——對(duì)川渝湘鄂贛豫粵黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)查研究
黨在農(nóng)村基層社會(huì)管理中起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村基層社會(huì)格局呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的特點(diǎn)，這對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制提出了新的考驗(yàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制如何適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)多元化發(fā)展的需求？進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制，是當(dāng)前加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會(huì)管理亟需解決的一個(gè)重要課題。為此，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“調(diào)查咨詢(xún)中心”組成課題組分赴廣東、河南、湖南、湖北、江西、四川、重慶等六省一市就“黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制”課題進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制下，普遍存在以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替社會(huì)管理，以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替政府行政，政難入戶(hù)，黨難管人，干群關(guān)系疏遠(yuǎn)等問(wèn)題。如果簡(jiǎn)單沿用過(guò)去的強(qiáng)制性方式領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，顯然行不通；如果不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，生搬硬套外地的新做法、新經(jīng)驗(yàn)也難有成效。對(duì)此，課題組認(rèn)為黨應(yīng)當(dāng)明確“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”的宗旨，通過(guò)引領(lǐng)社會(huì)、組織社會(huì)、管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)，“在多元治理中樹(shù)主導(dǎo)，在主導(dǎo)治理中促多元”，始終保持黨在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。
一、黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的特點(diǎn)
從調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)前黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制呈現(xiàn)“守”、“創(chuàng)”、“破”三大特點(diǎn)。大部分地區(qū)以“守”為主；部分地區(qū)嘗試“創(chuàng)”新；個(gè)別地區(qū)在探索突“破”。“守”的風(fēng)險(xiǎn)最低，但功效有限；“創(chuàng)”需要摒棄傳統(tǒng)，創(chuàng)新思維；“破”承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大，需要改革勇氣與智慧。
（一）“守”
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的基層黨組織在工作中維持現(xiàn)有局面，守著現(xiàn)有機(jī)制。在加強(qiáng)活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、發(fā)展黨員隊(duì)伍、擴(kuò)大黨組織覆蓋面等方面小打小鬧，在體制機(jī)制創(chuàng)新上鮮有動(dòng)靜，處于“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”、“沒(méi)有創(chuàng)新的改革”狀態(tài)。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
1、守著硬件，忘了軟件。村委辦公大樓、黨員活動(dòng)中心是黨員辦公、活動(dòng)的重要場(chǎng)所。為此各地掀起了一股“辦公場(chǎng)所建設(shè)熱”，有場(chǎng)所的擴(kuò)建改建，沒(méi)場(chǎng)所的高標(biāo)準(zhǔn)新建。如部分地方還提出將村級(jí)黨組織活動(dòng)與辦公場(chǎng)所建設(shè)成集村干部議事、黨員活動(dòng)、教育培訓(xùn)、信息交流與文化娛樂(lè)于一體的高檔次“星級(jí)化” 場(chǎng)所。然而高標(biāo)準(zhǔn)的硬件并不一定與現(xiàn)有軟件相匹配，并不一定帶來(lái)高成效。一方面，這些場(chǎng)所利用率極其有限。大多情況下，黨員群眾更習(xí)慣到干部家而非到辦公樓找干部；一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也談到，“在工資條件有限的情況下，讓村干部坐堂辦公幾乎不可能”。而對(duì)于一些現(xiàn)代化的辦公設(shè)備，如電腦、打印機(jī)、遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)等，許多基層黨員干部直呼“不會(huì)使用，只是擺設(shè)”。另一方面，高標(biāo)準(zhǔn)的辦公場(chǎng)所建設(shè)在很大程度上加重了村級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，成為村組織負(fù)債的又一重要原因。以江西某地村級(jí)辦公樓建設(shè)為例，縣級(jí)財(cái)政給每個(gè)行政村撥款2-3萬(wàn)元，但實(shí)際上新建一處辦公樓需幾十萬(wàn)元，資金缺口需要村組織自己解決。重慶一個(gè)組織部的干部感嘆：“真是奇怪，組織部門(mén)幫助村莊建房子，為了籌集資金，求爹爹，拜奶奶”。
2、守著隊(duì)伍，漏了群眾。調(diào)研過(guò)程中，大部分地方的基層黨組織在發(fā)展新黨員與提高黨員福利待遇方面做了許多工作。如提出一村一年培養(yǎng)一名入黨積極分子，給黨員提供政府擔(dān)保的貼息貸款、進(jìn)行創(chuàng)業(yè)扶持；給離任老支書(shū)發(fā)放退休補(bǔ)貼、困難黨員發(fā)放“一卡通”、老黨員發(fā)放生活補(bǔ)助等；將黨的基本知識(shí)教育納入中小學(xué)課堂等。這些措施在激發(fā)黨員的服務(wù)熱情、增強(qiáng)黨員模范帶頭意識(shí)方面取得了一定成效。然而基層黨員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大與加強(qiáng)的同時(shí)，黨員與群眾的聯(lián)系卻并沒(méi)有得到明顯加強(qiáng)，特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，黨群關(guān)系有疏遠(yuǎn)的趨勢(shì)。當(dāng)調(diào)研組詢(xún)問(wèn)到基層黨組織如何加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系時(shí)，一位湖南的基層干部回答到：“黨員無(wú)資金、無(wú)權(quán)力，何以聯(lián)系群眾”。此種狀況一方面加劇了“黨管不到人、政不到戶(hù)”的問(wèn)題，如湖北省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所描述的，“現(xiàn)在很多政策只是留在我們干部這里，文件只是裝在村委的柜子里”；另一方面也導(dǎo)致黨群關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)，有村民代表反映，“以前每年還能見(jiàn)幾次干部，現(xiàn)在幾年都難得見(jiàn)到一次”。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憂(yōu)心忡忡地對(duì)調(diào)研組談到，“依此形勢(shì)發(fā)展下去，黨很有脫離群眾的危險(xiǎn)”。
3、守著組織，亂了職能。“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵在支部；發(fā)展快不快，全靠干部帶”。在“黨組織是發(fā)展關(guān)鍵”的思維影響下，一些地方大力擴(kuò)展黨組覆蓋面，把支部建在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、將黨組織建在理事會(huì)中、將支部覆蓋到樓棟里，形成“處處組織領(lǐng)導(dǎo)、事事黨員帶頭”的景象。可以說(shuō)，黨組織基本已經(jīng)覆蓋到所有能覆蓋到的地方，深入到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各大領(lǐng)域。從調(diào)研情況來(lái)看，雖然黨組織覆蓋面在逐漸擴(kuò)大，但卻履行了許多本不該由黨組織履行的職能，管的越多越不容易管好，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合作社管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，黨組織發(fā)揮的作用非常有限。同時(shí)，黨組織的不斷擴(kuò)展還給基層黨組織自身帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，如一位支部書(shū)記所反映的，“支部對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不熟悉，協(xié)會(huì)成員對(duì)黨務(wù)也不感興趣，黨支部起的作用有限，把支部建立在協(xié)會(huì)反倒使支部工作量加大了，經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)加重了”。一位縣干部談到，“現(xiàn)在黨組織掌管所有領(lǐng)域，要求支部書(shū)記懂政治、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)，而要選一位這樣的支部書(shū)記猶如在矮子中選將軍，實(shí)在太難”。長(zhǎng)期來(lái)看，黨組織掌管一切還可能不利于社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“黨管一切，群眾與社會(huì)也就依賴(lài)于黨，黨的擔(dān)子會(huì)越來(lái)越重”，同時(shí)，“社會(huì)組織、人民群眾、基層自治跟不上，產(chǎn)生的社會(huì)矛盾就會(huì)直指黨委和政府”。更重要的是，黨管得太多、太寬，所有責(zé)任、所有問(wèn)題都有黨來(lái)承擔(dān)，很多時(shí)候黨組織成了“替罪羊”。有干部說(shuō)，“黨只有有限的權(quán)力，卻承擔(dān)無(wú)限的責(zé)任，基層黨組織往往成了罪魁禍?zhǔn)郑瑩?dān)了很多不該擔(dān)的責(zé)”。
（二）“創(chuàng)”
黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制，需要在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新，才能使老體制煥發(fā)新活力，取得“事半功倍”的效果。一些基層黨組織在實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)變革組織管理機(jī)制、轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容、優(yōu)化工作方法等機(jī)制與制度的創(chuàng)新，發(fā)揮了現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制的最大功效。
1、創(chuàng)新內(nèi)容，重視服務(wù)。當(dāng)前部分地方完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化黨組織的服務(wù)職能，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容由“政治”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“服務(wù)”，由“管理”轉(zhuǎn)為“治理”。主要有兩個(gè)方面的做法：一是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到村。如成都把社會(huì)管理和公共服務(wù)作為黨組織的重要職責(zé)之一，將國(guó)土、教育、社會(huì)保障等三十多項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能整合下沉到村，提供政務(wù)服務(wù)和事務(wù)服務(wù)。二是黨員服務(wù)群眾，建立互促共幫機(jī)制。如重慶通過(guò)“三萬(wàn)計(jì)劃”、“523工作法”選派優(yōu)秀的大學(xué)生村官、駐村干部、三支人員到基層服務(wù)，將黨員服務(wù)與職務(wù)晉升、工資待遇掛鉤，做到“有干部下村、有意愿下村、有保障下村”。又如成都地區(qū)建立起黨員公共服務(wù)積分制度，規(guī)定黨員、預(yù)備黨員每參加一次活動(dòng)積累1分，黨員、預(yù)備黨員每年至少要完成12個(gè)積分。總體來(lái)看，黨從抓政治轉(zhuǎn)向了提供服務(wù)。正如一位基層干部所言：“雖然農(nóng)村接受黨的思想宣傳，但事實(shí)上多元化、多樣性已經(jīng)很明顯了，反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)東西，群眾不會(huì)買(mǎi)帳”。但也要看到，只有職能定位的轉(zhuǎn)變，才能使黨組織實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型。如江西永興縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記所感慨，“當(dāng)前黨委書(shū)記、村支部書(shū)記，事事都是第一責(zé)任人，處處面臨一票否決，哪來(lái)時(shí)間提供服務(wù)”。湖北嘉魚(yú)一位縣干部也有類(lèi)似看法，“黨支部疲于上面的任務(wù)和要求，真正為村莊服務(wù)的非常少”。重慶的干部認(rèn)為，“現(xiàn)在天天在截訪，那來(lái)時(shí)間搞服務(wù)”。
2、創(chuàng)新管理，明晰職責(zé)。黨員干部是黨組織的支柱力量，是黨組織的生命。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方紛紛創(chuàng)新黨員干部管理機(jī)制，以此調(diào)動(dòng)黨員的積極性，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。主要有三種類(lèi)型：一是對(duì)農(nóng)村無(wú)職黨員“設(shè)崗定責(zé)”。如江西吉安地區(qū)、湖北嘉魚(yú)地區(qū)、重慶潼南縣、成都的溫江區(qū)等在村一級(jí)針對(duì)無(wú)職黨員設(shè)立了形勢(shì)政策宣傳員、鄰里糾紛調(diào)解員、社情民意報(bào)告員等崗位，使無(wú)職黨員聯(lián)農(nóng)戶(hù)、聯(lián)村務(wù)，使無(wú)職黨員有崗位認(rèn)領(lǐng)，有責(zé)任服務(wù)。二是對(duì)村級(jí)黨組織干部進(jìn)行激勵(lì)考核。如河南長(zhǎng)葛地區(qū)通過(guò)建立“雙述雙評(píng)”機(jī)制、績(jī)效工資機(jī)制、退休金與工作成效掛鉤機(jī)制等，提高農(nóng)村黨支部的工作積極性。三是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)黨政干部的管理，如成都地區(qū)將縣干部的黨組織關(guān)系下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部黨組織關(guān)系下放到村一級(jí)，縣鄉(xiāng)干部既要向同級(jí)黨組織述職，又向下級(jí)黨組織述職，并由同級(jí)和下級(jí)黨組織對(duì)黨員干部進(jìn)行評(píng)議，使縣鄉(xiāng)干部同時(shí)受到同級(jí)與下級(jí)黨組織的監(jiān)督。四川溫江的永寧鎮(zhèn)甚至將一些干部的辦公室都拆掉了，迫使其在村里辦公。廣東云安提出“服務(wù)不下干部下”，要求基層干部下鄉(xiāng)。通過(guò)創(chuàng)新黨員干部管理機(jī)制，更加突出和明晰了黨員干部的身份職責(zé)，調(diào)動(dòng)其履行職責(zé)義務(wù)的積極性。但總體來(lái)看，這種創(chuàng)新還難以從根本上樹(shù)立起黨員干部的責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)。如一位干部坦言，“現(xiàn)在干部更關(guān)注權(quán)力，黨員關(guān)注私利，群眾關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，黨群關(guān)系日益疏遠(yuǎn)”。
3、創(chuàng)新方法，上下聯(lián)動(dòng)。近年來(lái)，各地紛紛通過(guò)引入民主機(jī)制、走訪機(jī)制促進(jìn)組織與群眾互動(dòng)，轉(zhuǎn)變基層黨組織“一言堂”、“家長(zhǎng)制”的作風(fēng)，使基層管理逐步走向公開(kāi)管理和透明管理。主要有兩方面內(nèi)容：一是讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策過(guò)程中，如河南長(zhǎng)葛地區(qū)通過(guò)建立“四議兩公開(kāi)”機(jī)制，使村級(jí)重大事項(xiàng)按照支部會(huì)提議、兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)評(píng)議，將決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)的程序來(lái)決策。又如廣東云浮通過(guò)允許農(nóng)民列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)黨組織的黨委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議、黨支部會(huì)議等，讓普通農(nóng)民了解決策內(nèi)容，監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程。四川溫江邀請(qǐng)群眾代表列席區(qū)人大會(huì)、區(qū)委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)、區(qū)黨代會(huì)。二是干部走訪群眾制度化、常態(tài)化。如重慶地區(qū)建立起“三項(xiàng)制度”，定期組織干部接待群眾、走訪群眾。又如廣東云安縣建立起“農(nóng)情研判制度”、重慶潼南縣建立起“群眾工作聯(lián)席會(huì)議制度”，讓黨員干部深入到農(nóng)民群眾中，體驗(yàn)民情、匯集民意、感知民生。總體來(lái)看，這種“群眾上行、干部下行”的新方式，既溝通了民情民意，又密切了黨群關(guān)系。然而，這種體制內(nèi)的創(chuàng)新也有一定的限度，如一些基層組織擔(dān)心“群眾一旦發(fā)動(dòng)起來(lái)將難以控制，容易對(duì)政府管理形成沖擊，引起失控問(wèn)題”，一些村民認(rèn)為 “干部下鄉(xiāng)、前呼后擁，最后還是干部見(jiàn)干部”。
（三）“破”
黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制需要“與時(shí)俱進(jìn)”，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化，隨農(nóng)民需求變化而轉(zhuǎn)變。一些基層黨組織開(kāi)始以農(nóng)民新需求、社會(huì)新需要為導(dǎo)向，創(chuàng)新甚至突破現(xiàn)有體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的重大轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在以下方面：
1、破職能，變“全能組織”為“核心組織”。黨是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，但現(xiàn)實(shí)卻是“黨管一切，但難管一切”，這嚴(yán)重影響了黨的威信。一些基層黨組織在創(chuàng)新和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)體制過(guò)程中突破傳統(tǒng)思維，重塑黨組織職能。在政治上，把黨組織的功能定位在“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”上。如通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議等民主議事制度，使黨組織能及時(shí)掌握情況，用民主的方法和程序匯聚民意。在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)主體，剝離經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。如成都地區(qū)在村一級(jí)通過(guò)實(shí)施股份制改造，將集體經(jīng)濟(jì)交給股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營(yíng)管理；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，通過(guò)成立“政府平臺(tái)公司”負(fù)責(zé)資金、資源管理、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，通過(guò)“經(jīng)濟(jì)外包”，將招商引資的任務(wù)外包給了懂技術(shù)、懂操作的專(zhuān)業(yè)公司，使黨組織從經(jīng)濟(jì)建設(shè)中騰出了手腳。在社會(huì)事務(wù)上，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，轉(zhuǎn)移社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，使部分公共服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)化形式運(yùn)作，部分公共事務(wù)由社會(huì)組織與群眾實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。總體而言，就是使黨組織由原來(lái)的對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源甚至個(gè)人生產(chǎn)、生活的全方位管理控制，轉(zhuǎn)變到對(duì)村莊發(fā)展實(shí)行思想政治引導(dǎo)和服務(wù)黨員、群眾等方面上來(lái)，使黨組織由“黨管一切”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“黨抓核心”，實(shí)現(xiàn)了“黨入民心”。
2、破格局，變“單一領(lǐng)導(dǎo)”為“多元協(xié)作”。隨著農(nóng)民對(duì)外交往的增多、社會(huì)化程度的加深，其對(duì)社會(huì)組織的需求也日益增多。黨作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，不可能包攬一切，因而必須充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。一些地方根據(jù)社會(huì)組織的發(fā)展程度不同、服務(wù)類(lèi)型不同采取了不同做法：一是孵化和培育社會(huì)組織。如一些地區(qū)創(chuàng)造“社會(huì)組織孵化器”，對(duì)規(guī)模較小、不能登記注冊(cè)的社會(huì)組織進(jìn)行備案培育。如成都建立起以“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”、“資源換服務(wù)”為重點(diǎn)的扶持發(fā)展機(jī)制，通過(guò)訂立契約式合同，約定雙方的權(quán)利義務(wù)，由政府為社會(huì)組織搭建場(chǎng)地，提供基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)組織只需提供一定額度的服務(wù)則可以免交場(chǎng)地、設(shè)施的使用費(fèi)用。二是搭建平臺(tái)。如成都基層黨組織建設(shè)配套齊全的“四個(gè)服務(wù)中心”，通過(guò)服務(wù)外包的方式將服務(wù)中心的運(yùn)轉(zhuǎn)交給公司，按照市場(chǎng)運(yùn)作的原則保證四個(gè)中心的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。又如廣東云浮通過(guò)構(gòu)建“三級(jí)理事會(huì)”，使組民理事會(huì)、村民理事會(huì)、鄉(xiāng)民理事會(huì)在黨的引導(dǎo)下參與到社會(huì)管理過(guò)程中來(lái)。三是提供服務(wù)。如成都通過(guò)建立“慈善超市”，利用黨組織的組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)組織收集群眾信息，搭建群眾與社會(huì)組織的信息橋梁。又如廣東云浮通過(guò)實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目，將村莊公共建設(shè)項(xiàng)目交給村民理事會(huì)來(lái)組織管理，使理事會(huì)有事做、能做事、會(huì)做事。概而言之，就是通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的培育和服務(wù)，使黨對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理由“黨組織唱獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“黨組織與社會(huì)組織大合唱”。
3、破權(quán)屬，變“權(quán)力集中”為“權(quán)力下放”。現(xiàn)有的權(quán)屬分配機(jī)制往往導(dǎo)致基層組織無(wú)權(quán)決策，決策權(quán)集中在組織的核心干部手中。為此，一些地方的基層黨組織打破現(xiàn)有的權(quán)能劃分，還權(quán)賦能，讓基層組織、普通農(nóng)民掌握更多決策權(quán)、參與權(quán)。主要體現(xiàn)在兩方面：一是權(quán)力下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織更多權(quán)力。如廣東云安大力推行以“權(quán)力下放”為核心的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，將14個(gè)縣直部門(mén)的72項(xiàng)職權(quán)向鎮(zhèn)級(jí)下放，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“沒(méi)權(quán)辦事、沒(méi)錢(qián)辦事和沒(méi)人辦事”的窘境。二是在村級(jí)組織中，通過(guò)對(duì)黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的分離，保障村組織自治權(quán)。如成都通過(guò)“分類(lèi)分步換屆”方式，即將農(nóng)村組織分為黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等，村民與不同的組織分開(kāi)登記以明確關(guān)系，各個(gè)組織分管各自組織成員，同時(shí)各組織的選舉分開(kāi)進(jìn)行，由此界定和分開(kāi)各組織的職責(zé)功能，以此破解“黨組織包攬、自治矮化”的困境。三是賦予群眾決策權(quán)。如成都永寧鎮(zhèn)推行“公推直選”制度，黨委書(shū)記和村社區(qū)黨組織書(shū)記實(shí)行“公推直選”、書(shū)記工作群眾考評(píng)，實(shí)現(xiàn)群眾的干部群眾“選”、群眾“評(píng)”。
二、黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的問(wèn)題
正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中最為基礎(chǔ)，也是最為重要的部分。隨著農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制面臨著諸多挑戰(zhàn)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順、領(lǐng)導(dǎo)職能不清和領(lǐng)導(dǎo)方式不活的問(wèn)題比較突出，創(chuàng)新黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制迫在眉睫。
（一）基層領(lǐng)導(dǎo)班子力量弱化
“火車(chē)跑得快，全靠車(chē)頭帶”，黨對(duì)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的著力點(diǎn)是黨支部班子，班子戰(zhàn)斗力的強(qiáng)弱直接影響著領(lǐng)導(dǎo)的力度。現(xiàn)階段，基層領(lǐng)導(dǎo)班子面臨著老齡化結(jié)構(gòu)、形式化作風(fēng)和兼職化狀態(tài)等三大問(wèn)題，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)班子力量弱化。
1、結(jié)構(gòu)偏老齡化。從黨員的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“調(diào)查咨詢(xún)中心”2011年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在270個(gè)村莊中，30歲以下的黨員占比為11.9%，30—40歲黨員占比19.1%，40—50歲黨員占比21.3%，50—60歲黨員占比22.1%，60歲以上黨員占比25.9%。可見(jiàn)，50歲以上黨員將近一半，60歲以上的農(nóng)村黨員約占所有黨員四分之一。從年輕人入黨情況來(lái)看，2011年每個(gè)村平均新增入黨人數(shù)約為3人，30歲以下入黨人數(shù)僅比2010年增長(zhǎng)0.42個(gè)百分點(diǎn)，增幅極小。從黨支部書(shū)記的年齡來(lái)看，年齡最大的支部書(shū)記為70歲，平均年齡約為50歲，其中50歲以上的支部書(shū)記比重為46.4%，60歲以上支部書(shū)記約為10%。隨著中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的加快，農(nóng)村老年黨員的比例將會(huì)繼續(xù)增加，由此帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)班子活動(dòng)能力與知識(shí)水平偏低的困境，將會(huì)嚴(yán)重制約黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力量，這是黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制遭遇的一大客觀制約因素。
2、作風(fēng)偏形式化。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位必須有優(yōu)良的工作作風(fēng)來(lái)保障。然而，部分農(nóng)村黨員干部思想觀念發(fā)生了變化，一方面，推崇實(shí)用主義，認(rèn)為“理想是空的、政治是虛的”。當(dāng)面臨多重任務(wù)時(shí)，往往選擇“談起來(lái)重要，忙起來(lái)忘掉”的避實(shí)就虛策略，使其在貫徹上級(jí)黨組織的政策和指令時(shí)，難以保證真正落實(shí)，只能應(yīng)付了事，虛而不實(shí)。另一方面，為群眾服務(wù)的意識(shí)弱化，不能有效發(fā)揮黨支部的先鋒模范作用。支部“該干什么、怎么干”不甚了了，以至于“什么也干不了”，責(zé)任意識(shí)逐漸淡化，最終與普通群眾沒(méi)有多大的區(qū)別。村民笑稱(chēng)黨員干部：“黨員不黨員，就差兩角錢(qián)；干部不干部，都是混日子”。2011年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在4760位農(nóng)戶(hù)中，28.3%的農(nóng)戶(hù)表示黨員干部工作表現(xiàn)一般，還有13.6%的農(nóng)戶(hù)不滿(mǎn)意黨員干部的工作。群眾看在眼里、記在心里的是黨員干部的作風(fēng)，這種形式主義的作風(fēng)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的無(wú)形損傷。
3、狀態(tài)偏兼職化。支部隊(duì)伍是一支不脫產(chǎn)、非職業(yè)化的農(nóng)村最基層干部。這主要是因?yàn)榇妩h支部書(shū)記的經(jīng)濟(jì)待遇不高，除了統(tǒng)一核發(fā)的誤工補(bǔ)貼外，基本沒(méi)有固定的收入和補(bǔ)助，干部感言“在家當(dāng)官不如出去打工”，重慶有一村干部算一筆帳，“農(nóng)民一周打工收入相當(dāng)于一月的工作補(bǔ)貼”。所以，支部干部平時(shí)只能是黨務(wù)與農(nóng)務(wù)一起忙，還有的自辦實(shí)體帶頭創(chuàng)業(yè)，少數(shù)黨員干部階段性的跑些生意。因而，黨員干部不可能有足夠的時(shí)間和精力專(zhuān)心黨務(wù)工作，時(shí)常出現(xiàn)“電話(huà)辦公”、“口袋干部”的情形。干部經(jīng)常不在村，“走讀式干部”的情況也不在少數(shù)，更有甚者，黨員干部隊(duì)伍出現(xiàn)空殼化。在河南澠池縣天池鎮(zhèn)的29個(gè)行政村中，班子不健全的村14個(gè)，占48.3%，其中，5個(gè)村既沒(méi)有村支書(shū)又沒(méi)有村主任，8個(gè)村沒(méi)有支部書(shū)記，9個(gè)村沒(méi)有村委會(huì)主任，2個(gè)村沒(méi)有監(jiān)督委員會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)班子不健全，工作無(wú)法開(kāi)展，根本談不上發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。
（二）基層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜
黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)系統(tǒng)工程，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系如何理順是難題。現(xiàn)階段，基層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同、干群關(guān)系不密切，使得黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)難以形成合力。
1、兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)。在村莊，黨支部能否實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)，發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。可是，一方面由于兩委對(duì)村莊都具有管理權(quán)限，但在法律上、實(shí)踐中職權(quán)劃分不清，造成兩委關(guān)系緊張，另一方面村支書(shū)和村主任職位和工作存在交叉和重疊，責(zé)任主體不明確，以致出現(xiàn)“好事?tīng)?zhēng)著做，難事互相推”的消極局面。比如：湖南鳳凰縣火馬村支書(shū)認(rèn)為支部書(shū)記是“一把手”，村主任是“小跟班”，“你牽馬來(lái)，我挑擔(dān)”；與之相反，廣東蕉嶺縣廣育村村主任表示村主任是“當(dāng)家人”，書(shū)記是“小伙伴”，“我是村民選出來(lái)的，支書(shū)就是幾個(gè)黨員選出來(lái)的，我說(shuō)的話(huà)當(dāng)然更管用”。為此，部分村支兩委關(guān)系容易出現(xiàn)“一言堂”和“兩張皮”的現(xiàn)象，黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)缺乏有效載體而極易落空。所以，兩委關(guān)系自始自終是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)必須謹(jǐn)慎處理的問(wèn)題，既要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要保證群眾的主體地位，兩者缺一不可。
2、鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權(quán)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的最重要的一環(huán)，只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村黨組織的協(xié)同，才能扎扎實(shí)實(shí)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。從各地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，自從農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村的關(guān)系逐漸淡化。鳳凰縣火馬村支書(shū)把鄉(xiāng)村關(guān)系形象地比喻為“上面打領(lǐng)帶，下面穿草鞋；外面穿西裝，里面穿背心；嘴上說(shuō)著好，心里小九九”。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要成功開(kāi)展工作，必須依仗村支書(shū)，特別是與支書(shū)的私人關(guān)系，借助的是正式權(quán)力的非正式運(yùn)用。湖南龍?zhí)伶?zhèn)黨委書(shū)記對(duì)此深有體會(huì)“下鄉(xiāng)干工作，靠的是關(guān)系，憑的是酒量，用的是私交”，與之相對(duì)，龍?zhí)伶?zhèn)江口村支部書(shū)記則認(rèn)為“上面千條線(xiàn)，下面一根針；上面動(dòng)動(dòng)嘴，下面跑斷腿”，“一票否決的工作得干，例行性的工作看著辦，臨時(shí)性的工作躲著看”。總之，鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同讓黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)打折扣，部分農(nóng)村黨支部“不積極，不主動(dòng)，支支動(dòng)動(dòng)，撥撥轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，只求過(guò)得去，不求過(guò)得硬”，致使黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)浮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，漂在村莊。
3、黨群關(guān)系不密切。黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)千條萬(wàn)條有一條不能忘記，那就是密切聯(lián)系群眾，保持黨和群眾的血肉聯(lián)系，防止出現(xiàn)脫離群眾的危險(xiǎn)。事實(shí)上，稅費(fèi)改革以后，黨群關(guān)系出現(xiàn)明顯的疏遠(yuǎn)傾向。有一財(cái)政局干部表示“以前，村民有矛盾糾紛，還想到直接找支部書(shū)記解決，不行就找大隊(duì)干部解決。現(xiàn)在的情況是，村民找書(shū)記難，有的幾年都見(jiàn)不到一次”。甚至有黨群關(guān)系惡化的情形，比如，河南農(nóng)村不少群眾對(duì)黨員干部當(dāng)面“怕”，背后“罵”，說(shuō)干部光吃飯不干活，干部對(duì)群眾見(jiàn)了“躲”，遇事“拖”，說(shuō)群眾不講理最難纏，干部放不下“架子”，和群眾搭不起“膀子”，黨群難接觸、難交心、難融洽。為了融洽黨群關(guān)系，各地要求基層黨員干部下鄉(xiāng)走訪群眾，寫(xiě)“走訪日記”、“干部接待日記”、“基層心得體會(huì)”等，可是部分黨員干部“坐在家里編”，下鄉(xiāng)成了“干部訪干部”，因?yàn)槿鄙僦贫然那溃芮悬h群關(guān)系成了“空口號(hào)”和“賺吆喝”。根據(jù)2011年調(diào)查數(shù)據(jù)，在4794位農(nóng)民中，58.2%的農(nóng)民不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，56.9%的農(nóng)民不認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。凡此種種，無(wú)不說(shuō)明加強(qiáng)黨群關(guān)系任重道遠(yuǎn)。
（三）基層領(lǐng)導(dǎo)職能混淆不清
黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)的定位關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)幅度，間接制約領(lǐng)導(dǎo)力度，所以合理確定領(lǐng)導(dǎo)職能是加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制有全能型領(lǐng)導(dǎo)的傾向，黨政不分、黨經(jīng)不分、黨社不分的現(xiàn)象比較普遍。
1、黨政不分。黨政分開(kāi)是基層黨政關(guān)系的一個(gè)改革取向，也是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一個(gè)部分。雖然黨政分開(kāi)取得了一定的成績(jī)，但是基層黨組織的職能中還涵蓋著行政管理的內(nèi)容，黨政不分的問(wèn)題仍沒(méi)有完全解決。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際工作中，黨政不分的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，一個(gè)必然的結(jié)果是，黨的基層組織自身被行政化而變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)器的一部分，形成了上自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，下至“七站八所”和村干部（主要是村黨支部書(shū)記）的“金字塔”型權(quán)力結(jié)構(gòu)。隨之，在“一肩挑”和“交叉任職”的村支兩委中，黨支部無(wú)形中承擔(dān)大量的行政任務(wù)。根據(jù)湖北嘉魚(yú)和秭歸兩縣的調(diào)研，逾八成行政村采取“村支兩委一肩挑”的方式，支部的工作任務(wù)除了黨員發(fā)展之外，還負(fù)責(zé)惠農(nóng)政策執(zhí)行、計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定及其他臨時(shí)性委派任務(wù)，支部難堪重負(fù)。秭歸縣中壩子村的村支書(shū)坦言，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是腿，村級(jí)是腳，但是現(xiàn)在腳太小了，上面太重了”，支部書(shū)記成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“跑腿人”，黨支部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“派出機(jī)構(gòu)”。重慶潼南一個(gè)村干部說(shuō)，“村莊就是支書(shū)、主任、文書(shū)三個(gè)人，任務(wù)少是三個(gè)人，任務(wù)多還是三個(gè)人”。
2、黨經(jīng)不分。黨經(jīng)關(guān)系隨著村莊集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日漸顯現(xiàn)，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、實(shí)力強(qiáng)的村莊，黨支部涉足集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理的情況較為常見(jiàn)，黨支部變成公司董事會(huì)，支部書(shū)記變成董事長(zhǎng)，由此引起基層黨組織重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕組織建設(shè)，滑向黨經(jīng)不分的誤區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層黨組織。在基層黨組織，支部書(shū)記誤認(rèn)為，抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“實(shí)”，抓服務(wù)是“虛”；有事找“生產(chǎn)組長(zhǎng)”商量，而忽視“黨小組長(zhǎng)”，不愿把精力放在黨務(wù)工作上。比如，秭歸縣圍繞基層黨組織轉(zhuǎn)型、拓展、提升的要求，通過(guò)5次大會(huì)部署和2次培訓(xùn)，在全縣各級(jí)黨組織中牢固樹(shù)立了“不抓集體經(jīng)濟(jì)，書(shū)記就不稱(chēng)職；不發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村級(jí)就沒(méi)活力”的發(fā)展意識(shí)，把發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為基層黨組織工作的重中之重。從鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)出發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、非公有制經(jīng)濟(jì)以及專(zhuān)業(yè)合作社的黨建是必要的，可是由基層黨組織來(lái)代行經(jīng)濟(jì)組織的職能則是多余的。
3、黨社不分。黨社關(guān)系是針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理與基層黨建而提出的，基層社會(huì)管理是整個(gè)社會(huì)管理大廈的基礎(chǔ)，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與的新格局，基層社會(huì)管理必須在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下積極推進(jìn)。如何協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同及公眾參與是一次大的挑戰(zhàn)，避免過(guò)去那種黨管社會(huì)到底的狀況。具體而言，基層黨組織包攬村里大事小事，把社會(huì)管理中黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為黨的直接管理，偏離黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心定位，忽視了村自治組織和群眾組織的作用。為此，村民將村支書(shū)形容為“上管天文地理，下管雞毛蒜皮；左管生兒育女，右管油鹽柴米”，基層黨組織經(jīng)常出現(xiàn)“制定的多，落實(shí)的少；匯報(bào)的多，做到的少；墻上的多，地上的少”的狀況。普通黨員也認(rèn)為“有些黨必須管，有些沒(méi)必要管”，最好的情況是“黨員帶頭，群眾做主；黨員支點(diǎn)，群眾杠桿”，充分發(fā)揮自治組織和群眾組織的效用。
（四）基層領(lǐng)導(dǎo)方式單一守舊
黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式一直以來(lái)強(qiáng)化集中領(lǐng)導(dǎo)，但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，要求黨實(shí)施民主領(lǐng)導(dǎo)。因此，擴(kuò)大民主領(lǐng)導(dǎo)是改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式的必然趨勢(shì)，也是與黨內(nèi)民主和基層民主發(fā)展相適應(yīng)的取向。當(dāng)前的問(wèn)題是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式“在集中上有余，在民主上不足”，結(jié)果是“政難入戶(hù)”、“黨難管人”。
1、集中有余。黨的領(lǐng)導(dǎo)組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制，民主與集中不可偏廢也不可或缺。從集中的角度來(lái)說(shuō)，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式是“集中有余”。一是兩委“一肩挑”和“交叉任職”強(qiáng)化了黨領(lǐng)導(dǎo)的集中制原則。根據(jù)中國(guó)農(nóng)村研究院2010年調(diào)查數(shù)據(jù)，在244個(gè)村莊中，“一肩挑”的村莊有98個(gè)，占比為40.2% ，近四成村莊選擇兩委“一肩挑”；從支委和村委的選舉順序來(lái)看，252個(gè)村莊中，191個(gè)先選支委，61個(gè)先選村委，75.8%的村莊先選支委后選村委，增加“一肩挑”和“交叉任職”的要求，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)將進(jìn)一步加強(qiáng)。二是基層黨組織習(xí)慣于傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，不能適應(yīng)基層民主發(fā)展的新形勢(shì)，仍然采取“我說(shuō)你聽(tīng)，我逼你干”的方式來(lái)推動(dòng)工作，眼睛盯著黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)，忽視集體領(lǐng)導(dǎo)原則、黨員民主權(quán)利和群眾主體地位，搞“家長(zhǎng)制”、“一言堂”，以至于普通黨員感慨“什么事都是支部說(shuō)了算，我們普通黨員放哪里”，群眾反感“什么事都是黨說(shuō)了算，我們想提點(diǎn)意見(jiàn)都沒(méi)勁”。集中領(lǐng)導(dǎo)需要和黨內(nèi)民主與基層民主結(jié)合起來(lái)，避免過(guò)度的集中挫傷黨員、群眾的積極性。
2、民主不足。黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中原則是在民主基礎(chǔ)上的集中，缺少民主的集中只能是無(wú)本之木，無(wú)源之水。從民主的角度來(lái)說(shuō)，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式是“民主不足”。從基層黨代表來(lái)看，“開(kāi)開(kāi)會(huì)，舉舉手，畫(huà)畫(huà)圈”是其慣常的工作方式，在發(fā)揮作用方面還存在著黨代表認(rèn)識(shí)不到位，權(quán)利意識(shí)薄弱，而“不愿”參與黨內(nèi)事務(wù)；黨代表信息渠道不暢，聯(lián)系群眾較少，而“不能”發(fā)揮代表作用；黨代表能力有限，知識(shí)水平較低，“不會(huì)”議事決策，從而普遍存在“關(guān)注局部的多，考慮全局的少；提出問(wèn)題的多，有解決措施的少”的現(xiàn)象。從群眾的參與來(lái)看，2010年調(diào)查結(jié)果顯示，33%的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有參加村民會(huì)議，即使是參加村民會(huì)議，在會(huì)上提意見(jiàn)的村民也僅為24.8%，約四分之三的農(nóng)戶(hù)在村民會(huì)議上沒(méi)有發(fā)聲，同時(shí)，47.4%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為參與村莊管理作用較小或者沒(méi)有作用。群眾坦言“開(kāi)會(huì)也討論不出什么來(lái)，在會(huì)上決定的事情大多落實(shí)不了，況且有的事情在開(kāi)會(huì)前已經(jīng)決定了，拿到會(huì)上來(lái)只是走一下過(guò)場(chǎng)，沒(méi)什么意義，參不參加沒(méi)什么區(qū)別”。領(lǐng)導(dǎo)方式的民主化是推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑，對(duì)提高黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)水平意義重大。
3、政難到戶(hù)。近年來(lái)，黨和政府加大強(qiáng)農(nóng)支農(nóng)力度，出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，按照政策貫徹落實(shí)的路徑來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把政策目標(biāo)與要求傳達(dá)到村，再由村支兩委進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策進(jìn)村入戶(hù)。從調(diào)研的情況看，黨和國(guó)家的政策基本上能夠宣傳到村，政不到村的現(xiàn)象基本消失，然而普遍的“政不入戶(hù)”卻讓人意外。原因在于農(nóng)村的政策落實(shí)仍以傳統(tǒng)渠道為主，村支兩委落實(shí)政策的渠道是通過(guò)開(kāi)村民代表和小組長(zhǎng)會(huì)議，然后由村民小組長(zhǎng)或村民代表向村民宣傳，可是村民小組長(zhǎng)或村民代表宣傳政策的動(dòng)力和精力有限，時(shí)常出現(xiàn)“村民不問(wèn)不說(shuō)，村民不親不說(shuō)，村民不近不說(shuō)”。 根據(jù)2011年的調(diào)查，37.2%的農(nóng)民認(rèn)為“惠農(nóng)政策宣傳太少，不知道有這回事”。對(duì)于村里包括惠農(nóng)政策在內(nèi)的大事情，52.8%的農(nóng)民了解村里大事的途徑是村干部或村民轉(zhuǎn)述，僅17.8%的農(nóng)民是通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄的方式知道村里大事的。由此觀之，在黨的政策落實(shí)上，如果以前的問(wèn)題是“政不到村”，那么現(xiàn)在突出的問(wèn)題是“政難入戶(hù)”，政策落實(shí)缺乏群眾作為主體的知曉和參與。
三、完善黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的建議
黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系到黨在農(nóng)村社會(huì)管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用。加強(qiáng)和完善黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)基本形勢(shì)，順應(yīng)中央精神的必然要求。針對(duì)現(xiàn)階段黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷和不足，現(xiàn)提出以下建議，供中央決策參考。
（一）明晰職能定位，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體系
目前基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，但黨對(duì)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的職能定位卻不甚清晰，導(dǎo)致黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體系呈現(xiàn)模糊狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：第一，領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象太廣，這難免造成領(lǐng)導(dǎo)力度減弱和領(lǐng)導(dǎo)效率降低；第二，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯(cuò)雜，既插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)，又插手社會(huì)事務(wù)，還要插手村民自治事務(wù)，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)量下降；第三，領(lǐng)導(dǎo)方式單一，常用的方法就是定指標(biāo)、下任務(wù)，無(wú)法全方位調(diào)動(dòng)積極性。因此，必須結(jié)合新形勢(shì)重新定位黨的職能，突出黨“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”的宗旨，使其“在多元治理中樹(shù)主導(dǎo)，在主導(dǎo)治理中促多元”。
1、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象。針對(duì)目前黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象雜、力度弱的問(wèn)題。可嘗試從以下三個(gè)方面著力優(yōu)化：一是抓重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基層治理的重點(diǎn)，在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，黨應(yīng)改變過(guò)去直接干預(yù)的方式，可采用間接化的管理手段，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)交給專(zhuān)業(yè)公司。黨只管公司、管質(zhì)量、管監(jiān)督，從而減少管理對(duì)象、縮小管理幅度，提高領(lǐng)導(dǎo)力度，提升管理效能；二是抓難點(diǎn)。社會(huì)問(wèn)題是基層治理的難點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候，黨不必事無(wú)巨細(xì)，面面俱到。一方面源頭上把控，比如針對(duì)當(dāng)前日益突出的信訪類(lèi)問(wèn)題，黨需要及早發(fā)現(xiàn)、及早介入、及早解決，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。另一方面重點(diǎn)化處理，對(duì)難調(diào)解、影響大的問(wèn)題，黨需要進(jìn)行重點(diǎn)干預(yù)。比如針對(duì)老上訪戶(hù)的問(wèn)題，黨應(yīng)查清原因，重點(diǎn)解決；三是抓熱點(diǎn)。民生問(wèn)題是基層治理的熱點(diǎn)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、慈善救助等關(guān)乎民生的重大事項(xiàng)方面，黨需要加大領(lǐng)導(dǎo)力度。對(duì)于新農(nóng)保、新農(nóng)合等國(guó)家惠農(nóng)政策，黨應(yīng)做好監(jiān)督工作，確保政策落實(shí)有效。在黨的服務(wù)方面，有條件的地區(qū)可建立“一站式服務(wù)平臺(tái)”，“黨員義工服務(wù)站”等服務(wù)機(jī)構(gòu)，著力改善群眾民生。
2、理順領(lǐng)導(dǎo)層次。針對(duì)目前黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯(cuò)雜的現(xiàn)象，可從以下三方面進(jìn)行理順：一是群眾的事情群眾辦。對(duì)于群眾能夠自己解決、自己處理的問(wèn)題，放手讓群眾自己決定，遵循民主自治的原則，減少對(duì)村民事務(wù)的干預(yù)。促使基層自治組織依法辦事、依規(guī)辦事，實(shí)現(xiàn)自我管理，提供自我服務(wù)。而對(duì)于群眾自己解決不了的事情，黨可以提供指導(dǎo)和幫助；二是社會(huì)的事情社會(huì)辦。在社會(huì)活動(dòng)開(kāi)展，社會(huì)服務(wù)提供等方面，黨可以給予社會(huì)力量充分的自主空間，黨主要負(fù)責(zé)保障社會(huì)活動(dòng)在制度內(nèi)有序開(kāi)展，維護(hù)各社會(huì)主體合法權(quán)益。三是經(jīng)濟(jì)的事情市場(chǎng)辦。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)方面，黨應(yīng)充分按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)方面，可成立“政府平臺(tái)公司”，用公司化的手段來(lái)管理集體經(jīng)濟(jì)組織。而在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，黨可采用指標(biāo)式的市場(chǎng)化管理手段，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)外包，黨只負(fù)責(zé)“維民利、把方向”。
3、豐富領(lǐng)導(dǎo)方式。一是要吸納群眾參與共謀。可采用“走下去”和“拉上來(lái)”的方式，把群眾納入到黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體系中來(lái)。“走下去”，就是要黨員干部下基層，定期走訪。這方面，成都溫江經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，即將黨員組織關(guān)系下放到鎮(zhèn)村一級(jí)，并采用“一次擾民”的方式集中搜集群眾意見(jiàn)，處理農(nóng)民問(wèn)題。“拉上來(lái)”可采用區(qū)鄉(xiāng)黨委會(huì)、人大常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)向群眾開(kāi)放的“三會(huì)開(kāi)放”制度，接受群眾監(jiān)督，吸納群眾意見(jiàn)；二是要吸收社會(huì)力量參與共管。社會(huì)組織是黨領(lǐng)導(dǎo)的重要補(bǔ)充力量。對(duì)此，一方面要積極培育社會(huì)組織。降低社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”的方式為社會(huì)組織提供較為寬松的成長(zhǎng)環(huán)境。大力引進(jìn)社會(huì)組織，用“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式激發(fā)公益類(lèi)、慈善類(lèi)社會(huì)組織的積極性。有條件的地區(qū)可建立“慈善超市”。積極孵化社會(huì)組織。引進(jìn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)的、公益慈善性的社會(huì)組織進(jìn)行重點(diǎn)扶持，促使其發(fā)展壯大；另一方面要加大對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)。積極引導(dǎo)推動(dòng)社會(huì)組織的信息公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)，不斷強(qiáng)化社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)組織運(yùn)作的透明度，提高服務(wù)能力。并可考慮在社會(huì)組織中靈活設(shè)立黨支部，寓黨建于社會(huì)組織發(fā)展中。
（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力
黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力首先取決于基層黨員干部的隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍存在兩大問(wèn)題：一是干部難選。酬勞低造成有一定能力的人選大多外出務(wù)工經(jīng)商而不愿當(dāng)村干部，沒(méi)有能力的人想當(dāng)村干部，導(dǎo)致村干部隊(duì)伍后繼乏人。二是黨員難管理。隨著農(nóng)村流動(dòng)性增大，大批農(nóng)民黨員外出務(wù)工，致使基層黨組織生活不正常，多流于形式，使黨支部與黨員的思想出現(xiàn)隔閡，增加了管理和教育黨員的難度。因此，要從源頭上加強(qiáng)黨員干部隊(duì)伍，以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。
1、把關(guān)口。干部的好壞直接影響黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的成效。要在選拔任用鄉(xiāng)村干部時(shí)，從源頭上把好鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍關(guān)口。雖然在調(diào)研中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)“直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記提出種種疑慮，主要是擔(dān)心群眾的民主素養(yǎng)不夠，無(wú)法真正選出一個(gè)好干部，其中也不排除一些在職干部害怕通過(guò)“直選”威脅自身利益。其實(shí)，既然選擇了民主，就應(yīng)當(dāng)接受民主的結(jié)果，即使是不甚理想的結(jié)果。只有通過(guò)不斷的試驗(yàn)和實(shí)踐，群眾的民主能力才能提高。“人民的干部人民選”，建議國(guó)家在基層大力推廣“公推直選”。
2、穩(wěn)隊(duì)伍。當(dāng)前農(nóng)村黨員干部普遍存在“四多四少”現(xiàn)象：老人多、年輕人少；學(xué)歷低的多、學(xué)歷高的少；兼業(yè)的多，專(zhuān)職的少；凡人多，能人少。這種結(jié)構(gòu)的隊(duì)伍極不穩(wěn)定，難以管理日益復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)。要改變這種情況，首先應(yīng)從發(fā)展黨員抓起。實(shí)行“一村一名入黨積極分子”的培養(yǎng)機(jī)制，報(bào)組織部門(mén)備案，建立跟蹤培養(yǎng)信息卡，即時(shí)掌握情況。同時(shí)建立入黨積極分子退出機(jī)制，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的積極分子進(jìn)行督辦。還可以借鑒成都永寧鎮(zhèn)的“兩推兩評(píng)三公示”制度，嚴(yán)把黨員入口關(guān)。其次，對(duì)流動(dòng)黨員實(shí)行“屬地化管理”，將流動(dòng)黨員納入流入地黨員服務(wù)和管理的范疇，讓其在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用。最后，通過(guò)優(yōu)化黨支部設(shè)置穩(wěn)住隊(duì)伍、凝聚人心。按照黨員“業(yè)緣、地緣、趣緣”靈活設(shè)置黨支部，讓黨支部重?zé)ㄉ鷻C(jī)。
3、強(qiáng)教育。當(dāng)前黨員干部出現(xiàn)了文化素質(zhì)不高、致富能力不強(qiáng)、先鋒模范作用不明顯的“三不”特征。歸根到底還是缺乏教育和培訓(xùn)。比如農(nóng)民群眾最迫切的愿望就是發(fā)家致富，而黨員干部隊(duì)伍中大多數(shù)都缺乏帶領(lǐng)群眾致富的能力，主要表現(xiàn)為“三多三少”，即懂農(nóng)業(yè)的多，懂產(chǎn)業(yè)的少；懂生產(chǎn)的多，懂市場(chǎng)的少；懂傳統(tǒng)技術(shù)的多，懂現(xiàn)代科技的少。開(kāi)展工作憑老經(jīng)驗(yàn)、用老辦法已無(wú)法應(yīng)對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。對(duì)此，一方面要建立黨員干部長(zhǎng)效學(xué)習(xí)機(jī)制，定期舉辦黨的理論知識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)方法和致富技能培訓(xùn)班，組織致富能手傳授致富經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，針對(duì)他們對(duì)國(guó)家涉農(nóng)方針政策領(lǐng)會(huì)不及時(shí)、理解不準(zhǔn)確的問(wèn)題，及時(shí)組織學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的最新政策，避免“政不入戶(hù)”的難題。另一方面，探索教育管理新方式。如江西瑞金通過(guò)在經(jīng)濟(jì)條件較好、交通較便利的村莊成立“村干部之家”，構(gòu)建“村與村、村干部與村干部”之間信息交流平臺(tái)、教育培訓(xùn)基地、外出辦事的“驛站”。
4、蓄后勁。要確保黨員干部隊(duì)伍的生命力，必須做好人才儲(chǔ)備工作。一是建立黨員創(chuàng)業(yè)孵化基地，到組織部和民政局備案，通過(guò)幫扶機(jī)制和優(yōu)惠政策將優(yōu)秀黨員培養(yǎng)和孵化成致富能手，為村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子預(yù)備“好苗子”。二是多渠道選人，為提高黨員干部的整體素質(zhì)，從致富能手、復(fù)員退伍軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、離退休老干部等人員中吸納人才，建立村級(jí)后備干部人才儲(chǔ)備庫(kù)，為其提供工作實(shí)踐的機(jī)會(huì)，按照優(yōu)勝劣汰、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)工作能力強(qiáng)的后備人才予以重用。通過(guò)這一機(jī)制，構(gòu)建了村級(jí)選人用人的梯次隊(duì)伍，為選好配強(qiáng)村級(jí)黨員干部隊(duì)伍奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為村級(jí)事業(yè)發(fā)展儲(chǔ)備了后勁。
5、突專(zhuān)業(yè)。黨承擔(dān)了重要的任務(wù)，但是黨員、黨的基層干部也不是全才，不可能勝任各方面的工作，也很難找到“全才”。因此，要根據(jù)社會(huì)管理多元化、黨的領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)業(yè)化的要求，不求“全才”，而求“專(zhuān)才”。一是擅長(zhǎng)協(xié)調(diào)溝通、具有一定權(quán)威的黨員可以安排在自治組織工作；二是具有公益精神、服務(wù)意識(shí)的黨員可以安排社會(huì)管理工作，強(qiáng)化黨對(duì)群眾的服務(wù)和聯(lián)系；三是具有經(jīng)濟(jì)管理才能的黨員可以安排在集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他的企業(yè)管理部門(mén)工作，發(fā)揮其企業(yè)管理才能；四是具有領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)馭才能的黨員可以讓其擔(dān)任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，做好領(lǐng)導(dǎo)工作。通過(guò)這些方式找到適合的人才，使其才盡其用、才具其位。
（三）建立保障機(jī)制，激發(fā)黨的領(lǐng)導(dǎo)活力
當(dāng)前農(nóng)村基層黨員干部作用發(fā)揮得不好主要是激勵(lì)不夠、保障欠缺。農(nóng)村黨員干部普遍反映工作任務(wù)重，工作壓力大，但是工資待遇低、社會(huì)保障差，導(dǎo)致其無(wú)力辦事、無(wú)心辦事。因此，要栓心留人，必須要從制度上確保農(nóng)村黨員干部“有甜頭、有奔頭、暖心頭”。
1、經(jīng)濟(jì)上給予保障。村干部是黨的方針政策在農(nóng)村的傳達(dá)者、組織者和實(shí)施者。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地村干部每月的基本補(bǔ)貼多為六、七百元，所得到的報(bào)酬與付出的勞動(dòng)不成正比，導(dǎo)致部分村干部不愿任村干部。他們表示，每個(gè)月幾百元的工資，還不如一般打工的農(nóng)民收入高，工作起來(lái)積極性不高。鑒于此，國(guó)家應(yīng)該首先從經(jīng)濟(jì)上保障村干部，使其干了工作有甜頭。建立村干部基本補(bǔ)貼正常增長(zhǎng)機(jī)制，在每個(gè)行政村在職干部基本補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照物價(jià)水平和上年度省內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平增長(zhǎng)幅度遞增。同時(shí)，由于基層社會(huì)管理基本以“組”為單位進(jìn)行，小組長(zhǎng)為村干部分擔(dān)了許多工作。因此，建議將小組長(zhǎng)納入補(bǔ)貼范疇。此外，應(yīng)當(dāng)為全體在職和離任的村干部辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2、政治上給予出路。村干部作為最基層的“干部”，過(guò)去他們的政治權(quán)利和從政的意圖并不明顯，但是隨著年輕村干部隊(duì)伍的壯大，其要求政治上進(jìn)步的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，應(yīng)該在政治上給予他們出路，讓其干好工作有奔頭。一是推薦提名政治素養(yǎng)好、參政議政能力強(qiáng)的村干部為各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員，為其提供建言獻(xiàn)策的舞臺(tái)。二是實(shí)行選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度，每年選聘一定數(shù)額的優(yōu)秀村黨組織書(shū)記和村主任將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，并優(yōu)先推薦優(yōu)秀村干部參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考錄。三是增加優(yōu)秀大學(xué)生村官晉升和升學(xué)的機(jī)會(huì)，建議將任滿(mǎn)三年且考核合格的大學(xué)生村官轉(zhuǎn)為基層公務(wù)員編制，對(duì)于特別優(yōu)秀、成績(jī)突出、有杰出貢獻(xiàn)的大學(xué)生村官給予免推讀研究生的機(jī)會(huì)。
3、生活上給予關(guān)懷。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村黨員干部年齡偏大、文化水平偏低、青黃不接、后繼乏人等現(xiàn)狀，一方面要給老黨員和特殊黨員以生活上的關(guān)照，另一方面要為黨員提供政策優(yōu)惠，吸引年輕人入黨。具體來(lái)說(shuō)，一是建立困難黨員幫扶機(jī)制。通過(guò)走訪慰問(wèn)的形式定期在節(jié)假日給困難黨員“送溫暖”，建立困難黨員“一卡通”政策，對(duì)新農(nóng)合、新農(nóng)保、交通等生活方面進(jìn)行補(bǔ)貼。二是建立關(guān)愛(ài)老黨員長(zhǎng)效機(jī)制。雖然黨員是只講奉獻(xiàn)不求回報(bào)的，但是人到老年后國(guó)家對(duì)他們的關(guān)愛(ài)可以增加他們的歸屬感和光榮感，起到穩(wěn)定人心的作用。可以由縣市牽頭建立老黨員關(guān)愛(ài)基金，以黨齡劃分補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一視同仁地對(duì)城鄉(xiāng)的老黨員進(jìn)行補(bǔ)助。三是為黨員創(chuàng)業(yè)提供金融扶持。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)者多是具有一定素質(zhì)的中青年，這正是農(nóng)村黨員隊(duì)伍需要補(bǔ)充的“新鮮血液”。因此，可以通過(guò)為創(chuàng)業(yè)者提供貼息貸款等優(yōu)惠的金融政策，一方面吸引他們?nèi)朦h，另一方面助推他們淘到“第一桶金”。
4、權(quán)利上給予保護(hù)。現(xiàn)在很多基層干部都覺(jué)得自己不快樂(lè)、不幸福，整天憂(yōu)心忡忡、提心吊膽，害怕出事情。有干部反映：?jiǎn)栴}沒(méi)有處理完，干部自己完了。關(guān)鍵問(wèn)題是干部自身的權(quán)益得不到保障。因此，除了要在經(jīng)濟(jì)社、政治上、生活上關(guān)心、關(guān)懷基層干部外，還要在權(quán)利上給予保護(hù)。一是保障干部處理問(wèn)題的權(quán)利，要干部承擔(dān)責(zé)任，要干部干事，就要讓干部有處理問(wèn)題的權(quán)利，不能隨意的指責(zé)和批評(píng)；二是不能搞秋后算帳，在處理干部問(wèn)題時(shí)，只能就事論事，建議不算歷史帳；三是黨的監(jiān)督部門(mén)，如紀(jì)委、監(jiān)督部門(mén)在調(diào)查干部時(shí)，一定要依法進(jìn)行，注意保護(hù)干部的個(gè)人權(quán)利、保護(hù)干部的隱私，不能讓干部流汗又流淚。
（四）創(chuàng)新考核理念，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)方向
當(dāng)前的黨員干部考核機(jī)制，存在重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重上級(jí)考察輕下級(jí)意見(jiàn)、部分考核指標(biāo)剛性化、考核手段有限等不足。為此，我們建議轉(zhuǎn)變考核體系側(cè)重點(diǎn)，優(yōu)化考核手段，使考核機(jī)制與黨組織職能定位相適應(yīng)，與地方發(fā)展相協(xié)調(diào)，與民意相符合。
1、轉(zhuǎn)方向。當(dāng)前的黨員干部考核體系，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而輕社會(huì)發(fā)展，與黨的職責(zé)功能不相適應(yīng)，與部分地方發(fā)展不相協(xié)調(diào)。為此，我們建議改革考核側(cè)重點(diǎn)，調(diào)整引導(dǎo)黨組織發(fā)展方向。具體而言有兩方面建議：一是與黨的核心功能相適應(yīng)，從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)向注重綜合性指標(biāo)轉(zhuǎn)變。將社會(huì)發(fā)展、民生改善、政治民主、環(huán)境保護(hù)等納入到考核體系中，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展所占比重，減小招商引資任務(wù)。二是與地方發(fā)展相適應(yīng)，從全國(guó)“一刀切”向“因地制宜”轉(zhuǎn)變。各地區(qū)可以以縣為單位，進(jìn)行主體功能劃分，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展條件賦予不同功能，根據(jù)功能發(fā)揮進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。如對(duì)于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以劃分為“環(huán)境保護(hù)區(qū)”，考核指標(biāo)將側(cè)重于環(huán)境保護(hù)、民生改善等方面，破除“以GDP大小論英雄”的局面。
2、分類(lèi)型。對(duì)于不同類(lèi)型的黨員，應(yīng)有不同的考核監(jiān)督機(jī)制，使考核機(jī)制更具針對(duì)性。對(duì)于縣鄉(xiāng)干部，可以?xún)?yōu)化“雙述雙評(píng)”機(jī)制。將縣干部的黨組織關(guān)系下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部黨組織關(guān)系下放到村一級(jí)。縣鄉(xiāng)干部向同級(jí)和下級(jí)黨組織述職，并由同級(jí)和下級(jí)黨組織對(duì)黨員干部進(jìn)行評(píng)議。干部的績(jī)效工資、升遷根據(jù)評(píng)議結(jié)果來(lái)決定。在部分條件成熟的地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記可以考慮由黨員代表進(jìn)行直選和罷免。對(duì)于村干部，建立公開(kāi)承諾機(jī)制、黨員評(píng)議機(jī)制和群眾評(píng)議機(jī)制。每年初，由村干部在黨員大會(huì)上向黨員承諾計(jì)劃要辦的事項(xiàng)，并在年終黨員大會(huì)上予以述職，由黨員和群眾予以監(jiān)督和評(píng)定。對(duì)于無(wú)職黨員，可以建立優(yōu)秀黨員評(píng)選機(jī)制。每年年終，召開(kāi)黨員代表大會(huì)，根據(jù)黨員發(fā)揮自身模范帶頭作用的大小來(lái)評(píng)選一定數(shù)量的優(yōu)秀黨員，并予以獎(jiǎng)勵(lì)。
3、出新招。一是變硬性指標(biāo)為軟性激勵(lì)。我們建議逐步弱化計(jì)生、維穩(wěn)等“一票否決制度”，而以化解多少社會(huì)矛盾，解決多少群眾問(wèn)題，辦了多少實(shí)事為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，解決問(wèn)題越多，考核得分越高。二是變必選為多選。建立“基本職能+自選職能”考核體系，即推廣1+X管理辦法，由縣級(jí)黨委將政策宣傳等確定為黨組織基本職能，讓村級(jí)黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委等根據(jù)自身特點(diǎn)，在基本職能外再選擇一項(xiàng)或多項(xiàng)“自選職能”，年初制定計(jì)劃報(bào)上級(jí)黨委審批，上級(jí)黨委根據(jù)黨組織的“基本職能+自選職能”來(lái)進(jìn)行考核。三是運(yùn)用新技術(shù)進(jìn)行考評(píng)。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級(jí)支部書(shū)記評(píng)價(jià)版塊，在網(wǎng)絡(luò)上公布各干部的工作計(jì)劃，工作進(jìn)度等，由社會(huì)成員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行評(píng)議。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建立對(duì)村支書(shū)的短信評(píng)價(jià)機(jī)制，定期利用短信平臺(tái)向所轄各村的黨員發(fā)送手機(jī)短信息，公布黨員所在村村支部的工作開(kāi)展情況，并由黨員回復(fù)短消息予以評(píng)價(jià)。
（五）堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)
全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，立黨為公、執(zhí)政為民是我們黨的本質(zhì)要求。“水能載舟亦能覆舟”，只有堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)，服務(wù)群眾、依靠群眾，以人民群眾的利益為重、以人民群眾的盼望為念，才能夯實(shí)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
1、聯(lián)系群眾。一是減少大院高墻，與群眾“零距離”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少群眾表示，黨群關(guān)系的疏遠(yuǎn)感來(lái)自于越來(lái)越多的豪華高墻大院的隔閡感。對(duì)此，我們建議建設(shè)開(kāi)放式的行政大院，以標(biāo)準(zhǔn)化而非豪華化為目標(biāo)修建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)大樓，這有利于展現(xiàn)黨的質(zhì)樸和親和的形象，拉近與群眾的距離。二是推行常態(tài)走訪，與群眾“零接觸”。將各地推行如“大走訪”、“三進(jìn)三同”、“三萬(wàn)”、“三送”等活動(dòng)制度化，實(shí)行“干部貼牌簽到”制，監(jiān)督干部的走訪使其落實(shí)到位。在有條件的地區(qū)可以考慮實(shí)施干部下訪IC卡制度，做到每次下訪都有記錄，每次要求都有回應(yīng)。三是利用現(xiàn)代工具，與群眾“零時(shí)差”。基層黨組織可充分運(yùn)用 “QQ群”、“微博”、“手機(jī)報(bào)”等現(xiàn)代化的傳播方式展示黨組織最新的工作進(jìn)展、介紹新增的服務(wù)項(xiàng)目、普及科學(xué)常識(shí)以及送上節(jié)日的問(wèn)候，實(shí)現(xiàn)聯(lián)系群眾的“全天候、全覆蓋”。通過(guò)這些方式解決“政不到戶(hù)”、“策不到人”的問(wèn)題
2、引導(dǎo)群眾。群眾工作離不開(kāi)群眾的積極參與。一是引導(dǎo)離職卸任的老同志發(fā)揮余熱。根據(jù)老黨員老干部工作經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極為他們?cè)O(shè)崗定責(zé)，采取“一幫一”、“一幫幾”的方式，組織資歷深、精力足的老干部、老同志與年輕干部、后備干部、入黨積極分子結(jié)成對(duì)子，傳授工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)思想教育，促進(jìn)健康成長(zhǎng)。二是引導(dǎo)積極向上的群眾建功立業(yè)。結(jié)合“掛包幫”活動(dòng)，發(fā)動(dòng)作風(fēng)優(yōu)良、踏實(shí)做事的干部深入一線(xiàn)，幫助群眾排憂(yōu)解難，指導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)，以實(shí)際行動(dòng)影響和帶動(dòng)群眾積極投身新村建設(shè)。三是引導(dǎo)能推動(dòng)發(fā)展的帶頭人做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。始終將產(chǎn)業(yè)大戶(hù)作為引領(lǐng)群眾致富的重要群體，適時(shí)給予信息、資金、技術(shù)等方面的幫助和扶持，引導(dǎo)他們做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步帶動(dòng)群眾脫貧致富。
3、服務(wù)群眾。黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)就是解決民生問(wèn)題，解決民生問(wèn)題的關(guān)鍵是為群眾提供公共服務(wù)。創(chuàng)新黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)體制，必須實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的均等化與常態(tài)化，以服務(wù)促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)、以服務(wù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)。一是搭建服務(wù)平臺(tái)。可通過(guò)孵化、引進(jìn)和重組等方式，引進(jìn)社會(huì)組織、社會(huì)慈善力量以及半公益半盈利性質(zhì)的企業(yè)，搭建市場(chǎng)化、社會(huì)化的服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的常態(tài)化。二是服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)村。將干部的工作場(chǎng)所設(shè)在基層，設(shè)立村級(jí)服務(wù)站，承擔(dān)行政服務(wù)工作和村級(jí)公共服務(wù)、自我管理和黨員教育管理工作，為村民提供全方位、立體化的服務(wù)。三是黨員服務(wù)入戶(hù)。實(shí)行黨員干部輪流值班制，為村民提供便捷式服務(wù)；推行黨員干部包戶(hù)制度，每個(gè)黨員干部包10-20戶(hù)村民，積極主動(dòng)為村民排憂(yōu)解難。還要善于發(fā)揮無(wú)職黨員服務(wù)群眾的作用。通過(guò)設(shè)崗定責(zé)，設(shè)置形勢(shì)政策宣傳員、社情民意報(bào)告員、科普知識(shí)輔導(dǎo)員、致富信息傳遞員等崗位，引導(dǎo)他們爭(zhēng)做人民群眾的“主心骨”。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村研究院
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