——村民自治體適度下沉
2015年中共中央一號文件要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，提出“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。”2015年5月，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對廣東清遠市等地農(nóng)村鄉(xiāng)村自治體設置下沉探索做了調研，并對相關背景資料作了分析。這里概述我們的調研結論及相關思考。自治體設置下沉改革的背景及必要性
1949年之后的大部分歷史時期，我國農(nóng)村的基本管理組織先后為生產(chǎn)合作社（分別有初級社、高級社）、生產(chǎn)大隊和行政村。這級組織的設立及撤銷可由縣級人民政府決定，并無規(guī)范要求，所以數(shù)量變動很大。1960年，這級組織（生產(chǎn)大隊）有46.4萬個；1994年，這級組織（行政村）的數(shù)量為最大值，達到100.7萬個。2013年，村民委員會的數(shù)量縮減為58.9萬個。
目前，我國農(nóng)村土地集體所有制單位大部分為村民小組，多由人民公社制度下的生產(chǎn)隊而來。我國也有較小部分的集體所有制單位為村民委員會。此外，也有少量地區(qū)（如廣東佛山）的集體土地為村民委員會與村民小組兩級所有。極個別地方的集體產(chǎn)權由村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)級人民政府三級所有。
大部分情形下，我國農(nóng)村行政村不具有“社區(qū)”性質。借助官方統(tǒng)計資料，如果把自然村看作農(nóng)村社區(qū)，我國農(nóng)村行政村平均包括3.3個自然村；如果把村民小組看作農(nóng)村社區(qū)，則每個行政村包括8個農(nóng)村社區(qū)。我們認為，鑒于自然村邊界的模糊、村民小組設置受行政干預，自然村、村民小組也不是嚴格意義上的農(nóng)村“社區(qū)”。這種情形決定了由政府按照行政“一刀切”的辦法決定自治體設置下沉比較困難。
2013年，我國農(nóng)村每個行政村的平均戶籍人口與常住人口分別為1487人、1069人。作為村民自治單位，這個規(guī)模偏大。具體表現(xiàn)是，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的行政村平均人口規(guī)模更大，而山區(qū)行政村的區(qū)域面積超出平均水平。
從我們調研看，村民自治體設置覆蓋人口過多、地域過大，有一定弊端。一是行政村干部忙于應付縣鄉(xiāng)政府的任務，無暇顧及農(nóng)村居民對社區(qū)公共服務的需求。二是在自然村或村民小組蘊藏的社會管理資源與服務資源難以得到有效利用，甚至使這些資源邊緣化，不利于提高農(nóng)村社會服務質量，也不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。三是導致農(nóng)村公共財務的合理設置遇到多重困難，本應由政府承擔的公共服務支出轉嫁給了村集體經(jīng)濟，變相加重了農(nóng)民負擔，不利于深化農(nóng)村產(chǎn)權改革，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
針對上述問題，我國一些地方政府對村民自治體設置做了改革，將自治體區(qū)域與人口覆蓋范圍適度縮小，將現(xiàn)有自治體分解為多個自治體。新的自治組織設立在自然村或村民小組，也可按照農(nóng)民意愿，由較小的幾個居民點或幾個小組設立一個自治組織。從我們在廣東清遠等地的調研看，村民自治體設置適當下沉后，顯現(xiàn)的好處主要有以下幾點。
農(nóng)村社會秩序有明顯好轉。改革后，農(nóng)村群體性事件大幅度減少，越級上訪、鬧訪發(fā)生的頻度下降，干部化解沖突的意愿增強，以協(xié)商民主的辦法調節(jié)利益關系得到更多的應用。
公共服務與社會管理效能顯著改善。在廣東清遠市農(nóng)村，下沉后建立的新的自治組織，干部普遍不領取報酬。下沉設置后的村級干部能有效處理一些老大難問題，村莊建設費用得到很大節(jié)約。
支農(nóng)資金利用效率明顯提高。從廣東清遠市農(nóng)村改革試點地區(qū)看到，在較小范圍里易于就支農(nóng)資金的合理使用形成協(xié)商意見，在農(nóng)民自愿的前提下將資金投入亟需領域，提高了資金利用效率。
農(nóng)村土地資源利用效益顯著提高。制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵因素之一是土地規(guī)模經(jīng)營的條件差，地塊的產(chǎn)權主體過于分散，土地集中利用的談判成本高。村民自治體設置下沉有利于解決這個問題。至2015年3月，廣東陽山縣已經(jīng)整合了20多萬畝土地，英德市同期整合了600多萬畝土地，下沉后自治組織發(fā)揮了主要作用。
自治體設置下沉的意義與功能
符合社會治理規(guī)律公共品有社區(qū)公共品、社區(qū)以外的社會公共品（還可以再分層次）。我們過去試圖將一切公共品大包大攬，但實際上社區(qū)公共品供應機制沒有建立起來。
以現(xiàn)代社會為對象，所謂社區(qū)是指區(qū)域范圍比較確定，人口規(guī)模較小，居民之間主要通過傳統(tǒng)習俗、道德壓力等非正式規(guī)則來實現(xiàn)主要與安居有關的公共目標而結成的熟人社會單元。
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性以及我國實行集體經(jīng)濟制度，我國農(nóng)村社區(qū)的公共事務較為復雜，其中的主要內容涉及村容村貌、人居環(huán)境、鄰里關系、節(jié)慶民俗、生產(chǎn)互助、扶貧濟困、對外往來、土地整理、產(chǎn)權保護、祖宗祭祀、發(fā)蒙教育、公地利用等12個方面。大家通常講的一些服務，如社會保障也有公共品的某種性質，但不屬于社區(qū)公共品。農(nóng)村排水作為人居環(huán)境的要素，是公共事務，但自來水供應基本可看作私人事務。公共品與私人物品的區(qū)別，要看物品的“外部性”問題能不能通過市場交易實現(xiàn)“內部化”。
在一個傳統(tǒng)社會，以上12個方面的社區(qū)公共品大多會由社區(qū)自己提供，且大部分不發(fā)生費用，即居民一般不會因此納稅。在當下中國，政府事實上已經(jīng)介入了社區(qū)公共生活的大部分內容。在以上12個方面的公共事務中，大概只有節(jié)慶民俗與祖宗祭祀兩個方面不易看到政府的影子。
但是，從公共品供應的原則看，這些公共品的生成或供應，應該盡可能地在社區(qū)里實現(xiàn)。這是保證公共品效率的首要原則。公共領域越大，機會主義的風險越小，“搭便車”所付成本越低。所以，使社區(qū)治理資源邊緣化，由政府或其衍生機構（如村委會）在超過社區(qū)規(guī)模的范圍里，試圖提供社區(qū)本來可以提供的公共品，就會發(fā)生廣泛的村民“搭便車”行為。這是一種低效率的公共治理方式。自治組織設置下沉很大程度上避免了這種低效率機制，形成了由比較高效的小型熟人社會單元所支撐的公共品供應機制。這個機制的內涵，一是道德的壓力成了約束農(nóng)戶的實際力量；而在陌生人社會，公德壓力不起作用。二是公共品“搭便車”消費還有了道德壓力以外的低成本制約力量，例如，對不繳納集資款的少數(shù)農(nóng)戶，村民可以“制裁”，不讓其享受部分公共品。這就極大增加了居民的“搭便車”成本。如果居民規(guī)模過大，這種自發(fā)“制裁”辦法的成本會很高，以致無法實施。三是農(nóng)村地區(qū)的熟人社會單元會生成特殊的壓力，即宗法關系的壓力，迫使居民遵守某些既定規(guī)則。我們在調研中了解到，在一年一度的宗親祭拜活動中，以及平素婚喪嫁娶時的禮儀活動中，村民對某人的人緣評價會實實在在地在“禮遇”當中得到表達，這種壓力遠甚于一個社區(qū)之外的鄉(xiāng)村干部對某一個人所能施加的壓力。
使農(nóng)村管理資源得到充分利用
我們在調研中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村社區(qū)一級有一批自發(fā)生成的“能人”在主控社區(qū)公共生活。總體判斷，這些能人類似于這個傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“中人”，對鄉(xiāng)村社會有關鍵性影響。但是，當一個行政村規(guī)模過大時，這部分人實際上被邊緣化了，不能進入社會治理的正式系統(tǒng)。當政府方面重視這部分人時，他們可能成為政府的合作者；當政府方面忽視這部分人時，他們可能成為政府工作的隱形阻力，有時候還會成為“群體性事件”的策劃人。實際上，鄉(xiāng)村領袖是完全可以信賴的。只要政府方面的確是為農(nóng)戶整體利益服務，工作目標能否實現(xiàn)，主要不在于政府能拿多少錢，而在于由誰去組織落實。所以說，自治體設置下沉的成功秘訣之一，就在于農(nóng)村社會的一大批未被重視和利用的公共事務管理資源開始與政府合作，并主動發(fā)揮作用。
降低農(nóng)村社會治理成本
自治體設置下沉改革極大降低了農(nóng)村社會的治理成本。道德壓力與習俗養(yǎng)成，通常不需要政府支付行政成本。在中國以往的傳統(tǒng)農(nóng)村社會，在社會治理中發(fā)揮作用的“鄉(xiāng)紳”們也不領取報酬。這種情形有大量歷史文獻記載。在歐美國家，最底層自治體（村莊與小城市）的官員除專職秘書或職業(yè)經(jīng)理（也相當于處理日常事務的政府秘書長）領取一定報酬之外，其他民選官員也不領取報酬。概括說，在基層社區(qū)的治理中，存在一種十分合理的“志愿者效力”機制。
在前述12項鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務中，大部分事項可以由道德壓力與習俗搞定。其中村容村貌、鄰里關系、節(jié)慶民俗、生產(chǎn)互助、扶貧濟困、祖宗祭祀這些事項，一旦形成好的習俗，就能維持一個穩(wěn)定的格局，社區(qū)領袖不會為此付出很多辛苦。其他如生態(tài)環(huán)境、對外交往、土地整理、產(chǎn)權保護、發(fā)蒙教育、公地利用等事項，需要政府創(chuàng)造并運行良好的支撐性制度。只要社會的制度環(huán)境好，村干部也不會付出過多精力。據(jù)我們調查，目前社區(qū)干部為村容村貌、土地整理和產(chǎn)權保護付出的辛苦較多，但這種情形有暫時性，一旦政府方面的改革基本到位，社區(qū)干部經(jīng)過一個時期落實改革任務后，也會形成一種常態(tài)，工作量會大大減輕。
改革的原則及操作要點
我們認為，鄉(xiāng)村自治體設置下沉總體上在全國具有可推廣性。
鄉(xiāng)村自治體設置下沉的原則政經(jīng)分開原則。從運行的基本規(guī)律看，公共服務與集體資產(chǎn)運營二者截然不同，如果以不同的渠道使二者按自身規(guī)律發(fā)展，會各得其所。我們認為，村民自治體的設置下沉，不必與集體所有權行使單位歸攏到一起。現(xiàn)在的村小組，固然是集體所有權的基本行使單位，但實際情況比較復雜。從珠三角地區(qū)看，“兩級所有”的情形并不少見，一些行政村也擁有集體資產(chǎn)。在以往的調研中，我們就了解到，在珠三角農(nóng)村地區(qū)，本來沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的行政村，通過以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積累、“購買”村民小組的土地以及掌握某些未歸于村民小組的土地等辦法獲得了行政村所有的集體資產(chǎn)，形成了“兩級所有”的產(chǎn)權結構。我們結合以往的調查還注意到，當集體經(jīng)濟實力較弱的時候，村小組的公共服務只能與集體資產(chǎn)管理職能混雜在一起，而一旦集體經(jīng)濟實力比較強大，村小組干部的公共服務職能與集體資產(chǎn)運營及管理職能就會出現(xiàn)一定程度的分離。這種分離更有利于集體資產(chǎn)的管理，也可在一定程度上避免行政公權對集體資產(chǎn)運營的干預。集體經(jīng)濟的收入可以通過切割一定比例給“自治”組織的辦法，來滿足公共支出需要。從遠期目標看，村莊公共服務必須形成有公共預算支撐的公共服務運行機制。
集體資產(chǎn)運營需要按經(jīng)濟規(guī)律辦。從長期趨勢看，要通過改革，把集體資產(chǎn)推向市場，為此要建立投入、風險、責任、收益之間的對稱性關系。這就要求把現(xiàn)代股份公司治理原則引入集體資產(chǎn)經(jīng)營體系，并可以把目前這種“共同共有”模式轉變?yōu)椤鞍捶莨灿小蹦Ｊ剑⒖梢詫崿F(xiàn)跨社區(qū)持股經(jīng)營。按這個模式，已經(jīng)不需要將公共服務的原則置于其中。至于公共服務是按照另一套規(guī)律運行。
依法自治原則。最要避免的，是在自治體設置下沉改革中更多地去干預村莊事務。在當代法治國家，自治原則被普遍實行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機構能處理的事務，包括某些公共事務，最大限度地允許其自己處理。二是在國家及各級地方治理系統(tǒng)中，公共事務最大限度地交由下一層級的公共機構或地方政府處理，只有不得不由上一級公共機構或政府辦理的事務，才由它們辦理。三是任何一級立法機構都具有立法權。四是不論什么層級的政府，在法律面前一律平等；下級立法機構制定法律只要不違反上位法，就具有合法性。上級政府也必須遵守下級政府制定的法律，除非經(jīng)由憲法法院或上級法院裁定下級立法機構制定的法律不具效力。
因地制宜原則。改革方案所涉及的村民自治體設置下沉到哪一級，覆蓋人口規(guī)模有多大，都非常重要，但不必由中央或省級政府實行“一刀切”。例如，下沉后的自治體不必一律規(guī)定到自然村，因為有的地方農(nóng)村并沒有明顯的自然村聚落。再例如，也不必統(tǒng)一規(guī)定每一個村民小組就是一個新的自治體，因為有的地方村民小組的規(guī)模過小。由“社區(qū)”概念的內涵所決定，如果由政府確定農(nóng)村的哪一個群體屬于“社區(qū)”，然后將其確定為自治體設置的載體，既不可行，也不必要。最好的辦法是做比較細致的工作，廣泛征求農(nóng)民的意見，按多數(shù)農(nóng)民的意見確定自治體設置下沉的程度。
平等服務原則。公共服務要面向一定范圍里的所有居民，這是現(xiàn)代文明的基本準則。在中國農(nóng)村社區(qū)，公共服務在社區(qū)原住民與外來的務工人員及其家庭成員之間，是不平等的。應該借助此次改革機遇，明確要求鄉(xiāng)村自治體的公共服務必須面向包括外來常住人口的全體居民，并且要堅持平等原則。只要實行政經(jīng)分開，將一些原住民的福利開支回歸股份分紅路徑，平等服務原則不難做到。
鄉(xiāng)村自治體設置下沉改革的操作辦法第一，原則上，自治體設置下沉的程度應按多數(shù)農(nóng)民的意見確定。作為一種宏觀指導，政府可提出一般性的參考意見。大體上，自治體設置下沉后，人口覆蓋數(shù)量以上限不超過300人、下限不低于100人為宜，各地可以根據(jù)自己的實際，在操作中有所突破，但不應普遍超越這個范圍。
第二，自治機構不必一定要與集體經(jīng)濟實際行使單位在區(qū)域與人口覆蓋范圍上相一致。
第三，自治體設置下沉及相關調整，可以考慮以下幾種情形。歷史上由幾個空間上分立的自然村構成的行政村，可以拆分后設立多個自治組織，并盡可能一個自然村設置一個自治體；不適當?shù)貙⒁赞r(nóng)業(yè)為主的村莊合并為“社區(qū)”的情形，在經(jīng)得多數(shù)農(nóng)民同意以后，應恢復為農(nóng)村自治組織；規(guī)模過大的應依據(jù)歷史情形適當恢復較小的自治組織規(guī)模，每一個自治組織的常住人口應大于100人，極端情形除外；在農(nóng)民居住較分散的山區(qū)及丘陵地帶，本著方便農(nóng)民享受公共服務及自主處理社區(qū)事務的原則，應以較大的居民點或自然村為中心，設立自治組織，自治組織的常住人口規(guī)模可以小于100人。這些區(qū)域過去合并形成的行政村，應予適當拆分。
第四，各地以往所作的“村轉居”不必要再搞“一村兩制”。已經(jīng)掛牌的居民委員會，且大多數(shù)居民已經(jīng)不再務農(nóng)的社區(qū)，可取消村民委員會，相關機構設置按居民委員會組織法的規(guī)定辦理。
第五，以下幾種情形不主張分拆。行政村常住人口規(guī)模較大，但常住人口的農(nóng)業(yè)收入占總收入不足1/10，可保留行政村不變；行政村的常住人口規(guī)模較大，且外來務工人員達到社區(qū)成員1/2以上，可保留自治組織不變。這兩種情形下，可實行村改居。行政村常住人口規(guī)模較大，村莊社會管理狀況良好，農(nóng)民沒有提出將自治組織設置下沉的要求，也不需要拆分。
鄉(xiāng)村自治體設置下沉改革的配套措施自治體設置下沉改革本質上應屬于我國社會治理現(xiàn)代化的一項基礎性工作。這項工作起步以后，還要有配套改革措施，才能將改革引向深入。
完善城鄉(xiāng)界定法規(guī)。鑒于城鄉(xiāng)概念模糊所引起的諸多政策操作難題，確定城鄉(xiāng)概念的現(xiàn)實意義重大。發(fā)達國家沒有統(tǒng)一的界定城鄉(xiāng)的標準，但國外學者的社會經(jīng)濟理論研究仍給我們提出關于我國劃分城鄉(xiāng)的立法標準提供了諸多啟示。城鄉(xiāng)人口流動均衡的形成在理論上是可以成立的，依據(jù)這種均衡分析可以勾畫出未來我國城鄉(xiāng)人口分布的基本態(tài)勢。
抽象地說，如果一定的、在空間上相對分立的區(qū)域的居民群體人數(shù)總量達到一定規(guī)模，且這個區(qū)域內一定面積的核心地帶的人口密度達到一定水平，這個居民群體就可以在多數(shù)人員愿意的條件下，按城市建制組成一個法人社團。這個城市按照國家法律，可隸屬于一定層級的政府轄區(qū)。
根據(jù)我們的研究，我國最小城市的設立條件可以表述為：若一個區(qū)域的總人口規(guī)模達到5萬，且這個區(qū)域的人口稠密區(qū)地帶每平方公里的平均人口密度在8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或人口稠密區(qū)處于相對分立的不連片的狀態(tài)，則可在這個地方設立一個城市。
在城市設立制度實施一個時期以后，上述規(guī)定可以放寬，例如，總人口規(guī)模可減少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進一步還可以由省級人民政府或人民代表大會自行決定設立城市的下限標準。
若合理地把城市看作是規(guī)模較大的點狀居民區(qū)，而不是把城市看作行政轄區(qū)，則包括全部小城市在內的城市范圍以外的區(qū)域，可被定義為鄉(xiāng)村地區(qū)。
改革公共財政體制。我國現(xiàn)行財政體制不利于基層政府與鄉(xiāng)村自治組織實現(xiàn)預算平衡。一些規(guī)模較大的居民點因為被看作鄉(xiāng)村，公共財政可能不會去承擔必要的責任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉(xiāng)村地區(qū)，因為居民與政府的關系特殊，例如居民點被列為某某示范區(qū)，卻可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調查中相當多見。一些農(nóng)業(yè)區(qū)不適當?shù)匦拗^寬的鋪裝道路，不是根據(jù)實際常住農(nóng)業(yè)人口安排公共設施建設，過早助推我們這樣一個還不發(fā)達的國家出現(xiàn)明顯的“逆城市化”現(xiàn)象，使一些本來的農(nóng)區(qū)居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產(chǎn)生了土地的低效利用。
如果前述小城市設立的制度規(guī)范能夠建立起來，小城市的公共財政也應該相應建立。小城市可以設立自己的稅種，并參與國家的分稅制體系。農(nóng)村自治體不一定要建立自己的稅種，但可以在嚴格的程序規(guī)范之下，允許適當收費。上級政府向自治體干部“購買服務”，應嚴格予以規(guī)范，并對相關支出予以監(jiān)督。
發(fā)展鄉(xiāng)村橫向社會經(jīng)濟組織。從我們近年的調研看，除在農(nóng)村建立法定的各類組織之外，還可以建立各類慈善會組織、娛樂組織、家鄉(xiāng)建設組織、法律自助組織等。特別要鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，但不要提倡每一個村發(fā)展一個或多個合作社。應鼓勵合作社組織跨區(qū)域發(fā)展，使其做大做強，并支持合作社適當向社區(qū)提供公共服務。
注：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組成員：李周、任常青、黨國英、譚秋成、馮興元、羅萬純、楊一介、盧憲英等；課題組負責人：李周；執(zhí)筆人：黨國英；部分數(shù)據(jù)由盧憲英整理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國黨政干部論壇》第20150706期
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