn)的結(jié)果；另一方面，“三權(quán)”同構(gòu)的既有樣態(tài)又成為制度變遷的起點(diǎn)和約束條件。
（一）以“國家建制”為節(jié)點(diǎn)的制度邏輯
農(nóng)村基層治理中的國家建制遵循整合性邏輯，旨在使農(nóng)村基層的各個(gè)組成部分形成相對(duì)協(xié)調(diào)的一致性，融入國家完整和穩(wěn)定的政治共同體。在這一過程中，國家的整合方式發(fā)生了重要變化。
其一是以“鄉(xiāng)政村治”實(shí)現(xiàn)“有機(jī)整合”。改革開放之后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，與此相匹配的是激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離和以效率為追求、以法治為導(dǎo)向、以科層制為基礎(chǔ)、以村民自治為延伸的“鄉(xiāng)政村治”，逐步實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)制整合”到“有機(jī)融合”的歷史轉(zhuǎn)型。
其二是以“黨建引領(lǐng)”促進(jìn)“協(xié)同高效”。以往，“政治與行政的二元對(duì)立視角遮蔽了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的辯證統(tǒng)一性”。黨的十八大以來，“黨建引領(lǐng)”在構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的農(nóng)村基層治理體系過程中凸顯“元治理”功能，不僅形成“政治主導(dǎo)行政、行政支持政治”的良性狀態(tài)，也為農(nóng)村基層公共性的有序生長發(fā)揮重要助力，還為化解秩序與活力的兼容問題提供制度支撐，已然成為中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治的顯著特征。
其三是以“公共服務(wù)”增進(jìn)“制度認(rèn)同”。農(nóng)村基層治理的重心逐漸轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來，使農(nóng)民共享發(fā)展成果，不斷增進(jìn)制度認(rèn)同。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，中央政權(quán)與地方政權(quán)的縱向關(guān)系成為其中關(guān)鍵約束條件。如果國家的縱向治權(quán)體系的運(yùn)行機(jī)制設(shè)置不合理，有可能導(dǎo)致其公共服務(wù)功能的退化。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)不斷收縮，在項(xiàng)目權(quán)責(zé)配置中的弱勢(shì)地位凸顯。在“逐級(jí)代理”的壓力體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往不是在“抓項(xiàng)目”就是在“跑項(xiàng)目”的路上。因此，向基層放權(quán)賦能、提升農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量供給能力，是增強(qiáng)農(nóng)村基層治理效能的一條重要路徑。
其四是以“農(nóng)民為本”提升“內(nèi)生動(dòng)能”。當(dāng)前，中央倡導(dǎo)各地因地制宜地探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。在這一過程中，基層政府與社會(huì)的橫向關(guān)系成為關(guān)鍵約束條件。在實(shí)踐中，許多地方不再“先驗(yàn)”地決定農(nóng)民需要，而是充分考慮農(nóng)民的真實(shí)需求，讓農(nóng)民由公共事務(wù)管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碇黧w。正所謂“路在腳下”，農(nóng)村基層治理創(chuàng)新之路仍需在農(nóng)村基層干部和農(nóng)民的實(shí)踐中開拓出來。
（二）以“社會(huì)創(chuàng)制”為節(jié)點(diǎn)的制度邏輯
在新中國農(nóng)村基層治理變革的四個(gè)階段中，基層社會(huì)始終“在場(chǎng)”。在村民自治方面，如前文所述，新中國最早的村民委員會(huì)于20世紀(jì)80年代初由廣西羅城縣、宜山縣的農(nóng)民自發(fā)成立。在新農(nóng)村建設(shè)中，廣西河池市的農(nóng)村基層創(chuàng)造出“屯級(jí)黨群理事會(huì)”治理模式；湖北姊歸縣在農(nóng)民創(chuàng)造的基礎(chǔ)上，以利益相關(guān)和地域相近為標(biāo)準(zhǔn)，將建制村以下的村落作為自治單位，建設(shè)“幸福村落”；福建廈門市海滄區(qū)將農(nóng)村社區(qū)自治重心下移，以村民小組為自治單元展開地方試驗(yàn)，形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的“微自治”范式。此外，“社會(huì)創(chuàng)制”事實(shí)上也影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。在安徽鳳陽縣小崗村包產(chǎn)到戶結(jié)出“成果”前，早在1956年，廣東、四川、湖北、浙江等省部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村基層干部和群眾就已在生產(chǎn)責(zé)任制的探索中率先創(chuàng)造出包產(chǎn)到戶責(zé)任制。改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從一種“非法”的農(nóng)民創(chuàng)造，成長為國家認(rèn)可的重要的農(nóng)村制度創(chuàng)新。正如鄧小平指出的，“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”。已有研究表明，制度改革對(duì)中國農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)最大，而制度改革的價(jià)值在于尊重了農(nóng)民的自由選擇。事實(shí)上，包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、進(jìn)城打工等被稱為中國農(nóng)民偉大創(chuàng)造的創(chuàng)舉，都是農(nóng)民在相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)中自由選擇的結(jié)果。
將制度分為國家創(chuàng)制的正式制度與社會(huì)創(chuàng)制的非正式制度，為理解新中國農(nóng)村基層治理變革的實(shí)踐邏輯提供了一條認(rèn)知路徑。當(dāng)非正式制度與正式制度融合度高、訴求趨向一致時(shí)，正式制度延續(xù)或變動(dòng)的阻力較小，成本較低。當(dāng)非正式制度與正式制度融合度低、訴求趨向矛盾時(shí)，正式制度延續(xù)或變動(dòng)的阻力較大，成本較高。只有在非正式制度的靈活性之下，正式制度才能集聚社會(huì)資本，提升執(zhí)行效能，獲得制度創(chuàng)新更廣闊的空間。總之，正式制度與非正式制度之間應(yīng)該保持協(xié)調(diào)與互動(dòng)，減少農(nóng)村基層治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的阻力和成本。
（三）以“產(chǎn)權(quán)改制”為節(jié)點(diǎn)的制度邏輯
新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是由國家、集體、農(nóng)民共同構(gòu)造出來的。農(nóng)村土地集體所有制糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場(chǎng)化私權(quán)功能，國家發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并非唯一作用主體。換言之，這一變遷過程兼具強(qiáng)制性和誘致性特征。
以人民公社集體所有制為分野，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變遷總體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段：前一階段總體是伴隨政治運(yùn)動(dòng)、意識(shí)形態(tài)的不斷深入而進(jìn)行的，其特點(diǎn)是取消個(gè)人產(chǎn)權(quán)甚至較小的集體產(chǎn)權(quán)利益，建立“一大二公”的人民公社所有制，所有制的性質(zhì)發(fā)生了根本改變，總體上屬于強(qiáng)制性的變遷；在后一階段，集體產(chǎn)權(quán)體制在達(dá)到其高度集中的歷史“頂峰”后逐步放松，實(shí)質(zhì)上是受到較小范圍的集體利益以及農(nóng)戶利益的誘致而發(fā)生的漸變。如前文所述，“三級(jí)所有”和“包產(chǎn)到戶”早在20世紀(jì)五六十年代就已經(jīng)出現(xiàn)，因而總體上看屬于誘致性制度變遷。這是與漸進(jìn)式改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，體現(xiàn)了不同利益主體相對(duì)平等的“合作式博弈”和“同意一致性”，是增進(jìn)制度變遷效率的有效途徑。
“同意一致性”的實(shí)質(zhì)在于制度對(duì)參與博弈的各方利益的均衡構(gòu)造。例如，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷，形成了“交夠國家的、留足集體的、剩下都是農(nóng)戶自己的”的利益均衡構(gòu)造，創(chuàng)造性地獲得了不同經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的同意一致性，因而取得了顯著的創(chuàng)新績效。無論是實(shí)踐還是理論研究都表明，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中對(duì)農(nóng)民的增權(quán)賦能，在很大程度上推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程，無論是國家、地方政府抑或是村集體、農(nóng)民，都通過制度變遷獲得了額外收益。
六、“權(quán)制互動(dòng)”：新時(shí)代中國農(nóng)村基層治理變革的實(shí)踐邏輯
綜合前文分析，本文得到以下結(jié)論：其一，農(nóng)村基層政權(quán)、村民自治權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，共同構(gòu)成農(nóng)村基層治理體系的三個(gè)關(guān)鍵變量。與這“三權(quán)”相對(duì)應(yīng)，包括國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制在內(nèi)的“三制”為農(nóng)村基層治理體系中的關(guān)鍵變量提供了互動(dòng)規(guī)則和框架。其二，新中國農(nóng)村基層治理變革具有“結(jié)構(gòu)變革”與“功能變遷”兩大維度。新中國農(nóng)村基層治理經(jīng)歷了四個(gè)階段，總體上呈現(xiàn)從“低效均衡”向“高效均衡”的螺旋上升趨勢(shì)。新的功能需求與舊的結(jié)構(gòu)安排之間的矛盾運(yùn)動(dòng)，成為牽引變革的歷史邏輯。其三，國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制的相互交錯(cuò)、彼此借用，成為驅(qū)動(dòng)新中國農(nóng)村基層治理變革的深層制度邏輯。首先，以“國家建制”為節(jié)點(diǎn)的制度分析表明，國家建制對(duì)農(nóng)村基層治理整合的方式發(fā)生了重要變化，主要體現(xiàn)在：以“鄉(xiāng)政村治”實(shí)現(xiàn)“有機(jī)整合”、以“黨建引領(lǐng)”促進(jìn)“協(xié)同高效”、以“公共服務(wù)”增進(jìn)“制度認(rèn)同”、以“農(nóng)民為本”提升“內(nèi)生動(dòng)能”。其次，以“社會(huì)建制”為節(jié)點(diǎn)的制度分析表明，村民自治制度是“社會(huì)自主創(chuàng)制”與“國家有意吸納”良性互動(dòng)的結(jié)果，正式制度與非正式制度之間的協(xié)調(diào)、互動(dòng)、平衡和綜合運(yùn)用，有助于減少農(nóng)村基層治理的運(yùn)轉(zhuǎn)阻力和成本。只要堅(jiān)持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過增權(quán)賦能來提升農(nóng)民主體性地位，農(nóng)民就會(huì)創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。最后，以“產(chǎn)權(quán)改制”為節(jié)點(diǎn)的制度分析表明，新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是由國家、集體、農(nóng)民共同構(gòu)造出來的。與漸進(jìn)式改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，經(jīng)由國家、集體、農(nóng)民的“合作式博弈”，實(shí)現(xiàn)三方利益的“均衡構(gòu)造”，將是未來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與基層治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要演進(jìn)方向。
隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，已有學(xué)者指出，“70年鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)在四個(gè)方面：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)、多組織共同參與、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創(chuàng)新”。筆者認(rèn)為，農(nóng)村基層治理勢(shì)必立足“權(quán)制互動(dòng)”的實(shí)踐邏輯，通過在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)以人為核心的農(nóng)民增權(quán)賦能，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路。
（一）夯實(shí)農(nóng)村國家建制，推進(jìn)農(nóng)村民生服務(wù)領(lǐng)域增權(quán)賦能
農(nóng)村民生服務(wù)領(lǐng)域的增權(quán)賦能是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。要把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強(qiáng)化和鞏固。發(fā)揮“黨建引領(lǐng)”的“元治理”功能，為農(nóng)村基層公共性的有序生長提供重要支持，為化解秩序與活力的兼容問題提供制度支撐。要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，通過向基層放權(quán)賦能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力。要將增進(jìn)農(nóng)民福祉作為推進(jìn)農(nóng)村基層治理變革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)民自由全面發(fā)展，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程，在權(quán)利保障視野下滿足農(nóng)民多層次多樣化需求。要圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕等任務(wù)，把“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”作為基層政權(quán)公共服務(wù)能力建設(shè)中可觀可感的目標(biāo)向度。
（二）激發(fā)農(nóng)村社會(huì)創(chuàng)制，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)域增權(quán)賦能
農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)域的增權(quán)賦能是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。要在黨建引領(lǐng)下構(gòu)建農(nóng)村基層治理共同體，促進(jìn)黨委、政府、市場(chǎng)、社群、技術(shù)等各種力量在共建共治共享新格局中發(fā)揮積極作用。黨委和政府可以通過“公益創(chuàng)投”和“社會(huì)組織孵化器”等方式建立“授權(quán)治理”單位，通過購買方式扶持社會(huì)力量，激發(fā)農(nóng)村基層社會(huì)活力。釋放市場(chǎng)領(lǐng)域自治元素，可以采取“非公黨建”和“引導(dǎo)社會(huì)資本投資”等方式，促進(jìn)政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有效聯(lián)動(dòng)。健全基層群眾自治制度，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，為農(nóng)村基層公共性的有序生長創(chuàng)造條件。因地制宜地開展農(nóng)村智能治理應(yīng)用場(chǎng)景試驗(yàn)，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層智慧治理能力建設(shè)。
（三）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改制，推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域增權(quán)賦能
農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的增權(quán)賦能是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的必由之路。對(duì)此，不僅要堅(jiān)持建立和完善歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，還要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系，著力完善“五個(gè)機(jī)制”：其一是完善利益治理機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)利益主體之間、農(nóng)村不同利益主體之間以及主體不同方面之間的利益平衡。其二是完善契約治理機(jī)制，建立自治、法治、德治相結(jié)合的契約治理機(jī)制，增進(jìn)鄉(xiāng)村治理的民主性與法治性。其三是完善合作治理機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村基層民主協(xié)商制度創(chuàng)新，構(gòu)建以共建共治共享為主要特征的新秩序。其四是完善市場(chǎng)治理機(jī)制，創(chuàng)造條件賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為激活農(nóng)村基層治理活力奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其五是完善均衡治理機(jī)制，推動(dòng)國家、集體和農(nóng)民等多元產(chǎn)權(quán)主體利益結(jié)構(gòu)的均衡構(gòu)造、集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)的均衡構(gòu)造、城鄉(xiāng)之間要素價(jià)格及交易關(guān)系的均衡構(gòu)造。
綜上所述，新中國農(nóng)村基層治理變革是一場(chǎng)以“增權(quán)賦能”為主旨的系統(tǒng)性變革。除了國家政權(quán)要走向“善政”、多元治理要走向“善治”，還必須考量“農(nóng)民主體性”和“社會(huì)參與性”的問題。歸根結(jié)底，就是要在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人民為中心，提高農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，善于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。在此基礎(chǔ)上，綜合發(fā)揮國家建制、社會(huì)創(chuàng)制、產(chǎn)權(quán)改制“三制”并進(jìn)的制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)村基層治理“結(jié)構(gòu)”與“功能”相互適配、“體系”與“能力”同步優(yōu)化、“制度”向“效能”持續(xù)轉(zhuǎn)化，接續(xù)譜寫中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治的壯美圖景。
（作者簡介：李燕凌，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；高猛，浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2022年第6期）
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