從中央和地方兩個層面提出一個解釋框架，對過度留痕的“形式主義”現(xiàn)象形成的原因進(jìn)行考察。地方層面上，在信息不對稱的委托代理格局下，下級政府要為上級政府發(fā)射信號來表明自己完成任務(wù)，從而為上級政府認(rèn)可工作成效提供佐證，以規(guī)避政治風(fēng)險。這一邏輯誘發(fā)了官員的“表面應(yīng)對”行為；中央層面上，十八大之后中央權(quán)威急劇強(qiáng)化，各級政府強(qiáng)調(diào)落實，體制遂通過層層監(jiān)督檢查，傳導(dǎo)壓力來保證政策完成，然而受制于交易成本的約束，只能借助技術(shù)治理的方式對基層政府進(jìn)行考核。又因為技術(shù)治理存在著自身的限度，導(dǎo)致宏觀約束機(jī)制只能默許乃至鼓勵“留痕形式主義”行為的出。“形式主義”并不能看作是我們龐大體制中的“弊病”或者“頑疾”，而是政治體系在處理中央和基層兩種治理邏輯的矛盾過程中所產(chǎn)生的自然表現(xiàn)，背后反映出政府圍繞技術(shù)治理所展開的調(diào)試過程，表明政府內(nèi)部正處于探索一條國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化可實現(xiàn)路徑的嘗試之中。
一、問題的提出
“形式主義”問題受到人們關(guān)注由來已久，執(zhí)政黨將其視為中國政府過程中必須加以祛除的“痼疾”而深惡痛絕。作為政治“晴雨表”和“風(fēng)向標(biāo)”的《人民日報》在國內(nèi)政治話語體系中有著特殊地位。在《人民日報》數(shù)據(jù)庫中，對2002年之后所有正文中含有“形式主義”的消息進(jìn)行了檢索后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文章數(shù)量在2013年和2018年出現(xiàn)了兩個高峰。毫無疑問，報道的數(shù)量與時間編排都反映了當(dāng)時信息發(fā)布者對于此議題的重視程度，進(jìn)而反映出當(dāng)時國內(nèi)政治場域中對相關(guān)問題的重視程度。2013年“形式主義”伴隨著黨中央出臺“八項規(guī)定”，開展黨的群眾路線教育實踐活動，反對“四風(fēng)問題”，打擊腐敗成為高頻詞匯；2017年，習(xí)近平總書記就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》的文章作出指示：“文章反映的情況，看似新表現(xiàn)，實則老問題，再次表明‘四風(fēng)’問題具有頑固性反復(fù)性。”伴隨黨中央對于“形式主義”的再關(guān)注，“形式主義”等“四風(fēng)問題”再次回到公眾視野，引發(fā)輿論界的普遍強(qiáng)烈反應(yīng)。
按照一般的詞義解釋，“形式主義”泛指只注重形式條件，而忽略內(nèi)在實質(zhì)精神的思想潮流。在實際應(yīng)用中，這一概念又具有相當(dāng)?shù)母爬ㄐ浴⒛：砸约翱斩葱裕涸?018年地方紀(jì)委監(jiān)委查辦的案件中，許多基層干部違法違規(guī)的操作都被定義成為了“形式主義”的典型問題。中紀(jì)委將“形式主義”的表現(xiàn)概括為：貫徹落實表態(tài)多行動少；調(diào)查研究走過場布虛景；服務(wù)群眾“ 推繞拖” 事難辦；項目建設(shè)“ 引注意” 不唯實；責(zé)任擔(dān)當(dāng)不拍板只上報；工作成績重包裝沒實效；對待問題漠然聽任；起草文件抄拼湊；履行職責(zé)向下移。值得關(guān)注的是，習(xí)近平總書記將“形式主義”與“痕跡管理”聯(lián)系起來，指出：現(xiàn)在，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”。媒體進(jìn)而將這種“過度留痕”引發(fā)的“形式主義”，稱為“形式主義”的新變種。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)應(yīng)予以足夠的重視。“形式主義”并非為了形式而形式， 如果不是為了“留痕”，基層的許多工作大可不必關(guān)注“形式”甚至超過內(nèi)容。“留痕”與“形式主義”成為了一個問題的兩個方面。鑒于此，我們所討論的“形式主義”即是“留痕形式主義”，指那些基層政府在完成上級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)時為“留痕”而表現(xiàn)出的表面應(yīng)對現(xiàn)象，力圖回答以下問題：為什么“形式主義”作為一個基層的“頑疾”而能夠長期穩(wěn)定存在？為什么中央對這一問題深惡痛絕，再三警醒全黨卻又屢禁不止？
二、文獻(xiàn)回顧與分析框架
關(guān)于“形式主義”問題，現(xiàn)有的成果大多是研究黨建的學(xué)者從加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的角度展開的，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》雜志2018年第5期針對“形式主義”問題專門組織了一個專題，其中學(xué)者們大都延續(xù)了執(zhí)政黨對于形式主義的批評脈絡(luò)，對于“形式主義”的關(guān)注集中于官員的個人素質(zhì)和政治忠誠。甚至有學(xué)者樂觀地估計，伴隨十八大以來從嚴(yán)管黨治黨的有利形勢，“形式主義”問題將得到有效解決。但現(xiàn)實是形式主義作為一種現(xiàn)象并沒有隨著執(zhí)政黨發(fā)起的整頓黨內(nèi)風(fēng)氣運(yùn)動而絕跡，反而出現(xiàn)了因避責(zé)、留痕而產(chǎn)生的形式主義新表征。因而，相較于個人道德這一不穩(wěn)定的變量， 更有意義的命題在于“留痕形式主義”背后的制度邏輯究竟是什么。
改革開放以來，基層政府的實際運(yùn)行及其背 后的制度邏輯成為學(xué)者們矚目的焦點問題，而這些研究或多或少都在更為宏闊的視野上構(gòu)成了本文繼續(xù)思考這一主題的重要理論基石。自20世紀(jì)80年代以來，地方逐漸興起目標(biāo)管理責(zé)任制、 指標(biāo)考核、排名獎懲等現(xiàn)代化手段，以“數(shù)目字管理”的方式來對下級政府行政過程和任務(wù)完成情 況加以管理和控制。上級政府將任務(wù)層層分配給下級，責(zé)任和壓力逐級下沉。伴隨科層組織的任務(wù)派發(fā)，屬地官員圍繞行政發(fā)包產(chǎn)生的政治錦標(biāo)賽直接促成了中國經(jīng)濟(jì)的迅速騰飛。然而最令人感到困惑的是，官員尤其是一些基層官員在一些事項上卻疲于應(yīng)對，變通執(zhí)行，甚至應(yīng)付了事，上級的管控往往因下級的抵抗或者上下級之間的合謀走向失敗。關(guān)鍵的問題在于，基層政府所面對的并非單一委托人發(fā)包的單一任務(wù)，由于條塊結(jié)構(gòu)和壓力下移，一個基層政府的好幾個“婆婆”同時要求給定的同一代理人完成多個競爭性甚至是沖突性的目標(biāo)。這些任務(wù)在中央政府那里存在著不同的排序和激勵上的差別，進(jìn)而造成了地方執(zhí)行上的偏差。
這些文獻(xiàn)無疑為我們描繪出了一個豐富多彩 的基層政府治理圖畫。然而一個值得注意的問題是，諸如環(huán)境保護(hù)、扶貧、黨建等領(lǐng)域的工作在近年來變得突出重要，但現(xiàn)實情況是：中央越是重視，基層越是“形式”；上級壓力越是強(qiáng)大，基層越是形式。這其中必然還存在著更為深入的問題。
本文的實證研究資料均來自筆者在2017年 7月至8月于S省TC市市政府掛職期間的實習(xí)日志與訪談資料，以及2019年1月至2月于G省TS市與基層工作人員的訪談資料。不同地區(qū)和不同人員的選取主要基于獲取資料的便利性。同時不同機(jī)構(gòu)、不同層級的干部所提供的資料存 在著相互印證的部分。
受科爾曼組織分析角度的影響，我們將提出一個解釋框架，試圖對“形式主義”現(xiàn)象形成的原 因進(jìn)行考察。本文的基本立論在于，人們的行為受到激勵機(jī)制的支配，而激勵機(jī)制必須與宏觀制度環(huán)境兼容。與此同時，長期的激勵機(jī)制又形成了組織文化，組織文化進(jìn)一步塑造制度環(huán)境，加劇了制度慣性及改變制度的成本。如圖1所示， 激勵機(jī)制誘發(fā)了官員的“表面應(yīng)對”行為，而制度結(jié)構(gòu)卻缺乏抑制這些行為的約束機(jī)制，甚至默許乃至鼓勵這些行為的出現(xiàn)。這些基層政府的“表面應(yīng)對”行為堆積成為了“形式主義”表現(xiàn)。對應(yīng)下文，激勵機(jī)制即地方層面為規(guī)避政治風(fēng)險而自下而上發(fā)送信號的邏輯，約束機(jī)制即中央層面受制于交易成本的技術(shù)治理選擇邏輯。
三、風(fēng)險規(guī)避下的信號發(fā)送邏輯
我們的觀察始于中共中央辦公廳發(fā)出的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（下稱“《通知》”）。該《通知》指出，“形式主義”問題主要在于干部“黨性不純”“政績觀”錯誤，而正確的政績導(dǎo)向能夠“激勵廣大干部擔(dān)當(dāng)作為，不懈奮斗”。這一認(rèn)識印證了本文在地方層面上對于激勵機(jī)制的考察。從這個角度出發(fā)，我們必然要問，“錯誤的政績觀”究竟是什么，又如何導(dǎo)致了泛濫的“形式主義問題”？
（一）委托代理鏈條中的信號發(fā)送
本文的討論基于如下假設(shè)：即對于所有官員來說，他們追求的最大目標(biāo)就是能在不淘汰的基礎(chǔ)上獲得晉升。要對官員設(shè)計激勵機(jī)制，就必須使得官員的私人考量與公共利益相兼容。這個要求反映在上下級政府所構(gòu)成的委托代理格局中，就意味著要讓那些在為公眾事務(wù)服務(wù)過程中作出突出成績的干部脫穎而出，獲取晉升資格。然而，上下級政府間，不僅設(shè)計和提供有效激勵十分困難，信息的傳遞也會伴隨著行政鏈條的延長和治理疆域的廣闊不斷受到阻礙。越是到基層，跨越層級越多，其治理的相關(guān)信息就越是難以掌握，其權(quán)力行使就越是難以監(jiān)督，其任務(wù)完成情況就越是難以考核。我們的討論將沿著這樣一條思路展開：（1）上下級政府之間存在信息不對稱，上級政府難以直接獲取基層政府治理和完成任務(wù)的有效信息；（２） 在唯上是從的政治壓力下，基層政府作為代理人， 必然要通過向上發(fā)射信號以對自己完成了相應(yīng)的任務(wù)加以說明；（３）“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，上下級政府的處境具有相似性，同時受交易成本的制約和權(quán)力關(guān)系人格化的特點影響，直接上級政府趨向于采信基層政府發(fā)送的信息，并根據(jù)得到的信息予以考核。除非特別說明，下文中與基層政府相對出現(xiàn)的上級政府均為基層政府的直接上級政府，即任務(wù)的直接委托方。按照已有的中央文件表述，“形式主義”的突出表現(xiàn)在于：“文山會海”，輪流圈閱；迎評迎檢，過度考核；“痕跡主義”，材料泛濫。我們將其作一個簡單的梳理就不難發(fā)現(xiàn)，這些正與自上而下的任務(wù)執(zhí)行過程緊密相連（圖２）。
通常意義上，下發(fā)文件，召開會議，傳達(dá)布置， 組織部署，執(zhí)行落實，總結(jié)報告，考核檢查都是政府執(zhí)行一項工作任務(wù)必然經(jīng)歷的幾個階段。這幾個前后相繼的部分構(gòu)成了一個任務(wù)執(zhí)行的全過程。不難發(fā)現(xiàn)，文山會海對應(yīng)著文件下發(fā)和會議傳達(dá)這一組織動員過程，發(fā)文數(shù)量的多少隱含著組織動員的范圍和次數(shù)，會議召開的級別和規(guī)模體現(xiàn)了屬地領(lǐng)導(dǎo)對于該項任務(wù)的重視程度；文件圈閱直接標(biāo)明了領(lǐng)導(dǎo)的批示，歸屬了責(zé)任，并確定了文件層層轉(zhuǎn)發(fā)的詳細(xì)過程；臺賬和工作日志主要記載了任務(wù)組織落實的整個過程。而迎評迎檢或材料上報則是將這些內(nèi)容展示和匯報給上級的有效機(jī)制——即發(fā)送信號。只有通過這些路徑，代理人才能將委托代理的任務(wù)內(nèi)容展現(xiàn)給委托人，確保自己完成了任務(wù)。
在筆者2017年7月于S省TC市民政局見習(xí)時，民政局辦公室就收到了市文明辦下發(fā)的關(guān)于評選“TC好人”的通知。通知要求，各單位領(lǐng)導(dǎo)干部要分解指標(biāo)，每個部門都要承擔(dān)在中國好人網(wǎng)上推薦TC好人的任務(wù)。要求每周上報本單 位推薦的數(shù)量，如果完不成相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo)，則本單位無法參加年底的評優(yōu)。在一周時間內(nèi)，筆者受單位干部的委托，共幫所在科室推薦了120余位“TC好人”。時任科室主任的WMY這樣說：
你就幫我們一個人編上二十幾條， 到時候填到中國好人網(wǎng)上面就行了。具體的讓MJ給你說一下。哪里會有那么多的好人，純粹就是上面給咱下任務(wù)的么，咱就得完成。你推薦上去了也沒人管你真的假的，實際上人家就讓你編假的弄假的……關(guān)鍵的問題就是要有那個氛圍，評好人還是為了“創(chuàng)文”，我們把它當(dāng)作一項工作完成了就行了。（訪談資 料 WMY20170721）
不難看出，基層政府整個任務(wù)完成都集中在應(yīng)對考核指標(biāo)上，而且這種模式并未因工作任務(wù) 的不同而有所區(qū)別，向上發(fā)送信號成為了工作中的一個重要方面。無論是主動邀功還是被動完成，基層政府都在信息控制中處于主動地位，通過編制信息，報送材料，發(fā)射信號，力圖在提供信息上做得盡量完滿，減少對自己的不利因素。整個基層的政治過程圍繞著數(shù)據(jù)和表格運(yùn)轉(zhuǎn)，實際上都是為了最后發(fā)送關(guān)于落實和完成任務(wù)的信號而作充分準(zhǔn)備。
在訪談期間，TS市市監(jiān)局某街道所一位領(lǐng)導(dǎo)這樣說：
現(xiàn)在講大局意識，就是一切以大局為重，不要給大局添麻煩。不管你工作做得怎么樣，材料總是要往上報的。哪怕你那是假的編造出來的材料，人家上面的人不管你的（那）真（么）假，你必須按照時間給人家完成啊！你說對不起，我們還沒有完成這個工作，那就影響（全部的）大局。（訪談資料JXP20190220）
該街道另外一位工作人員表達(dá)了類似的看法：
實際上現(xiàn)在的考核是相當(dāng)之細(xì)的，你從最開始收到文件開始，到最后你完成了多少，你得有個數(shù)字出來啊。你只要這些材料準(zhǔn)備得好，人家就認(rèn)為你工作做得好。反過來說，人家考核你總得有個依據(jù)吧，這些就是依據(jù)，要沒有這些東西，人家憑啥說你工作干得好（嗎 不 好）。（訪談資料HXL20190120）
由于激勵是憑借信息作出的，那么讓上級收到相應(yīng)的信號就成為了重中之重，即便并不能得到相應(yīng)的褒獎，這些信號也會成為證實任務(wù)完成， 規(guī)避政治風(fēng)險的一種有力屏障。因此，問題的關(guān)鍵并不在于激勵的強(qiáng)弱，而在于績效的測量。基層政府所發(fā)射的信號本應(yīng)概括和體現(xiàn)任務(wù)完成的實質(zhì)內(nèi)容，但現(xiàn)實中卻成為了方便上級政府加以考核的外在形式。基層政府的目標(biāo)也隨之從完成和落實上級交辦的任務(wù)異化為向上級政府提供用以測度政府績效的介質(zhì)工具，從而出現(xiàn)了偏差。
無論會議文件，還是材料數(shù)據(jù)，抑或考察調(diào)研，都是向上級報告任務(wù)完成狀況的手段和工具。如果不憑借自下而上發(fā)送的信號，工作的績效就難以衡量和說明，任務(wù)完成的好壞，人事的獎懲， 將根本無法憑借指標(biāo)予以實現(xiàn)，政治過程也將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。這也許就是“數(shù)字出官，官出數(shù)字”和“政績出材料”的微觀激勵機(jī)制。在訪談過程中，就有干部這樣說：我當(dāng)了這么十幾年的干部了，基本上全是這樣的問題，發(fā)文件，一層一層發(fā) 下來，等文件到了基層，時間都過了。經(jīng)常就是今天下午收到一份文件，要求明天早上就要匯報，這個時間你只能編，給上面把差事應(yīng)付過去了。（訪 談 資 料JXP20190220）由于這樣一種激勵機(jī)制本身就體現(xiàn)了手段代替目的，形式取締內(nèi)容的意涵，那么基層政府表現(xiàn)出“形式主義”的工作樣態(tài)也就不足為奇了。在面臨強(qiáng)激勵的基礎(chǔ)上，如果工作不便于進(jìn)行測量，那么基層政府的工作將向便于上級政府進(jìn)行測量的方向運(yùn)轉(zhuǎn)。因而，“形式主義”實則是在已有的地方層面激勵機(jī)制下得到的必然結(jié)果。
（二）上級政府對下級政府信號的接收
從邏輯上講，在基層政府向上級政府匯報有關(guān)工作完成的相關(guān)信息后，上級政府也應(yīng)當(dāng)會有相當(dāng)大的可能性和動力去再次核驗基層政府發(fā)射相關(guān)信號的準(zhǔn)確性，考察基層政府究竟是否在內(nèi)容上實質(zhì)完成了相關(guān)工作。然而事實是，信號發(fā)射結(jié)束往往意味著基層政府中一項任務(wù)的終結(jié)。
2019年1月9日，中央電視臺播出了《一抓到底正風(fēng)紀(jì)——秦嶺違建整治始末》的節(jié)目。西安秦嶺違建別墅問題并未得到認(rèn)真核查，致使數(shù)字層層虛報，在總書記六次作出相關(guān)批示后才予以認(rèn)真核查整改，其中有兩段對話，特別能表現(xiàn)出這個問題。
對話一：
喬征：在我們現(xiàn)在工作期間，我們對秦嶺北麓（違建別墅）查處，有各區(qū)縣黨政一把手簽字，并且通過舉報電話的進(jìn)行反復(fù)（核實），拿出來的是這個數(shù)據(jù)。
記者：我想確認(rèn)一下，您本人有沒有就這個數(shù)字，做過一些核查？
董軍：沒有。
對話二：
李敬喜：一天，去了三個縣四個點。
記者：都沒有提到核實這個數(shù)字的問題？
李敬喜：沒有。（領(lǐng)導(dǎo)）是叫你去督察督辦，我給自己找這些事干啥？就是看他們拆還是沒拆、落實了還是沒落實。
記者：其實核查組的目的本身就是為了查實這些數(shù)字？
李敬喜：總共202棟，后面寫的是結(jié)果啥，這些都有。但是我們要看的這幾個點，這幾個點，違規(guī)違法建筑就是拆了，好像感覺都是真實的了。
這里就能夠看出，如果沒有習(xí)近平總書記一而再，再而三地反復(fù)強(qiáng)調(diào)和中央的督察，陜西省和西安市的數(shù)字和報告很有可能被全盤接受。訪談資料也在另一方面印證了這一點：
你只要把這個事情有個交代了，誰管你呢？領(lǐng)導(dǎo)一天事情也多得很，他只想的是你能給他把事情弄完了，對上面有個交代。領(lǐng)導(dǎo)抓的是大的方面，具體的信息他沒有那個精力去抓。（訪談資料JXP20190220）
你說領(lǐng)導(dǎo)知不知道我們現(xiàn)實的情況，領(lǐng)導(dǎo)（局長）當(dāng)然知道。局長也知道我們的工作中存在很多的困難，正因為他知道，他才不會說是真得跟你去計較 ……你只要不出太大的問題，給領(lǐng)導(dǎo)把這個事情處理好，就是給領(lǐng)導(dǎo)分憂。（訪談資料JXP20190220）
上級政府也深知基層政府之“苦”，有時會在檢查時提前告知。即使不提前告知，基層政府有足夠的“辦法”應(yīng)對來自上級的考察，使得風(fēng)險得到規(guī)避。訪談中，TS市區(qū)紀(jì)委干部 WWW這樣解釋了他們?nèi)绾螒?yīng)對考核檢查的壓力：
人家來考核檢查都是提前會給你打好招呼，線路啊啥都是提前設(shè)定好的。有時候這些是不提前告訴你的，人家會入戶走訪。這一種情況就復(fù)雜一些，比方說高級別的考核組來了，先去了臨近地市，我們就通過各種關(guān)系去打問，看人家問了啥問題，重點看的是人家和老百姓接觸的時候問了啥問題，說了啥，重點看的那些個方面，保密工作就做得再好， 我們還是能得到一些確切消息。這個時候就要連夜跟受調(diào)研的這些人提前打好招呼，教他有人問的時候咋說。（訪談資料 WWW20190206）
由于上級政府處在更高層級政府與基層政府的中間位置，它一方面是基層政府的委托人和直接上級，對于基層政府面臨的困難相對了解，另一方面又是更高層級政府的代理人，面臨更高層級政府施加的任務(wù)壓力，同基層政府的處境具有相似性。這種上下嵌套的角色使得上級政府具有采 信基層政府上報信息并向上報告的傾向。
此外，上級政府的注意力是有限的，在未來還要經(jīng)常性地同基層政府展開合作，要求基層政府完成委托任務(wù)。同時，其主官又往往與基層政府官員有著正式或非正式的聯(lián)系。這些考慮必然會消減作為上級的委托方進(jìn)一步核查基層政府提供信息準(zhǔn)確性的沖動，依據(jù)基層政府發(fā)射的信號來為基層政府提供激勵的機(jī)制就在現(xiàn)實中成立了。
然而在黨的十八大之后，中央空前強(qiáng)調(diào)“落實”問題，一方面，主流媒體一直在批判基層政府不作為：“調(diào)子喊得高，行動落實少”，“政策是好的，底下把經(jīng)念歪了”；另一方面，也出現(xiàn)了與以往不同的另一種聲音：基層壓力巨大，苦不堪言，動輒就會受到“問責(zé)”，天天迎接考核，準(zhǔn)備材料，占用了基層政府公務(wù)員的大部分精力，這似乎是一種悖論。那么為什么本是為了保證政策按照預(yù)期發(fā)揮效果的考核與檢查，反而會對基層治理造成困境，甚至成為了“形式主義”的一個大背景？
四、交易成本約束下的技術(shù)治理選擇邏輯
為了回答上述問題，我們將對于約束機(jī)制作一個總括性的考察，并試圖說明在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，其不僅沒有抑制“形式主義”的問題，反而在容忍甚至鼓勵這種問題的發(fā)生。我們對這種意料之外的結(jié)果將沿著這樣一條思路展開討論：十八大以來政府內(nèi)部強(qiáng)化了自上而下的督察檢查。受交易成本的限制，這種由上而下的控制主要通過技術(shù)治理模式展開，“形式主義”問題本身就是中央和地方圍繞技術(shù)治理模式展開調(diào)試過程中所必然產(chǎn)生的代價。
（一）十八大以來的強(qiáng)化約束與監(jiān)督檢查中的痕跡管理
伴隨著全球化的縱深發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體系的深刻變革，世界各國政府承擔(dān)的事務(wù)都趨向于繁多、龐雜，與之相對應(yīng)的全球性的避責(zé)時代已經(jīng)來臨。當(dāng)前中國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革深化的關(guān)鍵時期，面臨著前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)，“千斤重?fù)?dān) 集于一身”。而這些風(fēng)險的應(yīng)對就都轉(zhuǎn)移成為了基層政府的無限壓力。“五位一體”意味著之前不受地方政府重視的生態(tài)環(huán)境問題在政治層面具有了高度的重要性，而“四個全面”則說明了當(dāng)前和今后一個時期，黨政的注意力絕不能僅僅放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，多項系統(tǒng)任務(wù)必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進(jìn)。在這個背景下，基層政府事務(wù)擴(kuò)張，壓力劇增，負(fù)擔(dān)加重。與此同時，基層政府掌握的資源并未發(fā)生相應(yīng)的根本性的改變。基層政府在處理日常工作事務(wù)時顯得捉襟見肘，疲于應(yīng)對。
與此同時，黨的十八大以來，中央權(quán)威顯著增強(qiáng)，管黨治黨寬松軟的狀況得到了扭轉(zhuǎn)，政治體系內(nèi)部的監(jiān)督問責(zé)極大強(qiáng)化。政治巡視的力度和效果不斷增強(qiáng)，考核督察的內(nèi)容進(jìn)一步增多，指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，更加重視過程的合法性與合規(guī)性。此外，規(guī)模空前、范圍巨大、程度極深的反腐對于公務(wù)員系統(tǒng)產(chǎn)生了極其強(qiáng)烈的震懾作用，公務(wù)員的可見激勵空間被壓縮了。干部的創(chuàng)新沖動和邀功行為在一定程度上削弱，下級“沒有領(lǐng)導(dǎo)指示就不作為的行為”有增無減，“簡單地、機(jī)械地執(zhí)行上級指示的現(xiàn)象日益增多”。
中央在黨政兩個方面強(qiáng)化對于各地的巡視督察具有的示范效應(yīng)，推動了各個層級的巡視督察， 層層疊加帶來的政治壓力使基層政府整天待命， 迎評迎檢。為了完成層層分解的指標(biāo)，督促基層政府的落實，特別是要回避下級出事后的連帶責(zé)任，各級政府必然要在“考核檢查”上下功夫，加大監(jiān)督檢查力度，層層傳導(dǎo)壓力，以期控制基層完成任務(wù)的相關(guān)信息，督促基層落實相關(guān)工作。
如果中央要來檢查，那么省里就要先派人來查一遍，看看有沒有風(fēng)險點；相應(yīng)的，省里來檢查之前市里就要先檢查 一遍，確保沒有什么問題。市里來之前縣里就要先預(yù)演一遍。這是一層一層傳導(dǎo)來的政治壓力，更不要說有的任務(wù)是部門發(fā)的了，那樣不僅是地方上的領(lǐng)導(dǎo)要來檢查一遍，這個部門的人也要來檢查一遍。（訪談資料 WWW20190206）
各級政府的考核不僅是更高層級政府直至中央考核的預(yù)演，更是為了向上體現(xiàn)對于相關(guān)工作的重視，向下保證基層政府落實的有效手段。上下級政府間不僅職權(quán)和機(jī)構(gòu)嚴(yán)格對齊，考核檢查也具有相當(dāng)?shù)南嗨菩浴Ｒ患壵谟龅街卮笕蝿?wù)時，往往最重要的就是要在組織部署結(jié)束后，分頭展開排查。
迎接檢查方面，最密集的時候是年中和年末，各部門到基層檢查工作進(jìn)度， 察看工作完成情況，一般有脫貧攻堅檢查督察、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、交通道路、衛(wèi)生計生、項目建設(shè)等等。年終就是各類考核，綜合考核、單項工作考核等等，如果當(dāng)年開展主題活動，如作風(fēng)建設(shè)等等檢查督察頻次會更高。我們年中一次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督察項目建設(shè)，進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大院后發(fā)現(xiàn)扶貧、發(fā)改委等部門的人也下來督察工作。鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)全部派出去陪同，經(jīng)了解，我們已是當(dāng)天第八批督察檢查人員。（訪談資料WWW20190206）
在這樣的趨勢下，中央不得不高度關(guān)注這一問題，緊急叫停過頻過濫的督察檢查：“近年來，督查檢查考核工作不斷加強(qiáng)……但也存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實績等問題，地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)。”在訪談過程中，也有一位街道青年干部這樣說：
為了應(yīng)付上級檢查和考核，補(bǔ)資料， 編數(shù)據(jù)的情況相當(dāng)常見，痕跡主義現(xiàn)象明顯。總體感覺就是兩個，一個是忙碌， 各種準(zhǔn)備工作應(yīng)接不暇；另一個是務(wù)虛， 加班加點補(bǔ)充完善資料……檢查考核名目繁多，工作標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛，致使工作方式不夠靈活，死搬硬套。各種會議文件太多， 疲于應(yīng)付，擠占了大量抓落實的時間。（訪談資料HXL20190120）
因而最要緊的問題并不在于考核檢查過頻過濫，而在于其并沒有為基層干部謀事創(chuàng)業(yè)提供理想中的應(yīng)有作用。這其中蘊(yùn)含著一個巨大的悖論：如果干部都還沒有時間和精力在實質(zhì)上落實工作任務(wù)，那么考核和檢查又從何而來呢？換言之，這其中暗含著一個不言自明的事實：考核與檢查并沒有考核出實際的任務(wù)進(jìn)展與工作績效。恰 恰相反，正如中央文件所言，“重留痕輕實績”，其考核的主要內(nèi)容是“痕跡”。
在對于地方層面激勵機(jī)制的觀察中，我們已經(jīng)借用信號發(fā)射的機(jī)制對于這種現(xiàn)象進(jìn)行了一定程度上的討論。這里我們不妨將其放在一個更宏觀的背景下進(jìn)行討論，并說明：正是因為很難找到另一種考核相對績效的手段，“痕跡”才成為了監(jiān)督檢查的主要依據(jù)。
（二）技術(shù)治理的限度與交易費用的瓶頸
黃仁宇曾將中國缺乏“數(shù)目字管理”作為中國的土壤未能開出資本主義花朵的原因，并認(rèn)為這是傳統(tǒng)中國治理無能的重要原因。所謂數(shù)目字管理，即通過數(shù)字等量化信息來進(jìn)行管理，用科學(xué)、 標(biāo)準(zhǔn)、客觀的評價體系來對政府績效展開評估并提供激勵。這一評價體系的核心即為“指標(biāo)”，通 過制定指標(biāo)，工作中實際成績就能夠轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的數(shù)字進(jìn)行測量。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展則加快了這一趨勢。正是當(dāng)前技術(shù)治理的局限性和不兼容性，催生了“重留痕輕實績”的制度邏輯。
根據(jù)我們所作的考察，所有需要政府完成的內(nèi)容幾乎都有“指標(biāo)”。一些領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域本身易于用數(shù)字衡量和控制，將數(shù)字目標(biāo)分解，提供激勵，能夠促進(jìn)該領(lǐng)域的發(fā)展。但這種指標(biāo)的制定并不適用于所有工作領(lǐng)域，在那些不宜被指標(biāo)量化的領(lǐng)域（如黨建等領(lǐng)域成效等很難被測度），對于數(shù)據(jù)的測度反而會代替工作內(nèi)容成為人們關(guān)注 的焦點。因而，一個重要的悖論就在于，對于一些工作內(nèi)容制定指標(biāo)，就必然要使得這些工作容易量化，容易搜集，容易檢驗，否則就失去了制定指標(biāo)的意義。而現(xiàn)實工作進(jìn)程中的實際成效往往難以量化，難以搜集，以及難以檢驗。以“指標(biāo)”為核心的量化技術(shù)治理，就在這二者之間的緊張關(guān)系中，使得基層的工作走偏了。
“數(shù)目字管理”的局限性在于，其一，大量原始的真實信息被過濾掉了，所有的實際情況被減損成為了一串?dāng)?shù)字。換言之，數(shù)字指標(biāo)只能擇要反映事物的某一或某些方面而必然忽略眾多方面，也就必然不可能完全客觀真實地全面反映實際工作成效。其二，將工作成績通過指標(biāo)轉(zhuǎn)換為客觀數(shù)字，雖然最大限度避免了人為的干擾性，但在一定程度上縮減了上下級政府之間的談判空間，使得基層負(fù)擔(dān)更重，面臨著更大的壓力和風(fēng)險，加劇了政策的統(tǒng)一剛性和基層的靈活治理之間的矛盾。其三，這樣一套技術(shù)治理的手段加劇了基層政府治理進(jìn)程中的“繁文縟節(jié)”和條條框框，反而弱化了基層政權(quán)的實際治理效能。
應(yīng)該說，技術(shù)治理是目前能夠采取的最具效率的好方法，采用這種手段具有當(dāng)前條件下的必然性，但要顧及交易成本（Transaction Costs）的問題。所謂交易成本，可以理解為整個交易過程中雙方所投入的所有成本，其中就包括取得交易對象信息與和交易對象進(jìn)行信息交換所需的成 本。威廉姆森（O.E. Williamson）間接考察了交易成本的決定因素，指出某種交易之所以采用某種特定的方式來組織，其中必然含有經(jīng)濟(jì)上的合理原因。巴澤爾（Yoram Barzel）指出，如果度量產(chǎn)出的費用比度量（監(jiān)管）投入的費用低，投入的貢獻(xiàn)一般是通過度量產(chǎn)出來估價的。反之，監(jiān)管的方式就會被采用。張五常進(jìn)一步認(rèn)為，任何生 產(chǎn)要素都可以用多種不同特質(zhì)量度，凡是被量度而作價的“特 質(zhì)”，監(jiān)管費用較低；而不直接作價的，監(jiān)管費用較高。以每小時為單位算工資， 散漫的行為要監(jiān)管；以件工算工資，產(chǎn)品的質(zhì)量要監(jiān)管；以銷售量算傭金，售貨員增加雇主的其他推銷成本要監(jiān)管。
按此思路，在中國上下級政府委托代理的關(guān)系當(dāng)中，在上級政府和基層政府處于信息不對稱的情況下，除非上級政府始終監(jiān)控基層政府的工作情形，否則不可能掌握基層政府工作績效和面臨問題的所有信息。從反面來說，上級政府對基層政府進(jìn)行完全監(jiān)督的成本是巨大的，正因如此， 上級政府不得不采取作價，即度量的方式來確保基層政府作為代理方很好地履行了契約。而將材料、表格和報告作為作價的工具，通過指標(biāo)數(shù)字的客觀性弱化人為的不確定性，則是目前最有效率的代替完全監(jiān)管的手段，但其代價就是使得工作實際成效往往“虛有其表”。在這個意義上，交易成本的制約推動了上級政府對于技術(shù)治理的渴求，技術(shù)治理與制度環(huán)境的不兼容則又為形式主義的存在提供了土壤。
五、結(jié)論與討論
本文對形式主義出現(xiàn)的原因在中央和地方兩個層次上作了檢視。地方層面，自下而上地來看， 在信息不對稱的委托代理格局下，下級政府要為上級政府發(fā)射信號來表明自己完成任務(wù)，從而為上級政府認(rèn)可工作成效提供佐證，規(guī)避被否決風(fēng)險；而在中央層面自上而下來看，十八大之后中央權(quán)威急劇強(qiáng)化，各級政府空前強(qiáng)調(diào)落實，體制遂通過層層監(jiān)督檢查，傳導(dǎo)壓力來保證政策完成，同時受制于交易成本的約束，只能借助技術(shù)治理的方式對基層政府進(jìn)行考核，然而技術(shù)治理存在著自身的限度，工作實際就與表格材料脫鉤。
如圖3所示，中央兩次針對該問題給出的意見都集中表現(xiàn)為作風(fēng)建設(shè)問題，即組織文化問題。但這些問題只是激勵結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境相作用下的表現(xiàn)形式，并非問題本身。將其作為對象來進(jìn)行批判和整治，只能是“隔靴搔癢”。
在邁向國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn) 程中，所有改革措施都必須強(qiáng)化系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在我們這樣一個超大國家，這一點是極其困難的。其原因在于，中央和地方內(nèi)嵌于一個極其廣大和復(fù)雜的行政疆域之中，一方面要保證體制的穩(wěn)定和統(tǒng) 一，另一方面則要強(qiáng)化基層治理的有效性。周雪光用一統(tǒng)體制和有效治理的基本矛盾這一命題對此進(jìn)行概括。周黎安則將這一矛盾描述如下：“作為所有權(quán)力集于一身的中央政府，主要需要完成兩項基本任務(wù)：一是為廣大百姓提供基本的公共服務(wù)，維持政權(quán)的長期穩(wěn)定；二是保證下放給行政代理人的權(quán)力不被濫用，中央的政令能夠暢通無阻。”而這兩者常常面臨沖突。
事實上，中央的道德執(zhí)政倫理同壓力型體制下地方的尷尬處境之間實則是兩種不同的執(zhí)政邏輯。對于中央而言，其合法性建立在民眾認(rèn)同的基礎(chǔ)上，也就是說中央在實現(xiàn)國家治理時所倚靠的是一種自下而上的邏輯。從歷史源頭上講，正是人民的選擇構(gòu)成了執(zhí)政的基礎(chǔ)，而中央又在長期的執(zhí)政實踐中將其合法性建立在能夠給民眾帶來的實實在在的好處上。因此，要強(qiáng)化其執(zhí)政地 位，就必須不斷地從它自己所構(gòu)筑起的道德譜系出發(fā)不斷回饋民眾，保障民眾的利益。
而基層的執(zhí)政邏輯則完全相反，對于基層政府而言，正是因為上級完全掌握了基層官員的政治生命，基層官員才需要賣力地提高自己轄區(qū)內(nèi)的治理績效以獲得上級政府的賞識，從而取得升遷的資格。因而，基層的邏輯是“唯上”的而非“唯下”的，其回饋民眾的要求是要通過黨的約束來實 現(xiàn)的，即通過與黨中央“看齊”，“保持高度一致”， 貫徹“黨的群眾路線”等黨內(nèi)運(yùn)動以及學(xué)習(xí)各級黨委會議的精神來實現(xiàn)。換句話說，基層政府最關(guān)鍵的訴求是增加自己任內(nèi)的治理績效，完成上級政府的各項指標(biāo)任務(wù)和“行政發(fā)包”。其與民眾保持血肉聯(lián)系的要求（“唯下”）是在訴諸同中央“看齊”（“唯上”）的過程中實現(xiàn)的，必須要通過“上級” 這一轉(zhuǎn)換機(jī)制才能夠達(dá)成。我們作一簡單審視， 就能夠發(fā)現(xiàn)，基層政府的合法性來自于上級政府的授予，可其卻直接面對民眾；中央政府自身要求要對民眾負(fù)責(zé)，但其并不直接治理民眾（表１），二者之間的邏輯建構(gòu)存在著背離和沖突。
更為關(guān)鍵的是，基層的治理績效是民眾切身體會的，其雖然無法掌握政府面臨困難的基本信息，但對于政府治理績效評定卻最有發(fā)言權(quán)：一項政策是否成功很大程度上取決于老百姓的“獲得感”。然而事實上基層政府的工作成績卻是通過上級評價的，因為上級并不充分掌握信息，那么必 然就要通過完成指標(biāo)的可視化數(shù)據(jù)對于基層工作加以評定。自上而下的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)越強(qiáng)，地方對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的責(zé)任感就日益淡漠。正因宏觀的制度環(huán)境提倡基層政府“唯上”，那么基層也就失去了“唯實”的動力。
因而，“形式主義”并不能看作是我們龐大體制中的“弊病”或者“頑疾”，其所以能夠長期穩(wěn)定存在，恰恰表明我們的政治在處理這些矛盾過程中所自然而然生發(fā)出的調(diào)試與變動。換句話說， 正是整個政治體制上下為了在保證集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效治理，“形式主義”才作為一種特定的表征顯露出來。對于“形式主義”的考察， 應(yīng)當(dāng)放在整個國家追求治理能力和治理體系現(xiàn)代化這個總目標(biāo)的進(jìn)程之下。即便“形式主義”問題有著深厚的制度根基，但其仍然處在變動進(jìn)程內(nèi)。這一變動是圍繞技術(shù)治理的調(diào)試來展開的，表明政府內(nèi)部正處于探索一條國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化可實現(xiàn)路徑的嘗試之中。從中央的文件表述上來看，其在大范圍程度上叫停了會議、文件和督察檢查次數(shù)，也意味著中央已經(jīng)意識到不能再憑借簡單的報告和材料來評定政績，考核工作。
特別需要指出的是，中央的文件前后出現(xiàn)了許多不同，如許多政治任務(wù)和改革目標(biāo)從強(qiáng)調(diào)“一把手掛帥”到后來強(qiáng)調(diào)“不能過分倚靠一把手”；如強(qiáng)調(diào)“重大事項請示報告”“加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”到“不能責(zé)任上移，凡事等待上級指示”；從“層層夯實責(zé)任，確保任務(wù)完成”到“因地制宜”“為基 層進(jìn)一步減負(fù)”，這些文字上的先后變動都證明了中央層面正在逐步深化對于這一問題的認(rèn)識。正如許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)，改革開放以來中國府際關(guān)系存在“收放循環(huán)”，從目前來看，中央正在力圖破解這一問題。十八大以來的央地關(guān)系圍繞強(qiáng)化“中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”出現(xiàn)了重大變動，而十九大之后是否會再次調(diào)整央地關(guān)系，還有待進(jìn)一步觀察。
從地方層面而言，許多地方也對于官員的工作評價開展卓有成效的探索，如采用屬地居民打分、第三方評價、從人大層面強(qiáng)化對地方官員的監(jiān)督等。這些新的動向本身可以看作是國家邁向治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的有益嘗試，而諸如“形式主義”等意料之外的表現(xiàn)可以看作是在 這一過程中的陣痛期。可以預(yù)見，在行政水平逐漸提高和技術(shù)水平逐漸深化的進(jìn)程中，績效考核和監(jiān)督機(jī)制都必然會取得新的進(jìn)展。
（季乃禮系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《吉首大學(xué)學(xué)報》2020年第4期）
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