原題：從代理制到協(xié)議制——稅費(fèi)改革前后農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的嬗變
一、問題的提出
對(duì)農(nóng)村公共物品供給的研究常常區(qū)分出分田到戶前后供給機(jī)制的變化，認(rèn)為農(nóng)作制度的變遷引致農(nóng)村公共物品供給的機(jī)制發(fā)生了變化：農(nóng)戶承包責(zé)任制的引入動(dòng)搖和瓦解了集體化的耕種制度在集中提供地方公共物品方面的制度安排，當(dāng)原有的由國(guó)家承擔(dān)、動(dòng)員并組織群眾以勞動(dòng)替代資本的供給模式隨著集體農(nóng)作制度的瓦解而消解時(shí)，財(cái)政制度的分權(quán)化和地方化又進(jìn)一步瓦解了基層政府進(jìn)行公共物品供給的意愿和能力，從而令家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的農(nóng)村公共物品（特別是農(nóng)田水利設(shè)施）持續(xù)破敗（張軍、何寒熙，1996：56；張軍、蔣維，1998：36）。
2000年之后，中央政府推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，徹底免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，基層的公共物品供給依照“一事一議”進(jìn)行協(xié)商實(shí)踐，國(guó)家不斷加大農(nóng)村公共物品建設(shè)力度。政府的一系列制度設(shè)計(jì)的愿景是大中型公共物品由國(guó)家建設(shè)，小型的（特別是社區(qū)內(nèi)關(guān)乎農(nóng)民生產(chǎn)生活的）公共物品由農(nóng)民通過“一事一議”來(lái)自主供給。但在具體的實(shí)踐中，這種旨在“四兩撥千斤”的計(jì)劃卻“落空”了。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)對(duì)全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查即顯示，2004年，真正開展了“一事一議”的行政村的比例也就10%多一點(diǎn)。同時(shí)調(diào)查亦顯示，籌資并沒有隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和“一事一議”的廣泛推行而增加（黃堅(jiān)，2006）。筆者在江漢平原的調(diào)查亦發(fā)現(xiàn)，在稅費(fèi)改革之前尚能夠完成的公共物品合作供給在稅費(fèi)改革之后卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)。究竟是何種原因影響了合作供給農(nóng)村公共物品供給的實(shí)踐？本文試圖分析稅費(fèi)改革前后農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的差異，把握兩種不同機(jī)制所嵌入的社會(huì)基礎(chǔ)，以此來(lái)理解緣何當(dāng)前農(nóng)村公共物品的合作供給陷入到“有組織無(wú)序”的困境。
二、代理制與稅費(fèi)改革前的農(nóng)村公共物品供給
1980年代全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)施以“大包干”為主要特色的改革，“大包干”的實(shí)質(zhì)是以合約的形式來(lái)劃清農(nóng)民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，農(nóng)戶向村集體承包土地、果園、魚塘或其他生產(chǎn)資料，在完成國(guó)家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包款后，其余的收入都?xì)w農(nóng)戶所有。這種“通過合同的治理”（趙曉力，2000）不僅使國(guó)家與集體從農(nóng)戶手中“汲取”資源獲得制度性保障，亦使農(nóng)民在生產(chǎn)中具有了獨(dú)立的空間與自主權(quán)。在此結(jié)構(gòu)之中，村干部成為連接政府與農(nóng)戶的紐帶，村干部不僅要負(fù)責(zé)催促農(nóng)民按時(shí)按量繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)亦需組織農(nóng)民進(jìn)行基本的農(nóng)田水利基本建設(shè)等公共物品供給。這種由村干部牽頭組織決策，由村民出資出力的公共物品供給模式筆者將其稱之為公共物品供給的“代理制”，即在村社范圍內(nèi)，村民將資源（包括人力、財(cái)力）的支配權(quán)讓渡給村干部，由村干部自主決定籌資與籌勞量，村干部根據(jù)村社內(nèi)生產(chǎn)與生活的需要來(lái)安排和組織公共物品建設(shè)。
后集體時(shí)期的這種代理制是依托于稅費(fèi)與“兩工”而得以實(shí)踐的：在稅費(fèi)的征收過程中，鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民征收稅費(fèi)，要求農(nóng)民履行承包經(jīng)營(yíng)的義務(wù)；農(nóng)民反過來(lái)亦要求鄉(xiāng)村干部做好農(nóng)村社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其管理鄉(xiāng)村社會(huì)的責(zé)任。這種責(zé)任與義務(wù)的糾結(jié)構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部干群的共生關(guān)系，這種共生關(guān)系促成了后集體化時(shí)期農(nóng)村社會(huì)公共物品供給的低水平均衡。
分田到戶之后，雖然村集體無(wú)法再像集體化時(shí)期那樣支配農(nóng)民，并強(qiáng)制性要求農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，但后集體時(shí)期農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策及“兩工”制度的推行卻使得農(nóng)村的公共物品供給一直到稅費(fèi)改革之前仍然實(shí)行著代理制，即村民通過上繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)（其中包括公益事業(yè)費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)等）和履行“兩工”，將村社內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)的組織權(quán)和支配權(quán)讓渡給村干部，由后者組織村民完成村社內(nèi)的公共物品供給。因此，在集體化之后，由于稅費(fèi)和兩工制的確立與實(shí)踐，在一定程度上保障了農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)的最低需求。
在1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》中，中央雖然強(qiáng)調(diào)應(yīng)落實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但亦仍然堅(jiān)持“農(nóng)民除按稅法向國(guó)家繳納稅金外，向鄉(xiāng)村集體上交提留和統(tǒng)籌費(fèi)，承擔(dān)一部分義務(wù)工，是應(yīng)盡的義務(wù)，要教育農(nóng)民積極完成”。國(guó)家對(duì)義務(wù)工的強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的義務(wù)，使農(nóng)民時(shí)刻感受到國(guó)家的存在，由此將農(nóng)民嵌入在國(guó)家結(jié)構(gòu)之中，這與強(qiáng)調(diào)對(duì)村社集體負(fù)責(zé)的“勞動(dòng)積累工”是存在差異的。義務(wù)工是農(nóng)民對(duì)國(guó)家盡義務(wù)，勞動(dòng)積累工則是村民對(duì)自己村社負(fù)責(zé)任。義務(wù)工的勞力使用具有超越村社性質(zhì)的公益性，例如植樹造林和防汛搶險(xiǎn)等；而積累工則是通過建設(shè)村社內(nèi)的農(nóng)田水利工程使村社范圍的公共品得到供給，從而實(shí)現(xiàn)村社全體福利的增加。因此，“兩工”（特別是勞動(dòng)積累工）在將村民嵌入在村社集體之中的同時(shí)，亦對(duì)國(guó)家無(wú)法供給的農(nóng)村公共物品建設(shè)予以制度性安排——由村民通過“兩工”籌集勞力來(lái)完成。
由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以及“兩工”制所形塑的后集體時(shí)期的代理制雖然同集體化時(shí)期公共物品建設(shè)的組織機(jī)制一樣，都是由代理人（村干部）統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織和動(dòng)員村民來(lái)完成，但在后集體時(shí)期公共物品供給的村社邊界是清晰的。在集體化時(shí)期，公社內(nèi)部“整體一盤棋”，能夠在全公社范圍內(nèi)調(diào)集勞動(dòng)力。在集體化之后，農(nóng)民開始單干，各村的勞動(dòng)力由各村組織。雖然此時(shí)各村能夠組織村民進(jìn)行一些水利工程建設(shè)，但基本上都只是本村范圍內(nèi)的小工程。筆者的調(diào)查顯示，在1980年代之后，農(nóng)村的“兩工”主要投入在村社內(nèi)的水利工程。當(dāng)農(nóng)田水利工程建設(shè)呈現(xiàn)出村社化特征時(shí)，超越村社的工程便無(wú)法實(shí)現(xiàn)，既有的小型水庫(kù)在分田到戶之后便再也沒有清過淤，蓄水面積因此銳減。
三、協(xié)議制與稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共物品供給
稅費(fèi)改革在減免農(nóng)民稅費(fèi)的同時(shí)，將原來(lái)由村干部收取資金、組織勞力進(jìn)行村社公共物品供給的權(quán)力取消，轉(zhuǎn)而由村民們通過協(xié)商來(lái)自行決定公共物品的供給實(shí)踐。從制度層面來(lái)講，這種變遷表現(xiàn)為由村干部收取稅費(fèi)來(lái)組織完成公共物品供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥菩小耙皇乱蛔h”，村民們自行決策。
“一事一議”作為一項(xiàng)自上而下的制度實(shí)踐，是作為農(nóng)村稅費(fèi)改革中取消村提留和共同生產(chǎn)費(fèi)后的替代性的資金籌集方式，公益事業(yè)項(xiàng)目所需資金不再固定向農(nóng)民收取，而是采取“一事一議”的方式來(lái)籌集。由于“一事一議”是作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革而推行的，因此其事實(shí)上是以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方式進(jìn)入農(nóng)村改革的視野之中，其實(shí)踐的宗旨和目標(biāo)是消除對(duì)農(nóng)民的各種攤派，將農(nóng)民所需要完成的公益性事業(yè)交由農(nóng)民自行商議。從這個(gè)意義上講，“一事一議”制度亦是中央加強(qiáng)對(duì)基層代理人監(jiān)管與控制的一種實(shí)踐。在具體的實(shí)踐與操作中，中央政府對(duì)“一事一議”的議事規(guī)范作了詳細(xì)的規(guī)定。
“一事一議”制度產(chǎn)生的背后事實(shí)上預(yù)設(shè)了三重邏輯：其一，明確規(guī)定“一事一議”負(fù)擔(dān)上限為人均籌資15元、籌勞10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)日，農(nóng)民支出的額度可以得到明顯控制；其二，由于繳費(fèi)的項(xiàng)目需要農(nóng)民進(jìn)行商議，“一事一議”可大大縮減鄉(xiāng)村干部搭車收費(fèi)的空間和機(jī)率，與此同時(shí)由于增加了村民議事的程序，這使得村民自主決策獲得保障；其三，與“一事一費(fèi)”、“三提五統(tǒng)”制度相比，“一事一議”的績(jī)效不一定會(huì)比前者高，但至少農(nóng)民的利益并不會(huì)因此而受損。正是基于上述的三重邏輯，這一制度獲得執(zhí)行者的認(rèn)可，舊有公共物品供給中代理制為協(xié)議制所取代，代理制中村干部對(duì)公共物品供給的獨(dú)立支配權(quán)喪失，取而代之的是國(guó)家對(duì)籌資籌勞的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)定。
四、農(nóng)村公共物品供給機(jī)制嬗變的社會(huì)基礎(chǔ)
通常，委托人自愿將資源或控制資源的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給受托人是“使受托人處于劣勢(shì)的行動(dòng)”（科爾曼，1999：118）。究竟是什麼原因使得村民愿意將資源交由村干部來(lái)實(shí)踐公共物品的供給？應(yīng)該說(shuō)代理制在分田到戶之后的農(nóng)村社會(huì)之所以能夠基本保障農(nóng)田水利建設(shè)等公共物品的供給，在相當(dāng)程度上與村民利益的同質(zhì)性較高有很大的關(guān)聯(lián)。以筆者調(diào)查的江漢平原的河鎮(zhèn)為例，河鎮(zhèn)絕大多數(shù)的村莊都以種植水稻為主，而水稻種植對(duì)水利工程的要求相對(duì)較高。為了降低水稻種植的風(fēng)險(xiǎn)，保障水稻的穩(wěn)定產(chǎn)出，當(dāng)村組號(hào)召村民以“兩工”的形式進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)時(shí)，其基本能夠得到村民的支持。
在稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村的公共物品供給是嵌入在稅費(fèi)征收以及兩工實(shí)踐之中，從而確保了公共物品供給的均衡。而支配整個(gè)公共物品供給均衡的內(nèi)在機(jī)制則是代理制。后集體時(shí)期，村組干部承擔(dān)起村社范圍內(nèi)公共物品供給與建設(shè)的組織者角色，村民通過繳納“三提五統(tǒng)”、履行“兩工”將資金與勞力的支配權(quán)交由村組干部，由后者來(lái)組織村民完成村社內(nèi)的公共物品建設(shè)。
在這種代理制實(shí)踐背后，可以發(fā)現(xiàn)村民與村干部都有足夠的動(dòng)力來(lái)推動(dòng)代理制在公共物品供給中的運(yùn)作。首先，由于農(nóng)民外出務(wù)工者較少，收入主要依賴于農(nóng)田收入，而農(nóng)田收入則在相當(dāng)程度上取決于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（如農(nóng)田水利建設(shè)）的好壞，當(dāng)國(guó)家無(wú)法或不愿意包辦這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，由村干部組織農(nóng)民自行解決上述需求便是農(nóng)民們的首選。而在后集體化時(shí)期，由于缺乏了道德激勵(lì)，村干部參與村莊事務(wù)的功利性需求大大增加。在此背景下，經(jīng)濟(jì)利益的回報(bào)成為村干部參與村社公共物品供給并擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色的重要原因（其中既有制度性的經(jīng)濟(jì)收入，亦有各種非制度性的回報(bào)）。國(guó)家亦是默許了這種代理制的存在，甚至默許了代理制中村干部“贏利”行為的發(fā)生。
正是在上述的結(jié)構(gòu)網(wǎng)中，國(guó)家、村干部與村民形成了某種“默契”，農(nóng)村社會(huì)中公共物品供給的代理制實(shí)踐才成為可能，確保了稅費(fèi)改革前農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部公共物品供給的均衡。但這種均衡在稅費(fèi)改革后被打破了。
“兩工”的取消事實(shí)上使得鄉(xiāng)村兩級(jí)通過調(diào)集村民進(jìn)行公共物品勞力投入的制度性保障消解。同時(shí)，當(dāng)2005年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全部免除之后，之前鄉(xiāng)村兩級(jí)通過收取提留、統(tǒng)籌和集資款來(lái)保障公共物品供給資金的渠道亦隨之被堵死了。國(guó)家從政策上取締了舊有代理制在公共物品供給中的正當(dāng)性。當(dāng)稅費(fèi)取消之后，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的制度性關(guān)聯(lián)消解，鄉(xiāng)村干部由于無(wú)需再向農(nóng)民收稅，亦無(wú)需求助于農(nóng)民，因而此前農(nóng)民以通過稅費(fèi)交納的配合程度來(lái)敦促鄉(xiāng)村干部實(shí)現(xiàn)公共物品供給等“積極行政”的“手段”亦隨之喪失。
在“一事一議”的制度設(shè)計(jì)中，“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的規(guī)則本身包含著兩層含義：一方面，想受益就必須投工投資；另一方面，誰(shuí)不投工、不投資，就不能受益。在這一制度設(shè)計(jì)背后明顯蘊(yùn)含著國(guó)家對(duì)村社公共物品供給賦予農(nóng)民自身的權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性。但“一事一議”在農(nóng)村社會(huì)中的實(shí)踐卻明顯增加了農(nóng)民組織合作的成本。因?yàn)樵诙愘M(fèi)改革前的代理制實(shí)踐中，由于村干部被賦予一定的權(quán)力與權(quán)威，其能夠使用“權(quán)力之劍”去問責(zé)那些試圖逃脫參與公共物品供給義務(wù)的農(nóng)民。加之，由于此一時(shí)期村莊流動(dòng)性小，村社邊界清晰，村社內(nèi)的公共輿論能夠有效地鉗制“釘子戶”的產(chǎn)生，由此而形成公共物品供給中合作的低成本性。稅費(fèi)改革后，“一事一議”形塑了公共物品供給中的協(xié)議機(jī)制，村干部舊有的決策與支配權(quán)被消解，取而代之的是村民個(gè)體間的平等協(xié)議，其中任何一個(gè)村民都有權(quán)否決公共物品建設(shè)的決策，這種決策權(quán)的分化因?yàn)檗r(nóng)民分化及村社公共輿論鉗制能力的降低而大大增加了農(nóng)民協(xié)議達(dá)成一致合作的難度，使得合作的組織成本急劇增加。
五、合作的困境：從“釘子戶”困境到“有組織的無(wú)序”
農(nóng)村公共物品供給的績(jī)效取決于能否建立一套提取資源（包括資金與勞力）的合理機(jī)制。以下幾個(gè)方面對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村合作供給公共物品的能力非常重要：資源籌集的規(guī)則明確，并且能夠被毫不動(dòng)搖地貫徹；資源的籌集者（組織者）能夠公平地推動(dòng)資源的籌集并積極地推進(jìn)合作；對(duì)違規(guī)者進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。當(dāng)國(guó)家推行“一事一議”來(lái)替代舊有的公共物品建設(shè)資源籌集方式時(shí)，其亦推動(dòng)了上述合作機(jī)制的轉(zhuǎn)變，令上述制約合作供給能力的要素發(fā)生變遷，進(jìn)而引起合作困境的嬗變。
從本質(zhì)上講，合作供給公共物品的績(jī)效取決于它在多大程度上獲得了村民的服從。不管村民對(duì)村干部的個(gè)人態(tài)度如何，村民的服從一直是村社合作供給公共物品的一個(gè)重要問題。如果村民認(rèn)可村干部的行為具有正當(dāng)性，并可以預(yù)知合作后的收益，村干部獲得村民配合的可能性就大。但正當(dāng)性并不能解決“搭便車”的問題，正是由于此，不論稅費(fèi)改革前后，公共物品合作供給的組織者都必須打擊“釘子戶”的搭便車行為。
在整個(gè)1980年代，農(nóng)村的稅費(fèi)征收都相對(duì)較容易。到了1990年代，特別是到了1990年代中后期，河鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收過程中開始出現(xiàn)一些“釘子戶”。所謂“釘子戶”就是村社中有能力繳納稅費(fèi)，但卻有意拖欠或拒交稅費(fèi)的農(nóng)戶?！搬斪討簟钡漠a(chǎn)生與“困難戶”的存在是相關(guān)聯(lián)的，因?yàn)椤搬斪討簟睍?huì)將“困難戶”作為自己推脫承擔(dān)責(zé)任的借口與托詞。
稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共物品供給的方式由依托鄉(xiāng)村兩級(jí)收取村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌后組織農(nóng)民完成轉(zhuǎn)向依托“一事一議”的制度來(lái)實(shí)踐。在前者，由于公共物品供給附作于稅費(fèi)征收之中——稅費(fèi)征收后，鄉(xiāng)村利用相關(guān)資金組織農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)踐——因此只要稅費(fèi)尚在征收，農(nóng)民便無(wú)法退出公共物品的集體供給。當(dāng)單個(gè)農(nóng)戶試圖退出時(shí)，其便以“釘子戶”的形態(tài)呈現(xiàn)在鄉(xiāng)村組織者面前。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革被學(xué)者們賦意為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，但從治理層面看，其可以視為是國(guó)家對(duì)“釘子戶”的一種妥協(xié)，即國(guó)家無(wú)法對(duì)“釘子戶”實(shí)施有效地打擊與清除，同時(shí)亦無(wú)法承受“釘子戶”與鄉(xiāng)村干部在稅費(fèi)征收過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)不穩(wěn)定性，故以“釜底抽薪”的方式來(lái)化解此問題。正是因?yàn)槎愘M(fèi)改革是對(duì)“釘子戶”的妥協(xié)，因此稅費(fèi)改革后，“釘子戶”仍然存在。甚至，由于稅費(fèi)改革配套的農(nóng)村債務(wù)鎖定，使得村莊的債權(quán)債務(wù)都無(wú)法清理與兌現(xiàn)，其進(jìn)一步強(qiáng)化了“釘子戶”的邏輯——“拖欠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的也就拖欠了，政府也不再清收了?！边@使得稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共物品供給陷入了更為尷尬的局面。
在稅費(fèi)改革之前，因?yàn)檗r(nóng)田水利基本建設(shè)是集體統(tǒng)一安排的，單個(gè)的村民無(wú)法退出，而稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民擁有了退出權(quán)，這使得在公共物品供給過程中出現(xiàn)了“反公地悲劇”。就集體供水而言，由村莊出面集體收取水費(fèi)，從水庫(kù)放水，這是成本最低的選擇方式。但部分“釘子戶”延續(xù)稅費(fèi)改革前的邏輯，建構(gòu)出一個(gè)不同于村組合作放水的規(guī)則，即用村集體的欠債沖抵水費(fèi)。但村集體顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)這種“釘子戶”，使得公平的邏輯被打破，進(jìn)而造成合作的瓦解。
委托人積極組織的動(dòng)力不足，亦是造成后稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)村合作供給公共物品“有組織的無(wú)序”的一個(gè)重要原因。稅費(fèi)改革前，公共物品供給的責(zé)任落在村集體頭上，村干部有責(zé)任推動(dòng)村民的合作供給，這種制度性的責(zé)任在“一事一議”制度中被消解，公共物品供給成為村民個(gè)體的事件。不僅如此，在1990年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村組干部在稅費(fèi)征收中的積極性，采取了諸多辦法，一方面對(duì)完不成稅費(fèi)征收任務(wù)的村干部進(jìn)行處罰（點(diǎn)名批評(píng)、辭退等），另一方面對(duì)完成稅費(fèi)征收任務(wù)的村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這使得村組干部有足夠的動(dòng)力來(lái)推動(dòng)公共物品建設(shè)。此外，在稅費(fèi)改革之前，村干部為了得到村民在稅費(fèi)征收過程中的配合，他們會(huì)“求爹爹告奶奶”，“好話都說(shuō)盡”；免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，村干部不用收稅了，也不在乎農(nóng)民種地是否有水。除此之外，在稅費(fèi)改革之前，村干部的工資與職位是與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)相關(guān)的，進(jìn)而與農(nóng)民的農(nóng)田耕作相連；而稅費(fèi)改革后，無(wú)需收稅的村干部不再關(guān)心農(nóng)民的農(nóng)田耕作，而且由于村干部們基本上都不依靠農(nóng)田收入，因此村干部們“很看得開”。
六、結(jié)論
本文對(duì)農(nóng)村公共物品供給的討論發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共物品供給的機(jī)制隨著稅費(fèi)改革的實(shí)踐而發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由等級(jí)化的代理制轉(zhuǎn)向扁平化的協(xié)議制，舊有代理制中地方性規(guī)范的實(shí)踐被壓縮，取而代之的是國(guó)家制定的平等協(xié)議的公共規(guī)則。導(dǎo)致這種變遷的宏觀結(jié)構(gòu)因素是國(guó)家放棄了從農(nóng)村汲取資源的政策，進(jìn)而轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村進(jìn)行反哺。在此過程中，國(guó)家開始加強(qiáng)對(duì)地方代理人的監(jiān)管與控制，但當(dāng)國(guó)家推進(jìn)“一事一議”的協(xié)議制來(lái)替代舊有由村組干部收取稅費(fèi)來(lái)組織公共物品建設(shè)的代理制時(shí)，農(nóng)村的公共物品反而打破了舊有低水平的均衡狀態(tài)，新的供給秩序卻未建立起來(lái)，陷入到“有組織的無(wú)序”的困境之中。
在分田到戶之后，農(nóng)民告別人民公社時(shí)期以集體為基本單位的生產(chǎn)與生活方式，家庭重新成為農(nóng)民生產(chǎn)、生活與倫理的基本單位。在這場(chǎng)由“國(guó)家推動(dòng)改革”的實(shí)踐中，集體供給公共物品的方式雖然在具體的形式上發(fā)生了變更，但它在邏輯上卻獲得了延續(xù)。一直到稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村治理體制和農(nóng)村公共品供給體系相契合，都統(tǒng)一于類集體化的以統(tǒng)籌提留為基礎(chǔ)的農(nóng)村共同體當(dāng)中。這種統(tǒng)籌與提留背后所運(yùn)作的正是代理制，即村民將資源（資金與勞力）上繳至村集體，委托村集體來(lái)組織村民完成村莊的公共物品供給。村集體成為自主合作供給公共物品的責(zé)任主體。
在這種代理制中，村干部作為公共物品建設(shè)的組織者，其擁有一定的支配權(quán)，在其收取“三提五統(tǒng)”和催促“兩工”來(lái)保障農(nóng)村公共物品建設(shè)時(shí)，農(nóng)民理當(dāng)積極地繳納共同生產(chǎn)費(fèi)并履行義務(wù)工與勞動(dòng)積累工。換言之，在通過三提五統(tǒng)和“兩工”制度來(lái)保障農(nóng)村公共物品供給的時(shí)期，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)積極繳納共同生產(chǎn)費(fèi)并履行義務(wù)工與勞動(dòng)積累工是作為“主導(dǎo)性的規(guī)則”而存在的，它是村社范圍內(nèi)合作供給公共物品的“大道理”。這種“大道理”在形塑村社合作供給公共物品行為正當(dāng)性的同時(shí)，亦構(gòu)成抑制合作行為中離散性力量的“意識(shí)形態(tài)”。
規(guī)則的正當(dāng)性并不能促使每一個(gè)個(gè)體都自覺地遵循其行事，規(guī)則的實(shí)踐離不開支持規(guī)則的權(quán)力系統(tǒng)。在代理制實(shí)踐中，國(guó)家將公共物品供給責(zé)任落腳在村莊層面時(shí)，便賦予了村干部推動(dòng)村民自覺參與合作的制度性權(quán)力。但這種制度性權(quán)力在具體實(shí)踐中亦受到了制約，村干部通常是將制度性權(quán)力賦予的正式的、普遍主義的關(guān)系轉(zhuǎn)化為非正式的、特殊主義的關(guān)系，借由地方性規(guī)范來(lái)實(shí)踐這種約束力。不僅如此，由于公共物品的合作供給是村莊公共事件，任何退出合作者都可能影響最終的合作，因此不合作的“釘子戶”便可能受到村莊輿論的約束。正是上述多重的“權(quán)力—結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”的約束，稅費(fèi)改革前的代理制中，為了謀求自己利益而試圖逃脫合作義務(wù)的“小道理”基本能夠被壓制，至少不至于廣泛蔓延而完全破壞合作。這亦確保了稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共物品供給的基本均衡。
稅費(fèi)改革之后，代理制所嵌入的政治社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了變遷：國(guó)家調(diào)整了對(duì)農(nóng)村汲取資源的政策，轉(zhuǎn)而對(duì)農(nóng)村進(jìn)行反哺，加大對(duì)農(nóng)村公共物品供給的投入；不僅如此，隨著農(nóng)民外出務(wù)工者的增多，農(nóng)民通過公共物品建設(shè)來(lái)提高家庭收入訴求發(fā)生分化。必須承認(rèn)，以扁平結(jié)構(gòu)和平等協(xié)議為特點(diǎn)的“一事一議”制度在稅費(fèi)改革之后成為國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村公共物品供給的主導(dǎo)機(jī)制，這一制度雖然能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的監(jiān)督，并防止其“贏利”行為；但卻未能重構(gòu)村社內(nèi)的合作能力。由于“一事一議”將合作供給村社公共物品的責(zé)任下放至村民個(gè)體身上，因此個(gè)體便擁有了決定是否合作的權(quán)力，他們因此而獲得了退出合作的正當(dāng)權(quán)。當(dāng)村民追求個(gè)人利益而不參與合作供給公共物品時(shí)，他的“小道理”無(wú)法被壓制，當(dāng)“小道理”滿天飛時(shí)，村社內(nèi)的合作便無(wú)法達(dá)成，而“少數(shù)人”由于能夠“合法”地退出合作行為，因此“少數(shù)人”的不合作最終使得“多數(shù)人”的合作行為無(wú)法付諸實(shí)踐。而這亦是當(dāng)下農(nóng)村公共物品供給中“有組織無(wú)序”的真正困境。
作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系/華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會(huì)管理研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)發(fā)展研究》2012年第1期
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