——兼及借鑒臺灣農(nóng)地管理經(jīng)驗
《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)【2014】61號）強調(diào)要“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)”，并提出“探索集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權在土地流轉(zhuǎn)中的相互權利關系和具體實現(xiàn)形式”和“探索建立抵押資產(chǎn)處置機制”的要求。
根據(jù)中央文件抓緊“兩個探索”的要求，在推動土地經(jīng)營權以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保等形式開展流轉(zhuǎn)的同時，要著重探索土地經(jīng)營權有哪些權能。土地經(jīng)營權的權能決定了土地流轉(zhuǎn)價格，權能的性質(zhì)決定了流轉(zhuǎn)形式。因此我們認為，當前探索土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)主要有兩個方面問題：一是穩(wěn)定權能、價格和承包權三者關系問題，二是在農(nóng)民承包地資產(chǎn)資本化的過程中，金融部門如何介入以及投資風險防范問題。本文結合各地普遍實踐和具體做法，就以上問題進行探討，期待能起到拋磚引玉的作用。
一、對“三權分置”的基本剖析
承包地實施“三權分置”，堅持集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，這是一項重大制度創(chuàng)新。當年土地承包經(jīng)營權實現(xiàn)了所有權與使用權的“二權分離”，解決了集體農(nóng)地產(chǎn)權虛置的問題，使土地成為農(nóng)民資產(chǎn)；現(xiàn)階段創(chuàng)設“土地經(jīng)營權”，實現(xiàn)所有權、承包權和經(jīng)營權的“三權分離”，特別是“土地承包經(jīng)營權”分離為農(nóng)戶承包權與土地經(jīng)營權，可以使土地從資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，可以加快承包地的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，更可以為規(guī)模經(jīng)營提供所需經(jīng)營資金，使農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)變成可增值的資本。
從權利關系上看，集體所有權是最基礎的權利，所有權與土地承包經(jīng)營權（農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權）的關系是“母權”與“子權”、“基礎權利”與“派生權利”的關系。按照中央深改小組有關會議精神，農(nóng)村土地制度改革要堅持“土地公有制性質(zhì)不改變”的底線，因此，堅持集體所有權是推進三權分置和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的基礎。
農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權是原有的土地承包經(jīng)營權發(fā)展到現(xiàn)階段的新形態(tài)，二者的權利關系，也是“基礎權利”與“延伸權利”的關系，是“打斷骨頭還連著筋”的關系：農(nóng)戶承包權是農(nóng)民行使集體成員土地所有者權益的具體形式和有效載體，農(nóng)戶承包權不因農(nóng)民戶口的改變而改變，不因農(nóng)民居住地的遷移而改變，不可以移轉(zhuǎn)。通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，給農(nóng)民吃了“定心丸”，確保農(nóng)村和社會的穩(wěn)定。在此基礎上，將土地承包經(jīng)營權中的具有交易、使用價值的經(jīng)營權能剝離出來，使之成為獨立的權利，并賦予可以流轉(zhuǎn)的功能，從而取得兩種效果：一是保證農(nóng)民利益不受損，讓農(nóng)民沒有失地之憂；二是推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，引導土地資源適度集聚，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。只有這樣，農(nóng)業(yè)繁榮農(nóng)民增收才有可能。
二、土地經(jīng)營權的權能
三權分置的核心是放活土地經(jīng)營權，前提是堅持農(nóng)民集體所有權和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權；放活土地經(jīng)營權的重點是經(jīng)營權權能的界定和量化，從而使其在流轉(zhuǎn)中有限制的轉(zhuǎn)讓和抵押、擔保、處置成為可能。
（一）權能性質(zhì)——物權
界定土地經(jīng)營權權能，首先是確定土地經(jīng)營權的權利性質(zhì)。由于土地經(jīng)營權是中央近兩年提出的新政策，屬于頂層設計成果，雖然法律還未相應修改，但從中央文件表述來看，土地經(jīng)營權應當屬于物權的性質(zhì)，而不是債權；否則，轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保以及處置就不能成立。
《物權法》已經(jīng)明確土地承包經(jīng)營權屬于物權。土地承包經(jīng)營權按不同的權能進行分離，其中占有權能轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶承包權，而使用、交易和處置的權能轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營權，這兩項權利基于物權產(chǎn)生，因此也應當是物權。具體說，農(nóng)戶承包權繼續(xù)為農(nóng)戶保有，它主要表征是農(nóng)戶對集體土地的所有者權益，但原土地承包經(jīng)營權中實質(zhì)性地直接支配土地的使用、耕作、收益、交易和處置等權能卻打包轉(zhuǎn)化為“土地經(jīng)營權”，由農(nóng)戶向外讓渡，讓渡的形式包括出租、轉(zhuǎn)包、抵押等，通過讓渡，使得農(nóng)民的承包土地資本化，既增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，又放活了土地規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營權承載了原物權中的實質(zhì)性對土地的支配功能，因此也是物權。
（二）權能形態(tài)與類別
權能的量化是放活土地經(jīng)營權的具體表現(xiàn)。根據(jù)中辦發(fā)２０１４６１號文件規(guī)定：（一）土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，不得改變土地用途；（二）鼓勵承包農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、有限制轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步推進抵押和擔保試點；（三）流轉(zhuǎn)與否由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶所有，同等條件下，本集體成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權。
根據(jù)上述文件精神，可以勾勒出土地經(jīng)營權的基本權能形態(tài)，即“農(nóng)地農(nóng)用，經(jīng)營自主，多樣流轉(zhuǎn)，可抵押可擔保可處置”，其中“農(nóng)地農(nóng)用，經(jīng)營自主”是土地經(jīng)營權的使用權能，“多樣流轉(zhuǎn)”“可抵押可擔保”是擔保權能也是處置權能，但該處置權能是受限制的。處置權能的受限，首先表現(xiàn)在用途只能限制在原來的農(nóng)業(yè)用途，其次是使用期限不能超過原有承包權的期限，再次是土地與地上物（種植作物、建筑物、構筑物等）如果設定轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保、出租等，也只能以土地條件為限。
（三）抵押擔保權能意義重大
我們特別注意到，土地經(jīng)營權的“可抵押可擔保”是目前中央政策在推動土地流轉(zhuǎn)上的一個新突破。
土地經(jīng)營權抵押有三種形態(tài)：１．農(nóng)戶將土地經(jīng)營權剝離出來單獨抵押；２．土地經(jīng)營權人為經(jīng)營需要，將土地經(jīng)營權為自己的債務設定抵押；３．土地經(jīng)營權人為其他人的債務，以自己的土地經(jīng)營權提供抵押擔保。
以上政策領先于現(xiàn)有法律規(guī)定。在現(xiàn)有《物權法》《擔保法》等法律中，仍有禁止耕地抵押的規(guī)定，這反映了立法的滯后性。立法滯后使得承包地不具有融資功能，不能從“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化為“資本”。2015年３月在全國“兩會”期間，中央電視臺專題制播了《土地流轉(zhuǎn)難在哪兒？》的特別報道，反映了“農(nóng)村集體土地抵押融資難”的問題。片中案例黑龍江某農(nóng)機合作社希望貸款２００萬元用于租賃農(nóng)地，但所有銀行都拒絕貸款，唯一愿意放貸的小額貸款公司則要先收取年息２０％和手續(xù)費２％（年息要４０萬和手續(xù)費４萬），即借款人實際所借款僅１５６萬元，僅夠租種１５０公頃土地。每公頃土地年收益僅0.1萬元，共20萬元，即貸款不僅不掙錢還要倒貼利息近３０萬元。現(xiàn)實生活中，農(nóng)民貸款困難可能尤甚于此。
現(xiàn)在中辦發(fā)【2014】６１號文件提出土地經(jīng)營權進行試點抵押和擔保，這就在政策方向的層面上，解決了耕地等家庭承包地不能抵押的問題，但是在如何抵押、擔保和處置等具體操作層面，中央文件只是提出要抓緊探索，沒有明確解決方案，這也就給了我們研究創(chuàng)新的空間。
土地經(jīng)營權的抵押，不會損害農(nóng)戶承包權的穩(wěn)定性。這有四個方面的保障：一是中央設定了以“不損害農(nóng)民權益”作為土地流轉(zhuǎn)的前提之一；二是流轉(zhuǎn)自愿原則，中辦發(fā)【2014】６１號文件確定土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、流轉(zhuǎn)形式選擇，都由承包農(nóng)戶自主決定，收益歸承包農(nóng)戶所有；三是流轉(zhuǎn)期限限定，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)期限不得超過承包權的剩余期限，超過的期限無效，且期限屆滿后土地就回復到承包農(nóng)戶名下，由其重新支配管理經(jīng)營；四是農(nóng)戶承包經(jīng)營權恒定屬于農(nóng)民家庭，這是基于農(nóng)民的集體成員身份決定的，也是黨在農(nóng)村的基本政策，土地經(jīng)營權人只能享有相應期限內(nèi)的經(jīng)營權。因此，放活土地經(jīng)營權不會損害農(nóng)戶承包權的穩(wěn)定。
三、抵押價格的設定
作為擔保（處置）權能，“可抵押可擔保”是放活土地經(jīng)營權的“供血機制”，具有融資信用功能，非常重要。
要解決這一問題，需要切入其核心，即明確：土地經(jīng)營權的抵押定價機制如何確立？不同租期的經(jīng)營權如何定價？處置時如何定價？這些問題要反復地研究。搞清如何抵押、擔保和可處置，這是落實“放活土地經(jīng)營權”政策和進行“兩個探索”的關鍵環(huán)節(jié)。
以土地經(jīng)營權作為抵押物設定抵押，或以土地經(jīng)營權提供其他方式擔保時，需要對土地經(jīng)營權的價值進行評估，從而衡量它能為主債務提供多少量的清償能力，此項評估即在確定抵押擔保的對價。目前，土地經(jīng)營權是一般農(nóng)民所能提供的為數(shù)極有限的法律允許抵押的不動產(chǎn)之一，但土地經(jīng)營權的經(jīng)濟價值在商業(yè)上不被看好。《人民日報》２０１５年１月２７日曾報道了四川簡陽引入擔保公司為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供保證貸款的做法。報道反映，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權作為抵押物，但由于土地經(jīng)營權一般被視為低價值物品，且對土地經(jīng)營權的價值如何評估還存在困難，因此除非有政策強力支持，由政府提供貸款風險補貼，或者引入擔保公司向銀行提供補充信用保證，否則銀行幾乎不接受此類抵押貸款申請。
要評估土地經(jīng)營權的抵押對價，需要考慮許多因素，包括：（１）經(jīng)營權利因素，如土地用途、土地經(jīng)營期限、土地區(qū)位、經(jīng)營面積等；（２）價格參照因子，如當?shù)赝恋刈饨鹌骄健⑼恋仄骄鬓D(zhuǎn)價格等；（３）盈利預期，如土地經(jīng)營權人的經(jīng)營能力、地面作物預期收入、地面附著物價值、國家和地方財政補貼等；（４）經(jīng)營成本，如土地流轉(zhuǎn)成本、人工成本、生產(chǎn)資料成本等。大略上，宜按照土地經(jīng)營期內(nèi)的預期收益價值作為定價基準（預期收益價值＝土地經(jīng)營預期總價值－預期經(jīng)營總成本），在此基礎上，再根據(jù)金融理論和政策設計定價模式。
土地經(jīng)營權抵押擔保定價，總的說還是要由市場起決定性作用，農(nóng)戶、土地經(jīng)營權人、金融機構等各方市場主體共同參與，借助市場這只看不見的手，在一定區(qū)間內(nèi)，形成合理的價格。政府的作用，主要是制定政策、監(jiān)測市場、合理調(diào)控，既防范投機、欺詐等金融風險，也要在金融授信、利率優(yōu)惠、貸款期限等方面，結合土地經(jīng)營權定價機制，對農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場、其他新型經(jīng)營主體給予扶持，鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
四、政策助力拓寬土地經(jīng)營權抵押渠道
（一）要加快確權，夯實改革基礎
土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)勢必要求土地面積、四至、地類、用途等信息做到具體、明確，并得到登記機關的記載確認；鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，也要求給予農(nóng)民確定有據(jù)的承包權。因此，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權和放活土地經(jīng)營權都以加快土地確權登記工作為前提。
通過實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權和其他不動產(chǎn)權利都由一家登記機構統(tǒng)一辦理登記，每一宗土地的基本情況和權利歸屬都記載在土地登記簿上。交易時，土地登記資料是查詢土地價值和土地權利人的權威依據(jù)，足以保障交易安全。
（二）要適時修法，明確抵押處置
根據(jù)中央要求，重大改革必須于法有據(jù)，因此要適時修改，破除制約土地流轉(zhuǎn)的制度性因素。目前，土地經(jīng)營權還沒有得到法律的規(guī)定，家庭承包地的流轉(zhuǎn)也受到《物權法》《擔保法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的限制。我們建議，要在《物權法》中新增規(guī)定“土地經(jīng)營權”，使之成為法定物權種類。
建議盡早啟動修改《物權法》調(diào)研計劃，明確土地經(jīng)營權是一種用益物權，可以抵押、擔保，以及作價入股。其次，對于現(xiàn)有法律中有關“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規(guī)定，建議及時進行修改，明確規(guī)定“土地經(jīng)營權可以抵押”。再次，對于農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，可以明確規(guī)定農(nóng)戶入股土地生產(chǎn)性能評價制度，按照耕地數(shù)量質(zhì)量、參照當?shù)赝恋亟?jīng)營權流轉(zhuǎn)價格計價折股，為土地經(jīng)營權入股權能提供實現(xiàn)機制。
（三）要健全機制，鼓勵交易流轉(zhuǎn)
推進土地經(jīng)營權抵押和流轉(zhuǎn)，要有適當?shù)钠脚_，交易平臺主要起到交易中介和媒合的作用。這類中介機構，根據(jù)國辦發(fā)２０１４７１號文件，可以是現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務中心等農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場。流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導、服務“三農(nóng)”的非盈利性機構，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。我們可以借鑒臺灣經(jīng)驗，由相關部門加強輔導，推動中介機構在提供信息、資金籌措、法律咨詢、經(jīng)營輔導等方面起到更大作用。
臺灣從2008年開始實施“小地主大佃農(nóng)”的農(nóng)地改革政策。該政策主要目的是，通過租賃手段鼓勵農(nóng)民特別是老農(nóng)出租農(nóng)地，由政府協(xié)助長期出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)勞動力年輕化，最后達到“建立老農(nóng)退休機制，調(diào)整農(nóng)民勞動力結構”及“促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構”的政策目標。為確保租佃雙方權利，其“行政院農(nóng)委會”推動依托各級農(nóng)會和漁會設立了“農(nóng)地銀行服務中心”，采取“長期出租，一次付租、分年償還”的方式，即在簽訂租佃合同后，農(nóng)會一次性付清租金給老農(nóng)，承租人再每年分期付租金給農(nóng)會，“政府”補貼利息費用。這樣，一方面可以保證小地主的收益，另一方面大佃農(nóng)只需按農(nóng)作收成分期將租金交還給農(nóng)會，付租壓力較輕。到２０１３年，出租農(nóng)地達到４９萬畝，約占全臺農(nóng)地總面積的１７％；大佃農(nóng)平均年齡４２歲，比起政策推行前實際從事耕作的農(nóng)民平均年齡降低了２０歲。該方案中“長期出租，一次付租、分年償還”的運作機制，值得我們學習借鑒，可以由中介機構提供土地流轉(zhuǎn)的供需信息，并作為交易的媒介，先由中介機構一次性向流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的農(nóng)民提供租金總額，承租人逐年向中介機構返還租金；一次性租金總額所需的資金由財政專項安排，或爭取農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構信貸支持，政府為承租人貼息，用以支持規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。
（四）要加強保障，維護農(nóng)村穩(wěn)定
我們實施“三權分置”，鼓勵流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，除了穩(wěn)定承包權外，也要在完善農(nóng)民養(yǎng)老等社會保障、提供均等化基本公共服務上下功夫，完善農(nóng)村社會保障體系，為土地流轉(zhuǎn)可能帶來的社會風險設置“安全閥”和“防護罩”，使得土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營能與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，讓農(nóng)民能成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。
臺灣“小地主大佃農(nóng)”政策中的“老農(nóng)退休機制”對我們也有啟發(fā)意義。在“小地主大佃農(nóng)”政策中，老農(nóng)會一次性取得較大數(shù)額的租金，為了資金保值增值，臺灣當局制定“政府部門”或以政府購買服務的形式，為退休老農(nóng)提供理財規(guī)劃、咨詢、生活輔導、老農(nóng)技術與經(jīng)驗傳承等服務，較好地保障了老農(nóng)退休生活質(zhì)量。2013年臺灣當局提供的老農(nóng)津貼平均每戶所得是34659新臺幣，約合人民幣7220元。
五、投資風險防范與抵押處置
土地經(jīng)營權可以抵押，固然實現(xiàn)了農(nóng)民承包地“資產(chǎn)資本化”，但被抵押的土地經(jīng)營權，如果因不能清償?shù)狡趥鶆眨赡鼙粡娭婆馁u、變賣，引發(fā)社會風險：一是原土地經(jīng)營權人會失去土地，小則失業(yè)大則破產(chǎn)；二是如果農(nóng)地承包權人是以土地經(jīng)營權為其他人提供抵押擔保，此時拍賣變賣土地經(jīng)營權，會強制從農(nóng)地承包權人手中剝離土地經(jīng)營權，可能也會導致農(nóng)民失地失業(yè)；三是土地易手后，如何確保土地不被濫用。這些風險清晰存在，因此需要做好事前風險評估和事后減震措施。
為什么對城市居民不動產(chǎn)抵押，沒有人提出社會穩(wěn)定的問題，但農(nóng)村不動產(chǎn)抵押會產(chǎn)生社會穩(wěn)定的擔憂，我們認為這是因為農(nóng)村社會福利比城市差，并且農(nóng)民相對與市民，不動產(chǎn)抵押風險意識比較弱，所以政府歷來以兜底的思維，用土地作為農(nóng)民生活的最基本保障。但隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會福利也逐步與城市趨同，農(nóng)民的公民意識也逐步提高，我們的制度設計要以大多數(shù)農(nóng)村居民的需求為主，而不應受制于個別人的盲目抵押或盲目貸款投資行為。對于農(nóng)村抵押貸款安全和投資利益的保障，制度設計要根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展規(guī)律而定，要有針對性地加強農(nóng)村居民的公民意識教育，提高經(jīng)濟風險意識和防范能力。
（一）風險評估
要建立抵押前的風險評估機制，對土地經(jīng)營權抵押進行事前評估。土地經(jīng)營權抵押是政策推動的，動力不來自商業(yè)上的價值，因此對抵押人的個體要求更高，要求抵押人要有良好的公民意識，防范道德風險。我們的評估目的與金融機構不同，關注的不是抵押人的債務代償能力和抵押物的變現(xiàn)能力，而是關注抵押人對抵押的風險意識和風險承受能力。
國家創(chuàng)設土地經(jīng)營權，放活了農(nóng)民的土地交易權能，增加了土地經(jīng)營自由度；但正如法諺所說，“法律不保護躺在權利上睡覺的人”，權利有邊界，法律賦予權利人行使權力的自由和取得利益的同時，也要求其對行使權力的責任要有清晰的認識和承擔能力，即“權利義務相一致，權利能力與責任能力相一致”。
因此，一方面，土地經(jīng)營權人在設定抵押時，要理解自身作為個體對社會的責任，還要明確自身的公民（包括企業(yè)公民）的社會責任，要充分認識到抵押的法律風險和經(jīng)濟風險，結合自身的風險承擔能力以決定抵押與否。對于上述責任意識和風險意識欠缺的土地經(jīng)營權人，要對其抵押申請進行引導。
另一方面，由于土地經(jīng)營權是新生事物，農(nóng)民的市場經(jīng)營能力和風險意識還需要培育，對申請土地經(jīng)營權抵押的，政府部門和金融機構有義務向其提示風險，對其風險適應性進行評估，評估其風險承受能力。對風險意識不足或承受能力欠缺的，要給予引導，或使之再慎重考慮，或使之提升風險防范能力。通過提示、評估和引導，盡可能地緩釋風險，做大改革紅利蛋糕，讓廣大農(nóng)民受惠于“三權分置”。
現(xiàn)實工作中，金融機構已有很嚴密的風險管控機制，例如農(nóng)信社在發(fā)放農(nóng)民信用貸款時，一般會要求農(nóng)民提供“互聯(lián)互保”。這種信用保證手段在農(nóng)村熟人社會中，比較有效。借款人基于人情和“面子”壓力，一般會盡力自行承擔還款義務，出現(xiàn)呆壞賬的風險較低，因此可以援用。再例如，浙江麗水市作為國內(nèi)首個農(nóng)村金改試驗區(qū)，正在“三農(nóng)”貸款投放方面嘗試成立村級擔保合作社，作為農(nóng)戶和金融機構之間的風險緩沖。在操作流程上，村民向擔保合作社提交貸款書面申請，同時提供“林權證、宅基地使用權證、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權證”等相關證件資料，由擔保合作信用評定小組進行資格審查、抵押物估價、確認貸款金額，然后向農(nóng)村信用合作聯(lián)社出具“三權”抵押貸款承諾書，農(nóng)村信用合作聯(lián)社對借款人條件審核通過，就可發(fā)放貸款。
（二）抵押處置三原則與抵押資產(chǎn)的集體回購“蓄水池”機制
為保障信貸資金安全，在處置抵押資產(chǎn)時，應當遵循三項原則：一是受讓主體原則上不能有資格限制，以此保證競價充分和價值實現(xiàn)；二是土地經(jīng)營權價值處置所得價款，應優(yōu)先保證農(nóng)戶承包權人的利益，以防止倒賣牟利；三是土地用途管制原則，確保農(nóng)地農(nóng)用，處置后的新受讓人不得違反規(guī)劃改變用途，同時為保證土地合理利用，處置時可以設定競買后的土地經(jīng)營要求，競得人應視為同意接受經(jīng)營要求，并按要求經(jīng)營。
為防范抵押處置可能帶來的社會風險，還需要構建集體經(jīng)濟組織擔保回購抵押資產(chǎn)的“蓄水池”機制。村集體擔保回購土地經(jīng)營權，是在出現(xiàn)到期無法償還債務時，土地經(jīng)營權由村集體（或者由擔保公司）回購，并變更登記到位，再回租給農(nóng)地承包權人，承包權人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金，對該土地可以進行耕作或其他經(jīng)營，以租金體現(xiàn)權利的轉(zhuǎn)移，也避免農(nóng)地荒廢。因此，“蓄水池”具有緩沖風險的作用。
村集體回購需要資金，這些資金可以考慮通過風險分擔補償機制來彌補。縣（市、區(qū)）政府要按本轄區(qū)上年度土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權抵押貸款余額一定比例（如麗水市是５‰）逐年提取風險補償資金，用于補償分擔抵押土地經(jīng)營權資產(chǎn)追償后不足以彌補本金損失的貸款風險。福建省此前是省級財政安排專項資金，對為農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款提供擔保的擔保機構按年度擔保額的１．６％給予風險補償，每年安排２０００萬元。建立該項機制，除了要財政出資，金融機構也應當建立一定的呆壞賬準備金。要出臺比較完善的規(guī)定，明確風險補償資金的籌集使用、補償對象、補償范疇、分擔比例、資金監(jiān)管，并根據(jù)不同的抵押融資模式，將風險補償資金落實到金融機構或者來自第三方的擔保者（如擔保公司、為債務人提供連帶保證的其他農(nóng)戶、農(nóng)民合作社等）。
結束語
我們實施“三權分置”，鼓勵流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，要以堅持集體所有權為前提，以穩(wěn)定農(nóng)戶承包權為基礎，圍繞放活土地經(jīng)營權這一核心，著重拓展和落實土地經(jīng)營權的物權權能，豐富土地經(jīng)營權的抵押擔保渠道，深化改革，鼓勵農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造條件，幫助農(nóng)民土地經(jīng)營權從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，做好新的歷史條件農(nóng)村土地制度改革這篇大文章，讓農(nóng)民切切實實從中受益！
（作者系福建省國土資源廳黨組書記）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：海峽資源報
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