近年來，農(nóng)村土地制度一直進(jìn)行著密集的改革。我國人多地少，人地資源關(guān)系緊張，保障糧食安全的壓力大，改革農(nóng)村土地制度的根本目的是提高土地利用效率。
一
稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村一度出現(xiàn)土地撂荒問題，與農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重有關(guān)。上世紀(jì)九十年代后期，市場經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大增加了城市二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會，另一方面，沉重的稅費(fèi)收取已經(jīng)超過了正常的地租水平，造成農(nóng)民的自我剝削。在此背景下，如湖北等一些地區(qū)的農(nóng)民開始逃離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將土地退還給集體。隨著退地的農(nóng)民越來越多，土地?zé)o人耕種，稅費(fèi)任務(wù)面臨無人承擔(dān)的局面。鄉(xiāng)村基層組織出臺政策卡著不準(zhǔn)農(nóng)民退地，國務(wù)院也發(fā)文要求解決農(nóng)村土地撂荒問題。
稅費(fèi)取消之后，國家出臺補(bǔ)貼政策，激勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。種地不僅國家不收錢，而且還能獲得補(bǔ)貼，目前直接到戶的種地綜合補(bǔ)貼達(dá)到100元/左右，同時(shí)，國家還通過土地整治、水利建設(shè)等項(xiàng)目投入來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，并且扶持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。隨著基礎(chǔ)條件改善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系逐步健全，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便程度提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)變得相對不辛苦。農(nóng)民種地的積極性提高，稅費(fèi)改革之前由于負(fù)擔(dān)太重所引發(fā)的撂荒問題基本解決。
在舊問題被解決的同時(shí)，又產(chǎn)生新類型的土地低效利用問題。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化發(fā)展趨勢，是當(dāng)下政策界和學(xué)者最關(guān)心的“三農(nóng)”問題之一。對此，國家推行農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新來解決“誰來種田”問題。前不久，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所的房寧教授，調(diào)查走訪我國華北地區(qū)農(nóng)村，觀察到各地存在突出的老人種田現(xiàn)象。2001年加入WTO之后，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村勞動(dòng)力外流速度也加快，城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)工資水平一路上升，勞動(dòng)力接受市場配置，農(nóng)村勞動(dòng)力自然而然地轉(zhuǎn)移到比較收益更高的領(lǐng)域。隨著收入的提高，農(nóng)民的生活標(biāo)準(zhǔn)也大幅提高。最近十多年間，農(nóng)民的衣食住行用等都發(fā)生了巨大的變化。以通行工具為例，中西部農(nóng)村地區(qū)在十五年前還以自行車為主，十年前摩托車開始普及，五年前小轎車開始下鄉(xiāng)，如今每到春節(jié)期間，農(nóng)村堵車比城市還嚴(yán)重，家用轎車在農(nóng)村正在流行中。
按照湖北地區(qū)的農(nóng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)普通家庭每年正常支出需要2—3萬元以上，這是日常支出類的，還不包括建房、娶媳婦、疾病、上學(xué)等重大支出。湖北的標(biāo)準(zhǔn)在中西部地區(qū)算是略高的，北方農(nóng)民在吃飯、穿衣和人情方面支出低一些，浙江農(nóng)村等沿海農(nóng)村則要高一些。以湖北為例，一般農(nóng)村的人均土地1—2畝，只有極少數(shù)村莊的人均土地超過4畝，也就是說，一個(gè)四口之家的土地不超過10畝。按照兩季1000—1500元（不計(jì)算勞動(dòng)力成本）的種植純收益計(jì)算，普通家庭的農(nóng)業(yè)年收入不超過1.5萬元，這不足以維持的農(nóng)民家庭的正常日常開支。因此，絕大部分家庭都會選擇外出打工，少數(shù)缺乏勞動(dòng)力或是因其他原因不能打工的家庭，就會成為村莊中的貧困戶。
在城鄉(xiāng)自由就業(yè)的市場結(jié)構(gòu)下，中西部農(nóng)村形成典型的“半耕半工”家庭結(jié)構(gòu)。通常是老年人或是婦女在家務(wù)農(nóng)，青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工。務(wù)農(nóng)可以照顧家庭，務(wù)工則提供正常家庭生活的必要收入。農(nóng)業(yè)在家庭收入構(gòu)成中的比例下降，但是務(wù)農(nóng)收入在補(bǔ)充家庭收入中卻是必不可少的。與過去相比，隨著農(nóng)民生活水平提高以及勞動(dòng)力價(jià)格在市場中顯化，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的老人和婦女也開始在投入勞動(dòng)時(shí)“算經(jīng)濟(jì)賬”，他們會想一想種田值不值。年輕人認(rèn)為，在工地做小工一天也至少可以掙到100元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工值太低，所以年輕人都不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。留在家庭的老年人和婦女，則會在勞動(dòng)報(bào)酬和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入辛苦程度之間形成一個(gè)選擇新均衡。農(nóng)民不會像以往那樣不辭辛苦的勞動(dòng)，他們也懂得了享受，比如耕田、收割等重體力勞動(dòng)環(huán)節(jié)選擇購買社會化服務(wù)完成，天熱或是下雨天寧可閑在家里而不會下地勞動(dòng)。現(xiàn)在農(nóng)民的選擇是，耕種那些條件便利、適合機(jī)械化、水源條件好的良田，對于那些交通不便、不適合機(jī)械化和水源條件不好的田則會拋荒。另外，由于種植兩季比種一季的純收益高不了多少，因此，農(nóng)民普遍選擇種一季，季節(jié)性拋荒也降低了土地利用率。
二
農(nóng)業(yè)從家庭主業(yè)變成家庭副業(yè)，這凸顯了我國“人均一畝三分地”情況下的農(nóng)業(yè)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。也就是說，家庭的土地規(guī)模越小，越不值得投入主要?jiǎng)趧?dòng)力，也越不值得精心經(jīng)營。因?yàn)椋谛∫?guī)模土地上無論如何改進(jìn)生產(chǎn)效率，在改善家庭生活方面所取得的邊際效應(yīng)都很小。越是土地規(guī)模越小，農(nóng)民越是將農(nóng)業(yè)當(dāng)做副業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營越是陷入“半死不活”的狀態(tài)。南方丘陵山區(qū)地帶，地形不好，耕作條件差，再加上水田種植過程復(fù)雜，所以，南方丘陵地區(qū)的土地拋荒比平原地區(qū)嚴(yán)重。華北平原地區(qū)，耕作條件好，旱作物種植簡單，機(jī)械化程度高，北方平原地區(qū)很少出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。
土地利用率低并非土地絕對產(chǎn)值低，也并非農(nóng)業(yè)絕對無收益。在不計(jì)入勞動(dòng)成本的情況下，農(nóng)民種植一畝水稻一年收益可達(dá)到800元以上。安徽、江蘇等地的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到800元以上，如果純收益不到800元，大戶是不會去流轉(zhuǎn)的。問題在于，對于農(nóng)戶而言，小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益太低。如果一戶種植規(guī)模達(dá)到50畝以上，夫妻兩口子精耕細(xì)作，一年收益則可達(dá)到5萬元以上，接近外出務(wù)工的收入水平。
相對于10畝，種植50畝就實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另外，種植50畝一般要求土地連片，土地細(xì)碎化程度越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本越高。土地規(guī)模和生產(chǎn)條件是制約農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兩個(gè)重要因素。
大部分青壯年勞動(dòng)力流出之后，農(nóng)村還留下一小部分中年人，他們因各種原因不能外出，這部分長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，是農(nóng)業(yè)能手。這部分人依賴土地，也需要土地。在政府推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之前，這批人撿種村莊熟人、親戚鄰居的土地，口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)費(fèi)很低或是不要流轉(zhuǎn)費(fèi)。這些撿種土地的農(nóng)民成為農(nóng)村“中堅(jiān)”群體，解決了土地利用，也維護(hù)的村莊社會穩(wěn)定。
工商資本流轉(zhuǎn)土地，計(jì)算的是企業(yè)利潤，刨除生產(chǎn)成本和雇工成本，企業(yè)種地不賺錢。而從農(nóng)民的角度看，種地和打工是一樣的，都是“掙辛苦錢”。農(nóng)民種地并非不賺錢。當(dāng)前農(nóng)民種地有兩個(gè)限制條件，一是規(guī)模太小而不合算，二是土地細(xì)碎和基礎(chǔ)設(shè)施條件不好。土地上可以產(chǎn)生出價(jià)值，土地低效利用的問題出在土地資源配置上。
三
國家政策要求2018年前完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，農(nóng)村土地逐步確權(quán)到戶，鎖定土地權(quán)利分散局面。早期的土地承包采取了地塊遠(yuǎn)近肥瘦搭配方式，造成土地高度插花。1998年以來第二輪土地承包經(jīng)營政策不斷鞏固和強(qiáng)化承包戶的權(quán)利，于此同步的是，過去十多年農(nóng)村勞動(dòng)力流出造成人地分離程度增加。地塊高度插花、地權(quán)高度分散，既造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，也增加農(nóng)業(yè)公共品供給成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度，兩方面因素疊加，造成了當(dāng)前與取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前不同的土地低效利用問題。
自實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)戶擁有的土地權(quán)利不斷被強(qiáng)化，農(nóng)村土地承包實(shí)施“生不增、死不減”，土地承包期限從第一輪15年不變延長為第二輪30年不變，十七屆三中全會又提出土地承包關(guān)系“長久不變”。依照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，產(chǎn)權(quán)越穩(wěn)定，對私人投資的的激勵(lì)程度越高。建立長期而穩(wěn)定的承包關(guān)系，鞏固農(nóng)民手中權(quán)利的起點(diǎn)是，激勵(lì)農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止頻繁土地調(diào)整引發(fā)的短視行為，如，農(nóng)民缺乏在土地上長期投資的積極性，誘發(fā)農(nóng)民對土地掠奪式利用等。最近一段時(shí)間，我們到國有農(nóng)場調(diào)查，農(nóng)場沒有采用“生不增、死不減”政策，而是向職工租賃土地，期限較短。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并不存在所謂的土地掠奪式利用問題。目前，與土地相關(guān)的長期投資，如水利、機(jī)耕道、土地平整等，基本是由國家承擔(dān)，與土地承包期限無關(guān)。反而是農(nóng)村土地確權(quán)之后，會出現(xiàn)國家項(xiàng)目無法落地問題，因?yàn)榇蟛糠只A(chǔ)設(shè)施建設(shè)都可能涉及占用土地，項(xiàng)目設(shè)施遭遇土地承包經(jīng)營權(quán)被鎖定的障礙。另外一些農(nóng)業(yè)長期投資，比如農(nóng)戶購置收割機(jī)，與土地不相關(guān)，不受土地承包關(guān)系影響。與土地相關(guān)的長期私人投資，主要是綠肥。傳統(tǒng)的一些研究，很多是用綠肥使用情況來檢驗(yàn)土地調(diào)整對投資的影響。實(shí)際上，在目前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)確權(quán)的情況下，農(nóng)民依然很少使用綠肥，原因是使用綠肥的人工成本太高。國有農(nóng)場的土地承包經(jīng)營關(guān)系沒有農(nóng)村穩(wěn)定，但是國有農(nóng)場的土地利用率更高，農(nóng)場不僅不存在土地拋荒現(xiàn)象，而且土地產(chǎn)出率高。當(dāng)前，國有農(nóng)場的糧食單產(chǎn)高于全國三分之一以上。
國有農(nóng)場執(zhí)行五年期限的土地租賃合同，就可以滿足農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求，土地承包期限并非越長越好。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有外部性，包括水利供給、病蟲防止、作物布局等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不是一家一戶能夠完成的。私人農(nóng)戶在土地上的排他性權(quán)利越強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性越強(qiáng)，農(nóng)戶合作成本越高。當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變成用益物權(quán)，農(nóng)戶具備對抗集體干預(yù)的絕對權(quán)利，我國憲法規(guī)定的以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制無法落實(shí)，集體統(tǒng)籌不能發(fā)揮作用，一家一戶單打獨(dú)斗的經(jīng)營方式受到生產(chǎn)外部性的嚴(yán)重影響。國有農(nóng)場的土地利用率高，與農(nóng)場提供便利的公共服務(wù)有關(guān)。農(nóng)場的土地租賃不產(chǎn)生絕對權(quán)利，農(nóng)場能夠發(fā)揮統(tǒng)籌生產(chǎn)的功能。
土地承包經(jīng)營權(quán)理應(yīng)是一個(gè)相對概念。我國農(nóng)村承包地主要用于糧食作物和蔬菜種植，少部分用于發(fā)展果樹。果樹經(jīng)營需要較長的土地權(quán)利，而較短的土地承包期限就能夠滿足糧食作物和蔬菜種植需求。國家政策將土地承包關(guān)系從30年不變延長為“長久不變”，已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初衷。通過土地登記確權(quán)頒證，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變成農(nóng)民手中的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，變成農(nóng)民進(jìn)城落戶后依然受保護(hù)的財(cái)產(chǎn)物。農(nóng)村土地制度從最初的配置土地資源的經(jīng)營制度，變成分割集體公有生產(chǎn)資料的變相私有化制度。當(dāng)前農(nóng)村土地的低效利用問題，反映土地生產(chǎn)性與土地財(cái)產(chǎn)性的矛盾。
四
土地不僅具備生產(chǎn)功能，而且具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。不同土地制度的差異在于，土地不同屬性的實(shí)現(xiàn)方式存在差異。早期的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，將土地使用權(quán)從集體剝離，向農(nóng)戶私人配置，通過經(jīng)營方式改變，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。另一方面，集體通過收取土地承包費(fèi)獲得集體提留，然后用于集體內(nèi)部公共支出，保持土地的公共財(cái)產(chǎn)屬性。第二輪土地承包之后，國家強(qiáng)化農(nóng)戶的權(quán)利并禁止集體收取土地承包費(fèi)，土地的財(cái)產(chǎn)性從所有權(quán)向承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，土地的私人財(cái)產(chǎn)性凸顯。土地承包經(jīng)營權(quán)具有了財(cái)產(chǎn)性，不種地的農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，“占有”土地就可獲得收益。與此同期，農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)的速度和規(guī)模加快，相當(dāng)一部分農(nóng)民占有土地權(quán)利而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此背景下，國家土地政策從之前的穩(wěn)定承包關(guān)系向鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)調(diào)整，試圖改變?nèi)说胤蛛x造成的土地低效利用問題。
大約自2008年開始，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，中央提出創(chuàng)業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標(biāo)，各地地方政府積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，出臺政策補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)大戶和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，政府主導(dǎo)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等。目前，全國土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地總面積的三分之一以上。
從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初一直現(xiàn)在，我國農(nóng)村土地制度似乎繞了一個(gè)圈。先以土地承包的方式將土地配置給千家萬戶，隨后以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率為目標(biāo)，不斷強(qiáng)化農(nóng)戶手中的權(quán)利，第二輪土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)不斷固化，卻遭遇農(nóng)民開始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的尷尬局面。土地權(quán)利固化遭遇城鎮(zhèn)化的意外，擁有土地權(quán)利的農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城，于是，就推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)并向新型經(jīng)營主體配置土地資源。問題是，土地具有了財(cái)產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)民是不會輕易退出土地權(quán)利的。國家提出土地“三權(quán)分置”改革，試圖將土地的生產(chǎn)性從千家萬戶手中剝離、再集中。之前在提高經(jīng)營效率目標(biāo)下所進(jìn)行的穩(wěn)定承包關(guān)系的努力，似乎做了無用功。
我國土地政策應(yīng)當(dāng)保持的基本理念是耕者有其田，就是說，由生產(chǎn)者占有土地權(quán)利，非生產(chǎn)者退出土地權(quán)利。早期實(shí)施土地承包經(jīng)營制度，促進(jìn)土地要素與農(nóng)戶的結(jié)合，同時(shí)保障集體收取土地租金的權(quán)利，土地的生產(chǎn)性與財(cái)產(chǎn)性同時(shí)實(shí)現(xiàn)。目前的問題就在于，土地的財(cái)產(chǎn)性損害了土地的生產(chǎn)性。對于進(jìn)城農(nóng)民和其他脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)他們“占有”土地的權(quán)利，土地財(cái)產(chǎn)化的本質(zhì)是不生產(chǎn)者占有土地權(quán)利，而大量的土地資源被不生產(chǎn)者占有，必然會損害到土地利用效率。
國家推行土地流轉(zhuǎn)政策，提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策等，都是要解決土地財(cái)產(chǎn)性對土地生產(chǎn)性的損害。問題在于，土地權(quán)利已經(jīng)配置到千家萬戶，嘗試在千家萬戶保留土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上剝離土地生產(chǎn)性，再進(jìn)行土地要素配置，這必然是交易成本很高的事情。譬如土地流轉(zhuǎn)，一兩個(gè)釘子戶就可能造成規(guī)模經(jīng)營失敗。日本與我國臺灣地區(qū)在二戰(zhàn)之后進(jìn)行過土地平權(quán)運(yùn)動(dòng)，之后隨著工業(yè)化和城市化推進(jìn)也出現(xiàn)土地低效利用問題。為了重新配置地權(quán)，日本和我國臺灣當(dāng)局耗費(fèi)大量人力物力，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，個(gè)體化的土地占有格局是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙。最近幾十年以來的土地承包經(jīng)營制度改革，一直是在虛化集體所有權(quán)。離開集體土地所有制，我國農(nóng)村似乎在重蹈日本和我國臺灣地區(qū)的小土地占有制度的教訓(xùn)。
五
站在農(nóng)民的角度，農(nóng)業(yè)經(jīng)營并非絕對無收益，而是收益相對低。當(dāng)前的土地低效利用問題，與土地制度有關(guān)。地權(quán)分散造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，土地插花細(xì)碎造成農(nóng)業(yè)公共品供給難題，農(nóng)戶個(gè)體權(quán)利過大造成集體無法解決“一家一戶辦不好和不好辦”的公共事務(wù)。土地低效利用反映的是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，是土地制度與城鎮(zhèn)化的不適應(yīng)，是地權(quán)配置與人口流動(dòng)的沖突。土地制度需要改革，更重要的是，需要調(diào)整土地制度改革的基本思路。
當(dāng)前農(nóng)村土地低效利用問題土地表現(xiàn)是土地拋荒和土地季節(jié)性拋荒。土地全年拋荒在丘陵山區(qū)相對嚴(yán)重，平原地區(qū)以季節(jié)性拋荒為主。這與山區(qū)和平原的生產(chǎn)條件不同有關(guān)。還有一種地區(qū)性的差異是，一般農(nóng)村與城市郊區(qū)農(nóng)村的在土地利用效率上的差異。
近年來，我們多次調(diào)查武漢的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題。如果是有心人，下次乘坐高鐵途徑武漢時(shí)會發(fā)現(xiàn)，一旦進(jìn)入武漢郊區(qū)范圍，到處都存在著土地拋荒現(xiàn)象。與周邊一般農(nóng)村地區(qū)相比，武漢城市郊區(qū)的農(nóng)村的土地拋荒更加嚴(yán)重。前幾年，媒體曾屢屢曝光武漢市周邊土地撂荒現(xiàn)象，武漢市政府壓力很大，下面的一些區(qū)縣政府拿出財(cái)政資金補(bǔ)貼農(nóng)戶，凡是解決土地撂荒可以獲得大約200元/畝的補(bǔ)貼。最近，我們又到武漢市下面的一個(gè)區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)土地撂荒問題依然嚴(yán)重，很多土地要么是種樹，要么是長草。工商資本流轉(zhuǎn)土地之后，要么是套取政府補(bǔ)貼之后向小農(nóng)戶轉(zhuǎn)包，要么是荒廢、半荒廢。
按理說，越靠近城市的土地價(jià)值越高。在不改變土地用途的情況下，城市郊區(qū)土地可用于生產(chǎn)蔬菜水果，向城市提供生鮮產(chǎn)品，生鮮產(chǎn)品比大田糧食作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高。武漢市的情況則反映，城市郊區(qū)的土地利用效率更低。
城市郊區(qū)的土地利用率更低，這并不奇怪。原因是，與一般中西部農(nóng)村相比，城郊地區(qū)存在更多的就業(yè)機(jī)會。不僅年輕人很容易在附近工業(yè)園區(qū)找到工作，而且六七十歲的中老年人也很容易找到類似保安、清潔員、綠化工等臨時(shí)就業(yè)。我們在武漢黃陂區(qū)調(diào)查，當(dāng)?shù)氐睦夏耆说酱迩f附近的蘑菇種植基地打臨工，工錢是10元/小時(shí)，類似的工作機(jī)會很多。中西部農(nóng)村的青壯年流向城市之后，中老年人和婦女職能務(wù)農(nóng)，除種植條件特別差的山區(qū)土地之外，土地基本被利用。盡管與過去相比，土地利用率降低，但是全年拋荒卻是少數(shù)，能種的土地基本被種上。城郊地區(qū)則不同，城郊的大量非正規(guī)就業(yè)機(jī)會將老人、婦女等半勞動(dòng)力都吸納，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。黃陂的農(nóng)民說，我們打一天工勝過種地幾天，并且還沒有種地辛苦。打工輕松，且報(bào)酬高，土地利用自然沒人種。
另一方面，城郊地區(qū)農(nóng)民存在著土地被征收的預(yù)期。身邊發(fā)生的、看到的和聽到的征地拆遷“一夜暴富”的例子，將城郊地區(qū)農(nóng)民的胃口吊得高高的。前不久，武漢市提出了建設(shè)武漢長江新城的發(fā)展目標(biāo)，要在漢口、武昌、漢陽三城之外，建設(shè)第四城。武漢長江新城號稱“武漢的雄安新區(qū)”。武漢的特點(diǎn)是大，大武漢這下是要更大了。我們所調(diào)研的黃陂村莊，距離漢口城區(qū)一二十公里，當(dāng)?shù)乩习傩章犝f被納入新城建設(shè)范圍，村民說長江新城遠(yuǎn)期規(guī)劃500平方公里。新的規(guī)劃，讓當(dāng)?shù)乩习傩杖计鹆瞬疬w征地致富的夢想。一個(gè)300戶的村莊已經(jīng)有50戶向村委會提出申請房屋翻建，這是為未來的拆遷做準(zhǔn)備。
城郊地區(qū)的土地低下利用，更加突出地反映土地生產(chǎn)性與土地財(cái)產(chǎn)性的矛盾。充分的就業(yè)機(jī)會下，城郊地區(qū)的人地分離程度更高，另一方面是，農(nóng)民在財(cái)產(chǎn)性層面對土地的高度依賴。受城市的輻射，城郊地區(qū)的土地被征收的可能性大，土地財(cái)產(chǎn)性更高，農(nóng)民對土地權(quán)利更看重，對土地的“占有”欲望更強(qiáng)烈。在土地被征收變現(xiàn)的預(yù)期下，城郊農(nóng)民更不會放棄手中的權(quán)利。城郊土地財(cái)產(chǎn)性更高，對土地生產(chǎn)性的損害更大，土地占有和土地利用的張力更大，我國農(nóng)村土地制度存在的一般矛盾在城郊地區(qū)被放大。
六
城鎮(zhèn)化會改變勞動(dòng)力配置，也改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。農(nóng)村勞動(dòng)力流出農(nóng)村，倒逼土地資源重新配置。過去五十年，這個(gè)歷史過程在日本和我國臺灣地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過。建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的土地制度，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與土地生產(chǎn)資料的有效結(jié)合。
我國的城鎮(zhèn)化存在地區(qū)間不同步。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化起步早，如長三角和珠三角地區(qū)，在上世紀(jì)八九十年代已經(jīng)實(shí)現(xiàn)較高水平的工業(yè)化，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流出農(nóng)業(yè)。中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化起步晚，大規(guī)模的農(nóng)民工流出現(xiàn)象發(fā)生在新世紀(jì)以后，本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也發(fā)生在最近十多年。我國農(nóng)村土地制度在第二輪土地承包前后發(fā)生重大變化。第二輪土地承包之前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式比較靈活，各地具有自主選擇土地承包方式的政策空間。第二輪土地承包之后，國家一刀切地推行“生不增、死不減”政策，并規(guī)定土地承包期30年不變，嚴(yán)禁集體調(diào)整土地。這一政策思路變化，為之后的土地利用矛盾埋下伏筆。
“生不增、死不減”政策最早源于貴州湄潭地區(qū)。八十年代后期，貴州湄潭被列入全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，試行農(nóng)村土地承包“生不增、死不減”做法。只經(jīng)過短暫的四五年試驗(yàn)，就于九十年代初期被寫入中央文件，隨后成為第二土地承包的一般政策，向全國推廣。實(shí)際上，在第二輪土地承包之前，各地存在多種形式的土地承包經(jīng)營方式。比如山東地區(qū)的“兩田制”、長三角地區(qū)的集體經(jīng)營、珠三角地區(qū)的土地股份合作制等。
長三角和珠三角地區(qū)的工業(yè)化水平走在全國前列，九十年代自然選擇的集體經(jīng)營和土地合作制，都較好地解決了農(nóng)村勞動(dòng)力流出后的土地利用問題。集體經(jīng)營和土股份合作制的共同特點(diǎn)是，虛化個(gè)體農(nóng)戶對土地權(quán)利的控制，將土地經(jīng)營使用權(quán)收歸集體，并向新型經(jīng)營主體重新配置。在國家沒有實(shí)施強(qiáng)制政策的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自發(fā)地探索與本地情況相適應(yīng)的土地制度形式，促進(jìn)土地資源與生產(chǎn)經(jīng)營者結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地高效利用。目前上海農(nóng)村推行的“家庭農(nóng)場”、蘇南地區(qū)推行的“土地?fù)Q保障”等，都是消滅一家一戶對土地的分散控制權(quán)利。城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)的做法表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度越高，個(gè)體對土地的控制權(quán)越弱和集體對土地的控制權(quán)利越強(qiáng)，土地利用效率就越高。
問題是，第二輪土地承包經(jīng)營以后，國家強(qiáng)制推行的“生不增、死不減”政策發(fā)端于貴州湄潭地區(qū)，并且貴州湄潭的改革試驗(yàn)也是在未得到充分論證的情況下，就匆匆忙忙變成國家政策。貴州湄潭屬于落后地區(qū)，屬于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的后發(fā)地區(qū)。將后發(fā)工業(yè)化地區(qū)的做法向全國推廣，不僅與先發(fā)地區(qū)的做法相沖突，而且與之后的農(nóng)村形勢演變不適應(yīng)。近年來，我們在珠三角和長三角地區(qū)調(diào)查，當(dāng)?shù)鼗鶎庸ぷ髡咴诼鋵?shí)土地確權(quán)工作時(shí)感到特別棘手。這些地區(qū)的土地資源已經(jīng)高度集中，再開倒車，反過來實(shí)施“確權(quán)確地確四至”，不僅毫無意義，而且人為制造不必要的矛盾。
對于廣大中西部地區(qū)來說，2000年以后，全國的工業(yè)化趨勢加速人口流出和本地城鎮(zhèn)化，“生不增、死不減”做法的不適應(yīng)性日漸凸顯，陷入前面所說的土地生產(chǎn)性與財(cái)產(chǎn)性矛盾。國務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心的一份調(diào)查表明，就算是貴州湄潭地區(qū)的農(nóng)民也有90%以上支持土地調(diào)整。貴州湄潭農(nóng)民在生產(chǎn)中遭遇的是實(shí)實(shí)在在的土地細(xì)碎化帶來生產(chǎn)不便利，至于學(xué)者所說的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，農(nóng)民倒是沒有切身的感受。
以“生不增、死不減”為核心的第二輪土地承包政策，實(shí)質(zhì)是削減集體所有權(quán)，譬如嚴(yán)格限定集體調(diào)整土地、剝奪集體收取土地承包費(fèi)的權(quán)利、推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，等等。通過一系列的改革，集體的土地權(quán)利基本虛置。第二輪土地承包政策是“分地”的邏輯，在不改變所有權(quán)名義的情況下，將土地分給農(nóng)民。然而，同一時(shí)期，城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，農(nóng)民作為土地的權(quán)利主體從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者變成財(cái)產(chǎn)主體，土地承包經(jīng)營制度違背了促使生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者結(jié)合的制度初衷。當(dāng)前出現(xiàn)的土地低效利用問題，反映的是土地與勞動(dòng)者的錯(cuò)位配置矛盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不占土地權(quán)利，占有土地權(quán)利的人已經(jīng)進(jìn)城，土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。
七
農(nóng)村土地屬于集體所有，集體所有的本質(zhì)是土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料屬于勞動(dòng)群眾所有。在集體所有制下，農(nóng)民與土地的關(guān)系屬于勞動(dòng)關(guān)系，而非財(cái)產(chǎn)性關(guān)系。也就是說，農(nóng)民通過向土地投入勞動(dòng)來獲得收入，不能通過“占有”土地來獲得收益。取消剝削，實(shí)施按勞分配，是社會主義制度的重要方面。目前，土地制度改革流行的話語是，將土地變成不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“農(nóng)民”的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真正農(nóng)民向那些“不在村地主”繳納高昂租金，土地權(quán)利成為“不在村地主”攝取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的工具。這既不利于土地利用，也無益于社會公平。
作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心
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