摘要：無論是劉易斯的二元經濟理論，還是城市化的“極化—擴散”效應及其關聯的涓滴經濟學思想，均與中國城鄉發展的現實情境存在反差。尤其考慮到中國城鄉阻隔的歷史遺產與等級產權的制度基因，中國城鄉融合發展面臨著內生性困境。縣域是國家宏觀治理的基本單元，是匯聚農村人口、融通農村與城鎮的核心載體。實證研究發現，以縣城為載體的城鄉融合發展可以有效改善居民的福利水平、縮小城鄉收入差距。中國的城鎮化道路模式應該實施階段性的戰略轉型，在“大國大城”的基礎上推進“大國小城”戰略，彌補小城鎮發展的短板，加快以縣城為載體的新型城鎮化，由此以鄉村“鎮”興全面實施鄉村振興戰略并推進縣域內的城鄉融合發展，謀求社會福利的最大化。
關鍵詞：城鄉融合發展；城鄉隔離；等級產權；縣域經濟；農民福利；
一、引言
與40多年的經濟高速增長相對應，中國的城鎮化率從1978年不足20%迅速提升到2021年的64.72%,平均每年增加1個多百分點，成為“中國奇跡”的重要表征。其中，“大國大城”[1]的路徑選擇，表達了地方政府“大城市偏好”的普遍事實。盡管大城市偏向的城鎮化發展模式是否必然促進經濟發展尚未形成定論，但因大城市不斷擴張所引發的城鄉分配不均、城市發展不平衡、公共衛生安全等問題則日益凸顯[2]。
在經濟學領域，劉易斯的“二元結構”理論和涓滴經濟學是經濟發展的兩個具有重要影響力的理論。劉易斯[3]指出，隨著農業剩余勞動力從傳統農業部門向現代城市部門的轉移，農業人口邊際勞動生產率提高，城市部門邊際勞動生產率降低，勞動力遷移最終在市場機制作用下收斂于均衡工資率，經濟二元性消失。所以加快工業化和城市化發展有利于轉移農業剩余勞動力、釋放農村生產力。涓滴理論則基于其市場信念而天然地假設，充分的市場競爭因要素報酬的邊際遞減而誘致要素流動，要素回報率的收斂特征將實現區域均衡。因此，大城市的繁榮將通過要素流動和投資、消費實現向落后或貧困農村地區的涓滴。正是基于上述思想范式，諸多發展中國家走上了試圖以工業化與城市化拉動經濟發展的道路，但大多以失敗告終。應該認識到，無論是劉易斯模型還是涓滴經濟學，均表達了農業農村的發展與進步內生于城市現代經濟部門發展的理論主張；城鄉融合發展依賴于城市充分擴張過后的要素回報率的收斂，也表達了農業農村在融合過程中的被動性地位。
作為最大發展中國家的中國，由于初期發展資源和資金的有限性，被迫選擇集中資源優勢發展工業和推進城市增長極的發展，在此基礎上通過放松戶籍制度，允許人口流動和自由擇業，消解城鄉勞動力流動障礙，解放和發展生產力；同時打破中國區域經濟低水平均衡格局，實施基于涓滴思想的“讓一部分地區先富起來，然后帶動其他地區共同富裕”的非均衡發展戰略，進而實施以城帶鄉、以工補農的策略。然而，以工業化、城市化驅動經濟增長并由此促進城鄉融合發展并未取得預期的成效，表現在：第一，城鄉的人口流動并未有效收斂城鄉勞動力的工資率，反而加劇了城鄉的收入差距，我國城鄉居民的收入比從1978年的2.36擴大到了2009年的3.33的峰值，基尼系數顯著高于國際警戒線；在工農收入差距依然很大的情境下，出現了大規模的農民工反向流動現象，工資率并未成為勞動力流動的決定性因素，與城鄉融合發展的目標存在極大錯位。第二，基于涓滴思想的城市化進程，不僅未能有效惠及農村與欠發達地區，反而不斷加劇了城鄉之間、區域之間與社會群體之間的“馬太效應”。農民獲得感不足、農村凋敝、農業邊緣化問題愈加突出[4,5,6]。顯然，以“大國大城”的城市化模式來實現城鄉融合發展并非符合中國國情的恰當的戰略選擇。
本質上而言，中國的城鄉問題不僅面臨著解決要素流動和財富享益的“純”經濟難境，而且同時面臨著歷史遺產和制度基因的雙重裹挾。古代中國“內城”“外鄉”的持久性對立以及區域性分割所固化的歷史遺產，構成了城鄉融合發展的心理隔閡和意識障礙，農村人口融入城市存在城鄉社會結構的“認同距離”;當代中國城市的等級產權體制，決定了大城市具備資源競爭優勢并形成對周邊區域的虹吸和擴張，對近鄰城鄉居民產生“相對剝奪”。城市具有土地城鎮化的強烈激勵但缺乏人口城鎮化的內在動機，加劇了城鄉關系扭曲，由此形成的中國城鄉發展基本格局是：土地城市化快于人口城市化，人口城市化快于農業轉移人口市民化，城鄉差距不斷擴大，農業農村依然成為國家現代化進程中的短板，中國的城鄉融合發展道路陷入多重困局。
黨的十九屆五中全會提出要全面推進鄉村振興，強化“以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。黨的二十大報告強調，“要堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，推進以人為核心的新型城鎮化，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。在“大國大城”的基礎上推進“大國小城”戰略，彌補小城鎮發展的短板，既是中國特色城鎮化體系轉型的階段性趨勢，也是加快以人為核心新型城鎮化建設的本質要求。新型城鎮化應該成為構建新發展格局、以鄉村“鎮”興全面推進鄉村振興，加快縣域內城鄉融合發展的歷史性選擇。
本文關注兩大主流理論與中國實踐的背離，一方面揭示中國“城”與“鄉”關系演化的歷史遺產及其影響，另一方面理解中國城鎮化發展現實情境中的產權根源及其約束，從而在深刻理解中國城鄉融合問題的內生性與特殊性基礎上，闡明縣域城鎮化、縣域經濟以及縣域內城鄉融合發展的本質內涵和農民福利改善的發展價值，由此深化對中國的城鎮化與縣域內城鄉融合發展的基本認識。
二、中國情境：理論與現實的反差
中國“城”與“鄉”的區域空間和發展邊界明顯，呈現為典型的二元結構。劉易斯的“二元結構理論”與城市化的“極化—擴散效應”及其涓滴經濟學思想是打破城鄉發展界限、推進城鄉融合發展的重要指導理論，但兩大理論主張均與中國城鄉融合發展的基本現實相背離。
(一)二元經濟理論的“發展神話”
劉易斯[3]認為發展中國家一般都存在著二元經濟結構，并將二元經濟區分為兩個部門：一是勞動生產率低下的以傳統農業為主的“維持生計部門”;二是勞動生產率與工資水平較高的以現代工業為主的“資本主義部門”。其中，傳統部門中存在可以無限供給的剩余勞動力。因此，大量剩余勞動力滯留在農業部門，成為發展中國家經濟增長緩慢、城鄉差距擴大的重要根源。劉易斯指出，在要素自由流動的情境下，現代部門通過對傳統部門低效勞動力的吸納實現工資率的平滑和收斂，從而實現二元結構向一元結構的轉化。可見，農村剩余勞動力向城市部門的流動是發展中國家走向城鄉共同富裕的有效途徑。
我國長期呈現出明顯的二元經濟結構。新中國成立后，統購統銷、人民公社與戶籍制度共同構成的“三套馬車”制度安排阻隔了勞動力流動，二元經濟體制更為明顯[7]。改革開放之后，放松戶籍制度，賦予廣大農民自由流動和擇業的發展權利，引領農民工大規模進城務工成為中國經濟社會發展轉型的重大標志性事件。明顯的變化是，非農就業的工資性收入增長逐漸成為農民家庭收益的主要來源，農民整體收入水平不斷改善。國家統計局的數據顯示，我國農村勞動力從事第一產業的占比從2006年的43.1%降至2019年的35.3%;農村居民非農收入占比由2006年的46.2%增加到2019年的76.7%。農業農村部的數據表明，我國從事農業經營的純農戶數占總農戶數的比例已經從2011年的66.3%下降至2018年的63.7%,完全非農的農戶占比也相應由7.5%增長至9.6%1。
問題是，盡管中國的工業化與城市化進程在總體上與劉易斯所揭示的二元結構轉型過程相吻合[8],但并未呈現出長期的一致性。《中國住戶調查年鑒》的數據表明，2008—2019年，我國農民工的年均增長率為2.35%,但同期外出務工農民工數量的年均增速僅為1.99%,且增速從2009年的3.5%降至2019年的0.92%。相反，本地農民工數量年均增速為2.93%,從2009年的-0.66%增長至2019年的0.71%。進一步的分析表明，2009—2019年，在外出農民工中，省內流動農民工數量以年均3.45%的速度增長，而跨省農民工年均增速只有1.09%,并且跨省流動農民工增速從2010年的3.71%下降至2019年的-1.13%。可見，在城鄉收入差距依然很大的背景下，工資率并未成為勞動力流動的決定性因素，劉易斯模型似乎在中國出現了“失靈”。
劉易斯模型的一個重要假定是要素的無障礙流動與市場的同質性。應該認識到中國城鄉人口流動的特殊性：第一，中國城鄉分割存在著多重的歷史和制度誘因，“城”“鄉”的割裂格局是城鄉要素流動不暢和城市化進程諸多問題的重要致因[9,10];第二，中國經濟二元結構不僅僅是生產力差異問題，所有制關系的特殊性也決定了一般的市場化、工業化過程難以破解二元困局；第三，城市就業機會增加、資本積累效率與農業剩余勞動力轉移速度并不完全匹配，現代市場經濟正逐步誘導資金向資本密集型工業的流動，削弱了吸收農業部門剩余勞動力的就業機會。由此帶來的后果是：一方面，城市人口密集，生活壓力巨大，失業問題突出；另一方面，農村人力資本大量流失，農村凋敝且出現邊緣化現象，城鄉發展差距依然很大，城鄉融合發展陷入困境。顯然，有必要對中國發展情境與劉易斯理論模型的對接進行必要的反思。
(二)城市化的“極化—擴散效應”及涓滴經濟學思想
繆爾達爾[11]提出的擴散效應與赫希曼[12]提出的極化效應、涓滴效應共同形成了“繆爾達爾-赫希曼”模型，并用于分析區域之間發展差距的問題。由此形成的經典理論認為，經濟欠發達地區和經濟發達地區之間存在著兩種作用力：一是極化效應(回波效應),表現為發展資源和生產要素從低發展水平區域向高發展水平地區的“向上”匯聚，但同時將誘發區域間更大的發展不均衡和公平缺失；二是涓滴效應(擴散效應),指的是經濟發展水平較高地區通過資源稟賦、生產要素的“向下”流動惠及周邊發展不充分地區，實現區域間的融合發展與均衡發展。所以，“極化”與“擴散”表達了區域發展的基本規律及其階段性特征。威廉姆森[13]指出，在區域發展的起步時期，極化效應出現并帶來區域間發展差距的擴大，二元結構特征突出。進入發展成熟期，擴散效應將引領區域之間的發展差距趨于收斂與均衡。
改革開放以來，我國基于“讓一部分人、一部分地區先富起來，以帶動和幫助落后的地區”為方法論，選擇了非均衡的發展路徑。以中心城市為導向的城市化，成為推進經濟增長的核心線索，成為造就中國經濟“增長奇跡”的重要表象。其中，大城市的擴張成為經濟增長的“發動機”。國家統計局的數據顯示，1993年人口規模超過500萬的城市人口占全國城市人數的5.23%,2008年占比為21.39%,2018年占比達到30.81%。1990—2021年，中國名義GDP增長了61倍，人均名義GDP增長了49倍，城鎮和農村居民的人均名義可支配收入分別增長了31倍和28倍。與持續的高速經濟增長相對應，我國城市居民收入的基尼系數從20世紀80年代初期的0.2上升到1999年的0.437[14],進入21世紀，基尼系數于2008年達到0.491的峰值，之后則一直維持在0.46以上的高位水平，2020年依然高達0.468,遠高于0.4的國際警戒線。與此同時，中國城鄉收入差距從1982年的1.98(以農民收入為 1)一路擴大到2009年3.33的峰值，此后一直維持在2.5以上的水平，2020年依然高達2.56。不僅如此，以大城市為中心的發展模式也導致進城務工門檻不斷提升，農民通過進城務工分享“涓流”也愈發成為“奢望”。數據顯示，50歲以上農民工占比從2008年的10%左右上升至2021年的27.3%,16～30歲的年輕農民工占比則從2008年的46%下降至2021年的21.2%,目前50%以上的農民工已經超過45歲2。
顯然，“極化—擴散”理論以及“涓滴經濟學”并未帶來中國城鄉的融合發展，也未能有效實現城鄉共同富裕。事實上，由于大城市的集聚效應、資本的壟斷天性、資本與勞動要素的異質性，以及由市場競爭形成的增長紅利及其涓流效應不僅難以填補“資本鴻溝”所決定的財富差距，甚至也難以填補由勞動能力差異所導致的收入差距。“盧卡斯悖論”已經宣告了上述傳統策略的失敗。盧卡斯[15]基于對美國與印度的研究發現，1998年印度的資本邊際報酬率是美國的58倍，如此大的報酬差異卻沒有吸引美國的資本流向印度，這不僅為“涓滴經濟學”提供了反證，而且進一步揭示了制度環境、經濟結構、金融體系與人力資本在要素流動及經濟增長中的作用。發展的實踐證明，無論是歐美發達國家還是拉美發展中國家，其極化發展的現代化成果誘發了不斷惡化的“回波效應”和“馬太效應”,而并未實現極化之后的“擴散效應”和“涓滴效應”,社會中的物質財富分配和發展權利享益長期處于失衡狀態。因此，“涓滴效應”理論不可能成為解決中國城鄉融合發展的良策。
三、歷史與現實：城鄉融合的內生性難境
中國城鄉問題由來已久，其不僅關聯到歷史遺產，而且深陷現實難境。“城”與“鄉”歷史阻隔與對立、等級產權的制度基因約束使得城鄉關系、城鄉融合存在著內生性、結構性的約束。
(一)城鄉阻隔與對立：歷史遺產
《管子·度地》中言道，“內為之城，城外為之郭，郭外為之土閬”,國中之人被分為三類群體，內城城墻將君主和民眾隔開，外城城墻將“城中之眾”和“鄉野之眾”隔開。其中，“鄉野之眾”即為城市之外的農民大眾。“城中之眾”和“鄉野之眾”共同“拱衛”君主，“鄉野之眾”供養城內之人，形成了層層“控制”和“剝奪”的等級關系。事實上，城墻不僅是作為分隔城市與鄉村的物理標識，更是城鄉居民之間的等級分隔之墻、心理隔閡之墻。正如費孝通先生[16]所言：“鄉下人在城里人眼睛里是‘鄉下佬’,是‘愚’且‘私’的”。所以，中國城鄉分割困局從來就不是單維的經濟發展差距問題，而是思想觀念、行為習慣、行動秩序等諸多維度的“城鄉二元”與“城鄉分割”。
第一，城與鄉的制度性分割。
自古至今，中國城市的形成與存續及其變遷邏輯一直是“未解之謎”。主流的認識是，中國城市起源于政治權力的維護和拓展，而非產業結構分化與經濟社會發展的結果。其中，城市的建造與形成是維系統治權力的制度性保障。正如布羅代爾[17]所描繪的中國城市狀況：“城墻成為監視民眾的設施，城墻內側有寬闊的馬道，頃刻間可以動員騎兵和步兵登上城頭，居高臨下控制局勢，城墻包圍著城市，劃定它的范圍，提供保護，也標志界限和邊境。”事實上，古代的城市往往是行政中心和權力中心，是統治權力運行和施展的場所，彰顯其政治地位，使其成為駕馭四海萬方的統治工具[18]。大小不同的城市成為各地有序層級的中心，共同組合成龐大的控制網絡，通過集聚的社會權力實現對城外分散鄉村的管制并汲取其資源與財富。可以說，城鄉的歷史關系中總是存在著統治與被統治、防范和排斥、城市剝削鄉村的內生性對立基因[9]。因此，城鄉融合在中國的文化道統和歷史軌跡中是不存在的，期望通過打開城門促進城鄉一體化是一個歷史偽命題。
第二，村莊的自我封閉性質。
在中國的語境中，鄉村可特指村莊聚落，也可指廣闊的非城市地域，其既可表達為空間上的地理單元，也可以表達為農業生產的經濟單元、因血緣地緣而聚集的社會單元和行政力量宗族等級交織的政治單元[19]。鄉村從來不是單維的農民匯聚的生存空間，而是融合了地理、經濟、社會、政治復合關系所形成的多元集合體[20]。成員之間的交流頻繁、關系密切，思想感情較為一致，形成相對封閉且嚴密的社會組織結構[18]。一方面，長期的聚居生活形成了“熟人社會形態”,并由此演化出基于抵御外來侵害、自然威脅及與之關聯的生產互助生存體系、社會交往秩序；另一方面，內圈生活使得村莊具有封閉性，對外亦具有排斥性、排他性。正因此，決定了村莊開放與城鄉融合具有內在的復雜性和演化的漫長性。
可見，中國城鄉融合是被歷史遺產所定性的發展難題。從歷史遺產的角度看，城市與鄉村之間從來沒有所謂的“城鄉融合”,也沒有“城鄉連續體”。因此，理解城鄉融合發展首先要清晰識別城鄉“隔閡”,改變歷史性的城鄉關系，重新定義城鄉融合這一歷史命題。
(二)城市“中心化”的等級產權制度：制度基因
中國改革開放以來的城鎮化進程呈現出一個典型的特征，是以省會城市為代表的高(行政)等級城市規模迅速擴大，而以地級市尤其是以縣城為主體的中低等級城市的體量增長相對緩慢[21]。城市規模往往是與行政等級顯著相關的，呈現出明顯的行政中心分布格局[22]。不同行政等級的城市具有不同的行政資源及其控制權，使得城市的發展機會與選擇空間迥然不同[23]。
在等級產權中，中心城市不僅可以通過聚集與規模效應獲取競爭優勢，把上級政府放松的資源控制權截留在本級城市，而且還通過行政管制與“土政策”獲得“產權租金”。例如：選擇性擴大城區范圍，以開發區名義占有優勢區位與優質資源，禁止低級別城鎮設立開發區，通過壟斷一級市場獲取土地財政，等等。等級產權制度主要從兩個方面加劇了城鄉關系的扭曲。
第一，分稅制與土地財政。
1994年實施的分稅制改革，其核心是財政分權[24]。所謂財政分權，是指財政資源在各級政府間的分配，是中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。伴隨著分稅制改革，中央財政的自給率由1993 年的0.78迅速增長為1994年的1.84,而地方財政自給率則由1993年的1.00猛降為1994年的 0.24,與此同時，地方財政支出的比重則從1978年的52.6%上升至2007年的76.9%[24]。財權上交與事權下移，迫使地方政府選擇了通過發展建筑業和增加預算外的收費項目以及非預算資金來尋求新的生財之道[25]。一方面，激勵地方政府追求 GDP 以擴大地方財政規模來增加預算內財政收入；另一方面，激勵地方政府追求“土地財政”,以土地開發為主要形式進行“城市經營”以增加預算外和非預算資金收入的增加。由此，以城市土地擴張帶動經濟增長成為普遍的發展模式[2]。“大城市偏好”不僅加劇了城市等級結構體系的扭曲，而且帶來了鄉村發展的嚴重滯后與城鄉差距不斷擴大[26]。
第二，區際競爭與城市擴張。
分稅制改革后，由經濟增長政績與彌補財政缺口所決定的雙重激勵，形成了中國特有的經濟增長機制，并進一步演變為由地方政府主導的“為增長而競爭”的模式[27]。一方面，中央對地方官員的晉升標準由過去的以政治表現為主轉變為以經濟績效為主，從而激勵地方政府參與“晉升錦標賽”,積極追求GDP增長績效[28,29];另一方面，財政的分權制度導致地方政府將財政收入放在重要位置，包括占地擴張進行招商引資、圈地造城獲取“土地財政”等。由此，建設大城市成為地方政府及其官員的普遍偏好，具體措施有：一是通過出臺促進城市發展的偏向性政策，推動二、三產業發展，擴大稅基規模；二是出臺“低地價”甚至“零地價”等各項優惠政策，誘發招商引資的激烈區際競爭；三是利用征地控制權與土地一級市場壟斷權獲取土地價格“剪刀差”,追求土地財政與土地融資。這些措施在帶來城市急劇擴張的同時，很大程度上犧牲了農民的發展權益和社會福利。數據表明，2000—2010 年，全國城鎮面積擴大了50%,而城鎮人口只增加了26%[30]。可見，以土地財政所誘導的“大國大城”發展模式，通過廣泛動員農村資源(土地與農民工)支撐城市的快速發展，卻形成了等級體系中小城鎮的發展短板。
新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，城鄉融合發展從根本上而言也是以人為基礎的城鄉融合。無論從中國城鄉關系的歷史遺產，還是“大國大城”演進的制度邏輯，均具有重要的路徑依賴性質。由歷史路徑與制度路徑所形成的內生性約束，決定了要在全局上誘導城鄉融合發展，必然是極為緩慢的漸進性變革的漫長過程。因此，加快推進中國的城鄉融合發展，必須尋求“大國大城”之外的全新發展思路和實踐模式。
四、新的機會：以縣城為載體的城鄉融合發展
黨的二十大報告深刻指出，中國式現代化的核心特征之一是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口將如何整體邁進現代化社會，我們必須從國情出發尋求科學可行的道路模式與發展路徑。正因為中國城鄉融合面臨著先天性歷史基因與后天性制度約束的雙重難境，所以對于中國的城鄉融合發展，必須保持歷史耐心，并在宏觀上進行必要的戰略調整與突破口選擇。眾所周知，即使中國的戶籍城鎮化整體上達到OECD國家70%的平均水平，我國的農村人口至少還有4.2億人，遠超美國總人口數。因此，從“大國大城”轉向“大國小城”,推進以縣城為載體的城鄉融合發展，應該是我國發展方式轉型的重要階段性策略。
(一)“做大”縣城：構建城鄉融合新發展載體
“郡縣治，天下安”,以縣城為代表的小城鎮是連接農村和城市的橋梁，也是推進城鄉融合發展以實現鄉村振興的關鍵主戰場。城鄉分割、對立的歷史形態突出了縣城在城鄉融合發展和推動鄉村振興中所具有的天然優勢和獨特價值。從地理空間來看，縣城是城鎮地區和鄉村地區的匯通地帶，社會結構性互動頻繁、城鄉聯系密切；從經濟功能來看，縣城是農產品的第一級市場(產地市場),也往往具備一定的工商業基礎，為城鄉產業融合和鄉村產業振興提供了優良條件；從行政治理來看，縣城長期以來便是國家治理的基本單元，處于承上啟下的重要位置，具備較強的統籌協調能力。總的來說，縣城作為城市和鄉村、工業和農業、國家和社會的聯結點，以其為載體推動城鄉融合和鄉村振興，較之于其上的省市和其下的鄉鎮更具穩定性和發展優勢。因此，必須“做大”縣城，構建以縣城為核心的城鄉融合新發展載體。
“做大”縣城必須有效動員城市和鄉村兩方面的積極性，積極整合二元區域的資源優勢。一方面，對接城市。作為城鄉銜接地帶，特殊的區位優勢可以依托大城市資本優勢，承接城市產業轉移，融入城市產業鏈和價值鏈，創造就業機會，釋放農民近距離非農轉移的發展權利。完善交通、醫療、教育、住房和綠化等基礎設施，建設成為社會服務體系健全完整、生態環境優美舒適的宜居城市，吸納向往低密度人口生活的城市居民、不具備大城市購房資格或支付能力的務工人員，以及向往城鎮生活的農村居民前往安家落戶，聚集人力資本，儲備經濟發展所需的人口紅利。另一方面，對接農村。暢通農產品的市場之門，發揮縣城既臨近農產品產地，又臨近城市消費者群體優勢，構建農產品交易市場和縣城農莊，利用縣城工商業基礎發展農產品加工業和服務業，積極拓展農業價值屬性和多元功能，建設以縣城為核心中樞的城市高質量農產品供應基地，壯大縣城經濟發展規模。
(二)盤活村莊：打開城鄉要素雙向流動之門
本質上而言，“大城市偏好”的發展模式并沒有服務好廣大農民群體，更未能“濟”農民之所急，“供”農民之所需。更為重要的是，農業產業的“輔助性”地位造成了農業從業者的低收益，農村人力資本、物質資本的大量流失，城鄉發展差距、居民收入差距依然很大，農民參與感不足，農村凋敝，農業邊緣化問題愈加突出。以縣城為載體的新型城鎮化的本質是要推進農村的城鎮化，其重點是有效盤活村莊資源，激發村莊經濟活力，促進縣域內城鄉融合發展。
盤活村莊的關鍵，一是要打開暢通城鄉土地要素雙向流動之門，加快農村“三塊地”制度改革，撬動盤活農地、宅基地和集體建設用地的資產價值屬性。完善農村承包地“三權分置”制度，保障農民承包權，進一步放活經營權；探索宅基地“三權分置”的有效實現形式，鼓勵依法依規盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，通過村莊資源盤活拓展增加農民財產性收益；推進集體經營性建設用地入市，實現城鄉土地同權同價。二是要打開暢通城鄉資金要素雙向流動之門。包括：加大財政資金向農村地區的偏移和投入力度，利用財政資金為鄉村“輸血”;完善鄉村金融服務體系，鼓勵社會資本積極參與，利用金融資金、社會資本為鄉村“造血”;推動農村資源變資產、資金變股金，利用集體資本為鄉村“活血”。三是要打開暢通城鄉人力資本要素雙向流動之門。發展是第一要務，人才是第一資源，要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家隊伍在農村壯大發展，鼓勵外部企業家進入農村，有效盤活農村土地與資產。四是要打開激活農村生態人文資源開發之門。農業不僅具有生產功能，更具有生態、人文和服務等多維功能，要構建有效交易平臺，釋放農村生態、人文資產的價值紅利。
自古以來，縣城就是縣域的政治、經濟、文化和商業服務中心，具有整合縣域內農村聚落資源的核心作用，縣城和村落及農民之間很少存在文化隔閡與心理距離，往往具有一體化的同質特性[19]。事實上，縣域城鎮化在本質上就是農民和農村的城鎮化，縣域內城鄉融合是發揮和整合城市與村莊各自比較優勢并保障農民福利最大化的可行路徑。
五、縣域內城鄉融合發展的福利效應：實證證據
(一)數據來源
本文使用的數據來自中山大學社會科學調查中心2018年的“中國勞動力動態調查”數據(China Labor-force Dynamics Survey)。CLDS數據的樣本覆蓋了中國29個省份(不包括港澳臺、西藏、海南),對村莊社區結構、家庭狀況和勞動力特征進行系統監測。2018年CLDS數據集共包括368份村居社區問卷，13501份家庭問卷，16537份勞動力人口個體問卷。鑒于本文所關注的是城鄉融合對城鄉居民的主觀幸福感、公平感和滿意度的影響，課題組整理獲得13701個有效個體樣本。其中，農村樣本9486個，城市樣本4215個。在實證分析中由于存在部分變量數據缺失，最終各個模型的觀測樣本會有所不同。此外，縣城人口規模數據來源于《中國城市統計年鑒》,縣域經濟規模數據來源于《中國縣域統計年鑒》。
(二)變量設置及說明
1.被解釋變量。
本文使用居民的幸福感、公平感和安全感來刻畫居民個體的整體福利感知，還進一步使用城鄉收入差距刻畫城鄉居民的經濟發展公平享益程度和共同富裕水平。
2.主要解釋變量。
本文核心解釋變量為縣城人口的相對規模和縣域經濟規模，它們分別刻畫“做大”縣城的成效、縣域城鄉融合狀況和縣域經濟發展水平。
3.控制變量。
本文控制了居民個體特征(年齡、性別、婚姻狀況、受教育程度、政治面貌、健康狀況)、家庭特征變量(家庭成員數、家庭男性占比、16歲以下和60歲以上家庭成員占比)、家庭社會資本及社會網絡關系情況(家中黨員數、禮金支出額)。變量定義與描述見表1。
(三)模型選擇與說明
本部分探究以縣城為載體的城鄉融合發展對居民福利水平的影響，具體考察縣城人口規模和縣域經濟規模對居民幸福感、公平感和安全感的影響。為此，構建如下模型：
Yi=α0+α1Ci+α2XI+α3XV+εi
Ei=β0+β1Ci+β2XI+β3XV+εi
Zi=δ0+δ1Ci+δ2XI+δ3XV+εi
其中，Yi表示居民幸福感，Ei為居民公平感，Zi為居民安全感。Ci表示縣城人口規模或縣域經濟規模；XI為農民個體特征變量構成的向量，XV為家庭特征變量構成的向量；α0、β0和δ0為常數項，α1、α2、α3,β1、β2、β3和δ1、δ2、δ3為待估計系數；εi為殘差項。
(四)模型結果與分析
1.“做大”縣城的福利效應：縣城人口規模與居民福利水平
表2匯報了縣城人口規模對城鄉居民福利水平的影響。可以發現，縣城人口規模均顯著提高全體民眾的幸福感、公平感和安全感。這意味著，縣城作為連接城鄉的橋梁，做大其規模、拓展其人口聚集體量能夠有效提升城鄉居民整體的福利水平。
為了驗證上文估計的有效性，本文進一步基于對中心城市發展與居民福利水平之間關系的考察進行反事實檢驗。表3估計了中心城市的相對規模3對城鄉居民福利水平的影響。結果表明，中心城市相對規模越大，越有益于提升城市居民的幸福感和公平感，但會顯著降低農村居民的幸福感和公平感。不同的是，中心城市相對規模的擴張對于整體的公平感是負面的，表明以大城市為中心的“大國大城”的發展模式會損傷全社會尤其是農民的公平感。
2.“做大”縣城的公平效應：縣城人口規模與城鄉收入差距
共同富裕不僅是中國特色社會主義的本質要求，也是人民對美好生活需要的重要內容。為此，有必要關注并明確縣域城鄉融合在縮小城鄉收入差距過程中所發揮的作用。
本節采用兩種方式測度城鄉收入差距。一是將2018年《中國統計年鑒》中城鎮居民人均收入數據與中國勞動力動態調查數據匹配，將農戶人均收入與農戶所在省份的城鎮居民人均收入的比值作為城鄉收入差距的代理變量(表4第(1)列);二是計算出中國勞動力動態調查數據中的城市居民人均收入，將農戶人均收入與城市居民人均收入的比值作為城鄉收入差距另一代理變量(表4第(2)列)。以上兩類比值越接近1表明城鄉收入差距越小，比值越接近于0表明城鄉收入差距越大。表4的估計結果顯示，縣城的人口規模均顯著縮小了城鄉收入差距，從而表明，以縣城為載體的城鄉融合發展可以縮小城鄉收入差距。可見，縣域城鄉融合發展對化解城鄉分割的歷史性難題、促進農民走向共同富裕具有重要的現實意義。
3. 縣域內外農民務工、務工收入與福利水平：一個比較
農民工回流現象已成為當前農村勞動力遷徙的新特征。2010—2019年《全國農民工監測調查報告》數據顯示，我國外出農民工占比從2010年的63.3%下降至2019年的59.9%,而本地農民工占比則從36.7%提高到40.1%。中國勞動力動態調查(CLDS)數據顯示，中國農村回流勞動力比例顯著提高，由2014年的13.02%提高到2018年的16.60%。本節進一步根據務工地區的差異將農民工區分為縣域內務工和縣域外務工，考察工資性收入增長對農民工福利水平的影響。表5的估計結果顯示，縣域內務工的農民工，其工資性收入對其幸福感、公平感和安全感均有正向影響，顯著提高了其公平感和安全感；但對縣域外務工的農民工而言，工資性收入的提高不僅無益于提高其福利水平，還會顯著降低其安全感。事實上，遠距離外出農民工往往面臨著人戶分離、地域分割、融入隔閡等一系列問題，由此陷入“福利詛咒”。相反，以縣域為載體的城鄉融合發展無疑能夠有效縮小其文化距離、心理距離和社會認同距離，實現“進得來，留得住”,提高農民工的獲得感。
4. 縣域經濟發展、縣域內城鄉融合與居民福利水平
縣域內城鄉融合，在本質上可以表達為兩個方面的融合：一是作為融合過程的要素流動，二是作為融合結果的福利改善。表6分別匯報了縣域經濟發展對兩方面融合的影響的估計結果。為了考察融合過程中的要素流動，本節利用CLDS問卷中農民工“社會融入”的問項“與本地人交往頻率”、“本地定居意愿”和“本地入戶意愿”,來表征縣域內農民工的融入狀況。估計結果顯示，縣域經濟發展水平越高的地區，農民工不僅與本地人交往頻率更為密切，而且有更為強烈的定居、入戶意愿，從而表達了農民就地就近就業與縣域城鎮化的可能性趨勢。同時，進一步考察縣域經濟發展對縣域內城鄉居民福利水平的影響，估計結果顯示，縣域經濟發展規模越大，越有益于提高縣域居民的幸福感、公平感和安全感。這意味著，發展壯大縣域經濟是造福城鄉、推進鄉村振興、促進共同富裕的重要策略選擇。
六、結論與討論
促進中國城鄉融合發展，絕非簡單的經濟問題或要素流動問題。本文不僅揭示出中國“城”與“鄉”關系演化格局的歷史遺產及其影響，而且剖析了中國城鎮化發展現實情境中的制度根源及其約束。分析表明，在宏觀上要實行戰略調整，實現“大國大城”與“大國小城”兩條腿走路，推進以縣城為載體的新型城鎮化，將是我國發展方式轉型的重要階段性策略。本文的主要結論是：
第一，主流的二元結構理論和涓滴經濟理論，并不能成為中國城鄉融合發展的選擇邏輯。中國過去的經濟極化與大城市擴張的發展模式，通過動員和調動鄉村資源，走的是一條低成本(人口紅利、土地紅利)的發展路徑。這種發展路徑不僅未能在工業化、城鎮化的發展進程中有效化解城鄉二元結構問題，反而帶來了巨大的城鄉差距和收入差距。兩大理論假說對中國來說只可視之為一個“神話”,而非中國未來城鎮化道路與經濟發展的良策。
第二，在中國歷史上，城市與鄉村存在著長時期的分割關系，古代城市對農村的統治、剝削和歧視形成了“頑固”的心理城墻，而廣大村域形成的可自我實施的非正式秩序和生活內圈也構成了共同的生存共識和排外壁壘。可以說，城鄉融合對中國而言不僅是一個經濟發展問題，更為重要的是一個化解文化隔閡、融聚社會認同、構建發展橋梁的社會問題。因此，應該從歷史遺產的角度重新審視并理解縣域內城鄉融合的經濟意義、社會意義和歷史意義。
第三，中國城鄉融合發展面臨著由制度遺產所帶來的內生性難境。分稅制改革及其直接所誘發的GDP偏好與謀求土地財政，成為“大城市偏向”的重要制度根源。在中心城市不斷擴張的同時卻帶來了小城鎮發展的嚴重滯后和農村發展的凋敝與式微。因此，做大做強縣城，推進農村城鎮化，通過“大國小城”盤活農村資源，加快鄉村振興步伐，推進縣域經濟發展，成為具有時代價值的重要策略選擇。
第四，以縣城為載體的城鄉融合發展能夠有效改善居民的福利水平，縮小城鄉收入差距，促進農業轉移人口的就近就地就業與縣域城鎮化。因此，中國的城鎮化道路模式應該實施階段性的戰略轉型，在“大國大城”的基礎上推進“大國小城”戰略，彌補小城鎮發展的短板，加快以縣城為載體的新型城鎮化，由此以鄉村“鎮”興全面實施鄉村振興并推進縣域內的城鄉融合發展，謀求社會福利的最大化。
中國幾十年經濟高速增長的歷史經驗告訴我們，一個以分稅制為核心的制度改革，能夠廣泛動員農村資源并支撐“大國大城”的發展模式，同樣，我們也有理由相信，做大做強縣城，推進農村城鎮化，必然會盤活農村資源，加快鄉村振興步伐，推進縣域經濟發展。未來可能的改革重點是：第一，推動體制改革，取消“市管縣”,回歸“省管縣”;第二，促進城鄉融合，既要開放縣城與中心鎮的“城門”,更要打開“村門”,打破傳統的鄉村治理體系，化解農村土地制度的封閉性與村莊集體成員權的排他性[31],促進要素的流動尤其是向縣城與中心鎮的相對集中；第三，推進鄉村“鎮”興，打造小城鎮產業集群，形成縣域(縣城)、鄉鎮(中心鎮)與村莊(中心村)的聯動融合，通過功能分工與城市群、都市圈對接，融入經濟大循環與統一大市場，將是加快推進我國縣域內城鄉融合發展的基本線索。
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(作者羅必良系華南農業大學國家農業制度與發展研究院教授，博士生導師；耿鵬鵬系安徽農業大學經濟管理學院副教授。中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2023年第1期）
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