——基于魯中簫村村委行為邏輯的案例研究
【摘 要】舊村改造過程中，農(nóng)村呈現(xiàn)一定程度的失序狀態(tài)，村委對(duì)鄉(xiāng)村秩序的影響日益顯現(xiàn)。國(guó)家—村莊的二元互動(dòng)解釋逐漸乏力，“國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”的四元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)。通過魯中地區(qū)艾鎮(zhèn)簫村的案例發(fā)現(xiàn)，村委承擔(dān)著“國(guó)家權(quán)力觸角”“村務(wù)管理者”和“地方熟人”的任務(wù)，村委扮演這些角色時(shí)的“偏差”就使得村莊秩序混亂。此種偏差可在“政治背離——組織、制度與政治約束缺陷”的解釋框架中得到解釋，村民行動(dòng)也經(jīng)歷了“求利行動(dòng)—生存行動(dòng)—生存斗爭(zhēng)”的轉(zhuǎn)變。因此，應(yīng)在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中反思政治背離，建立面向人本、面向合作的新型治理模式。
【關(guān)鍵詞】村莊秩序;政治背離;角色偏差;社會(huì)治理
城鎮(zhèn)化時(shí)期的村莊不再是“差序格局”的村莊，也不是“黃河邊上的村莊”，而是“已與鄉(xiāng)土中國(guó)的理想類型有很大不同，農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)陷入了一定程度的失序狀態(tài)，這并非語(yǔ)言混亂所能完全概括”［1］。在這一過程中，各地的村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“村委”)在某種意義上似乎正成為“村莊失序”的制造者。村委常常同意“村痞”優(yōu)先獲得低保、補(bǔ)助等資源，也更愿意拉攏部分掌握高層次社會(huì)關(guān)系的村民。除了收繳水電費(fèi)用的技術(shù)管理員，村民平時(shí)很難聯(lián)系到其他村委成員，許多村莊體育健身、灌溉設(shè)施也缺乏維護(hù)。村干部們競(jìng)選之前對(duì)村民無比熱情，后來卻強(qiáng)行通過“斷水、斷電”來完成拆遷，其價(jià)值取向讓人難以捉摸。此外，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系也十分微妙。盡管村民認(rèn)為村委挪用了部分拆遷補(bǔ)償款并為此不斷尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，卻也沒有得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)回應(yīng)。那么，村委何以獲取了這種力量并對(duì)鄉(xiāng)村秩序產(chǎn)生如此影響?
一、誰影響著農(nóng)村社會(huì)秩序:從二元到四元的解釋框架
農(nóng)村秩序一直以來在國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的二元互動(dòng)中得到解釋，現(xiàn)代國(guó)家利用權(quán)力和文化符號(hào)整合鄉(xiāng)村秩序，通過“政黨下鄉(xiāng)把農(nóng)村改造成為一個(gè)現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)”［2］，而“村民基于樸實(shí)的國(guó)家情懷和現(xiàn)實(shí)的需要選擇與國(guó)家合作”［3］。二元結(jié)構(gòu)關(guān)注國(guó)家政
策和權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的影響，有助于把握社會(huì)治理邏輯的變遷路徑，但在強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)滲透作用的同時(shí)，忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)本身的力量。傳統(tǒng)社會(huì)便存在龐大的鄉(xiāng)紳階層處于國(guó)家和村民之間，實(shí)施村民自治制度以來，自治組織的作用更不容小覷。如果考慮到政策執(zhí)行問題，官僚們可能并不同意上層的觀點(diǎn)和利益，分析工作處境的結(jié)構(gòu)如何造成基層官僚與上級(jí)利益的對(duì)立，就成為一項(xiàng)非常重要的工作［4］。
賄選、宗族介入、謀利型經(jīng)紀(jì)等現(xiàn)象說明，村組織等地方力量在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)會(huì)有自己的行動(dòng)策略。當(dāng)以“國(guó)家—村莊—村民”三元視角展開觀察時(shí)，發(fā)現(xiàn)村委以“局部基層專制主義”的方式存在，成為“國(guó)家和村民之間相對(duì)獨(dú)立的組織集團(tuán)……它利用其所處的特殊地位，一方面保證自己的集團(tuán)利益，另一方面維護(hù)其成員穩(wěn)定的‘領(lǐng)導(dǎo)地位’”［5］。然而，村委實(shí)際上擁有一種比“局部基層專制主義”更復(fù)雜的身份，它并不總是與國(guó)家和村民相對(duì)立。雖然村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)而“結(jié)成具有共同利益追求的利益集團(tuán)”，但它畢竟不能“完全忽視農(nóng)民的利益，它還必須代表農(nóng)民的利益或村集體的利益”［6］。特別是近年來村委的法定地位出現(xiàn)了下降，村委只是村民自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并不像我們一貫理解的那樣是一種“自治組織”，而且某些地區(qū)已經(jīng)在實(shí)際上掀起了新的村治改革，比如將村委原有的自治權(quán)轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)聘執(zhí)行單位。然而，盡管村委法定地位在形式上出現(xiàn)了降低的趨勢(shì)，它的實(shí)際影響力卻在某種意義上得到了增強(qiáng)，比如村委越來越掌握了農(nóng)村土地征收、房屋拆遷事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)和補(bǔ)償分配權(quán)。究竟是什么原因使得村委能夠在其地位相對(duì)下降的時(shí)期，仍然能夠在國(guó)家與村民之間游刃有余?
“贏利型經(jīng)紀(jì)”理論曾經(jīng)從資源和監(jiān)督的角度回答了這一問題，它是指“被國(guó)家所利用的，但在一個(gè)不斷商品化的社會(huì)中沒有合法收入的職員”［7］。在部分地區(qū)，作為國(guó)家代表的“基層政權(quán)試圖積極介入村莊卻乏力無術(shù)時(shí)，不得不容許村干部獲取私利”以執(zhí)行政策，“贏利型經(jīng)紀(jì)大量產(chǎn)生”［8］。根據(jù)這一解釋框架，村委對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的影響力主要來自于國(guó)家對(duì)村組織的依賴，國(guó)家所掌握的資源缺乏，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)監(jiān)督較少，村委活動(dòng)自主權(quán)因此擴(kuò)張。那么，在國(guó)家資源較為充裕、國(guó)家權(quán)威和能力已經(jīng)覆蓋整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的時(shí)期，村委的不當(dāng)行為還可由“贏利型經(jīng)紀(jì)”來完全解釋嗎?
實(shí)際上，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理并非由中央政府直接完成，國(guó)家職能發(fā)揮需要不同層級(jí)的政府來共同完成，而在農(nóng)村社會(huì)代表國(guó)家的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”成為一個(gè)相對(duì)關(guān)鍵角色。在理想狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了執(zhí)行國(guó)家政策，它代表國(guó)家意志同村莊自治組織合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以縱容村委侵害村民利益，不僅是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)管理能力不足，甚至還因?yàn)樗赡芘灿昧舜逦?jīng)費(fèi)［9］。因此，在關(guān)注國(guó)家力量對(duì)村莊規(guī)范作用的同時(shí)，必須留意社會(huì)治理權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的異變。也就是說，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“合作”可能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些行為打破。尤其是地方基層政權(quán)既掌握國(guó)家權(quán)力，“也利用了地方性知識(shí)來完成國(guó)家的正式命令”［10］來維護(hù)社會(huì)秩序，它對(duì)兩種力量不恰當(dāng)?shù)睦每赡馨燕l(xiāng)村秩序拖入困境。
由此可見，城鎮(zhèn)化的某些特質(zhì)使“國(guó)家”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某種意義上分化為兩個(gè)主體，國(guó)家政策執(zhí)行受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志影響;而村委具有相對(duì)獨(dú)立的目標(biāo)，并影響到它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條件合作”;作為組織領(lǐng)導(dǎo)者，村委應(yīng)當(dāng)維護(hù)村民利益，但村委自身的利益傾向扭曲了它與村民之間的“委托—代理”關(guān)系;村民依靠村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)制度維護(hù)利益，必要時(shí)也需要尋求作為“國(guó)家”的高層級(jí)政府的幫助。由于在“國(guó)家—村莊—村民”的三元結(jié)構(gòu)和“國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”的四元結(jié)構(gòu)下，村委均處于各種管理協(xié)調(diào)關(guān)系的焦點(diǎn)位置，因此分析農(nóng)村社會(huì)的失序現(xiàn)象需要首先從村委入手作為一個(gè)基本的切入點(diǎn)，同時(shí)“對(duì)行為邏輯的反思應(yīng)追本溯源，回到對(duì)其角色構(gòu)成約束性框架的政策安排和制度體系中”［11］，即從更廣闊的結(jié)構(gòu)上去尋找造成村委特殊行動(dòng)策略的更深層的原因。也就是說，盡管村委行動(dòng)并不必然是造成村莊失序的關(guān)鍵因素，又或者村委可能并未處于這個(gè)邏輯鏈條的關(guān)鍵位置，但它一定處于這個(gè)鏈條的初始位置。那么，在村莊秩序維護(hù)過程中，村委究竟起到了什么作用，扮演了怎樣的角色?對(duì)村委來說，其行動(dòng)是否具有深層次
“約束性框架”，村委之所以可能造成村莊秩序的混亂，是否源于“約束性框架”的不足?
二、村委角色扮演與村莊秩序演變:艾鎮(zhèn)簫村的案例
在分析國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問題時(shí)，孫立平曾提出“過程—事件”的方法，認(rèn)為兩者關(guān)系問題實(shí)質(zhì)上是一種過程，只有在事件中才能展示出真相［12］，這同樣有助于我們對(duì)村莊秩序變遷進(jìn)程的剖析。艾鎮(zhèn)簫村是山東省中部一個(gè)村莊，全村人口1700余人。2013年4月，簫村開始啟動(dòng)舊村改造項(xiàng)目，在此之后整個(gè)村莊逐漸陷入無序狀態(tài)。我們將在這一過程中探究村委與其他社會(huì)力量互動(dòng)，又是如何轉(zhuǎn)換自己所扮演的角色。
(一)案例介紹
艾鎮(zhèn)簫村是山東省中部一個(gè)村莊，全村大約有390戶農(nóng)戶，共計(jì)1700余人，民宅440余間。蕭村南、北、西三面環(huán)山，地形封閉、地勢(shì)崎嶇，以丘陵為主，其間散布著小塊耕地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就在這些耕地上種植玉米、小麥、紅薯等作物，務(wù)農(nóng)和外出打工是村民的主要經(jīng)濟(jì)來源。實(shí)際上，簫村以東便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)最為繁華的地方，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，但由于兩者被一條河道和低矮丘陵隔開，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度也有很大差距，因此盡管近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)自東向西延展，簫村一直沒有得到相關(guān)發(fā)展契機(jī)。2013年區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉，經(jīng)區(qū)政府規(guī)劃建議、市政府研究批準(zhǔn)，簫村也于2013年4月開始啟動(dòng)舊村改造項(xiàng)目，成立了“艾鎮(zhèn)舊村改造指揮部”。按照規(guī)劃，擬分割出簫村約20畝地作為經(jīng)濟(jì)性開發(fā)建設(shè)用地公開出讓以支持舊村改建工作，并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)房管分局下屬物業(yè)管理公司拆遷。隨著該委托單位已入駐簫村并開展拆遷房屋丈量等工作，整個(gè)村莊逐漸陷入無序狀態(tài)。
(二)村委行動(dòng)策略與村莊失序進(jìn)程
1．封閉控制環(huán)下的村莊秩序:作為村民代表和村莊資源中心的村委。在熟人社會(huì)的自治模式下，村莊類似于一個(gè)封閉的環(huán)狀物，村委處于村莊秩序的核心，管理村務(wù)、分配福利資源。“國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)的嚴(yán)格控制……將農(nóng)民鎖定在土地上世代耕作”［13］，村莊之間廣闊的田野填充地帶使每個(gè)村莊彼此孤立。由于人員流動(dòng)少、血緣和地域觀念強(qiáng)，村莊成為“具有獨(dú)立社區(qū)性質(zhì)的社會(huì)系統(tǒng)”［14］。這些因素共同組成了一個(gè)“均質(zhì)的封閉控制環(huán)”，也奠定了村委絕對(duì)管理權(quán)與向心力的基礎(chǔ)。盡管內(nèi)部存在家族爭(zhēng)斗和個(gè)人紛爭(zhēng)，但村莊總體上處于和諧氛圍之中，村委有能力控制村莊秩序。
2．缺口控制環(huán)與致密村莊結(jié)構(gòu):村民信任與村委的緩和策略。在推進(jìn)舊村改造項(xiàng)目過程中，為了在“封閉環(huán)”上打開缺口，盡快完成拆遷工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)簫村下達(dá)了“最后通牒”。村民集體向新選出的村委表達(dá)了強(qiáng)烈抗議。貧困村民擔(dān)心生活所需的水、電和取暖費(fèi)是一筆很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，老年人則排斥城鎮(zhèn)那種封閉、狹小、立體的生活空間。新當(dāng)選的村委自然被推到風(fēng)口浪尖，并帶領(lǐng)村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映問題。這時(shí)，村莊內(nèi)部力量異常團(tuán)結(jié)。村委代表村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦事處交流、協(xié)商，成為村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都極力拉攏的對(duì)象。
3．外部力量的嵌入:村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作。在艾鎮(zhèn)行政壓力和物質(zhì)激勵(lì)規(guī)則兩方面作用下，村委最終選擇協(xié)助執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策。村委吳主任隨即帶領(lǐng)村委向村民宣傳國(guó)家政策，承諾“國(guó)家不會(huì)虧待大家伙，以后孩子都是城里人”。村委利用村民重視經(jīng)濟(jì)利益的心理，要求村民落實(shí)家庭財(cái)產(chǎn)信息，并聲稱過期不候，后果自負(fù)，從而使問題從“要不要同意拆遷”逐漸演變?yōu)椤拔胰绾螐牟疬w中獲得補(bǔ)償”。而對(duì)于繼續(xù)抗拒拆遷政策的村民，村委則逐漸采取了“停水、停電”等替代性方法。
4．村莊秩序的“得而復(fù)失”:村委行動(dòng)策略轉(zhuǎn)變。為了通過村委爭(zhēng)取更多補(bǔ)償，村民開始求吳主任“辦事”，其他村委也為此收到了諸多“見面禮”，一場(chǎng)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“求利行動(dòng)”開展起來。實(shí)際上，簫村村委們?cè)趫?zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的同時(shí)，也不忘為自己撈取好處:或是選取更多房產(chǎn)，或是以村集體名義處理土地。一些“村痞”要求選擇最好的房屋、最高的補(bǔ)償，還入戶恐嚇那些不愿拆遷的村民。村民們這才意識(shí)到，獲取利益的多少只能取決于血緣和自己“擔(dān)事”的能力。那些一貫被視作“刁民”的村莊權(quán)威挑戰(zhàn)者開始表現(xiàn)出不滿，同樣不滿的還有在村主任競(jìng)選中的落選者。
5．失控的秩序:村主任“離職”和小型行動(dòng)團(tuán)體形成。一些不滿的村民揚(yáng)言上訪，并從吳主任那里拿到了部分資金。當(dāng)受刺激的村民蜂擁而上要求村委“給錢”的時(shí)候，吳主任卻神秘失蹤，甚至連他的父親也聲稱其“已經(jīng)一個(gè)半月沒踏進(jìn)家門”。相鄰兩個(gè)村莊的村主任也都提前離任。盡管村民們把挽回利益的希望寄托在艾鎮(zhèn)政府身上，但艾鎮(zhèn)卻對(duì)此百般搪塞，不愿受理。焦急且憤怒的村民在遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冷落后開始結(jié)伴到區(qū)政府上訪。在村莊內(nèi)部，村民也因樓房區(qū)位分配出現(xiàn)矛盾，彼此之間猜疑、攀比、惡意舉報(bào)，村莊秩序逐漸陷入無序狀態(tài)。
(三)村莊秩序中村委的“角色扮演偏差”
戈夫曼曾以“戲劇類比”的角色理論解釋社會(huì)行為的發(fā)生與意涵，社會(huì)行為與人的社會(huì)位置和身份有關(guān)，人們扮演的角色正是社會(huì)規(guī)范和要求的體現(xiàn)［15］。因此，透析簫村村委所扮演的多重角色有助于理清行動(dòng)的發(fā)生邏輯。作為管理村莊事務(wù)的代理人，村委可能在“無根無助”的條件下由村務(wù)管理者蛻變?yōu)檗o職者、“贏利型經(jīng)紀(jì)”人和不作為者［16］。我們更愿意把這種分化看作是村委主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的表現(xiàn)，這種主動(dòng)性隨著村委職能膨脹而增強(qiáng)，并在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐漸呈現(xiàn)為三種“顯性”角色:第一，村委作為執(zhí)行國(guó)家政策的最基層組織，可稱之為“國(guó)家權(quán)力觸角”;第二，作為負(fù)責(zé)管理村務(wù)的自治組織，可以通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的談判，為村莊爭(zhēng)取更多利益;第三，由于必須承諾維護(hù)其親友和其他支持者的利益才能當(dāng)選，因此村委也是村民眼中“最有能力的熟人”。從村莊秩序變遷的五個(gè)階段中，可得到與村委角色扮演相關(guān)的幾個(gè)結(jié)論。
1．當(dāng)村委首先需要扮演“國(guó)家權(quán)力觸角”的角色時(shí)，他卻以村務(wù)管理者的身份行動(dòng)。村委行動(dòng)始終無法脫離、也不能脫離“國(guó)家在場(chǎng)”的影響，在現(xiàn)有的基層鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，則主要是受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向各村莊負(fù)責(zé)人傳達(dá)信息指令來進(jìn)行約束，村委就負(fù)有充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動(dòng)工具的義務(wù)。在舊村改造中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望以最快的速度完成任務(wù)，因此對(duì)村委下達(dá)了死命令，通過開會(huì)布置和派指導(dǎo)人員進(jìn)村的方式督促村委執(zhí)行命令。然而對(duì)于村委來說，執(zhí)行這項(xiàng)任務(wù)對(duì)于它來說并不十分重要，因?yàn)檫@既不會(huì)影響其收入，也不太可能影響職位。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令相比，更為棘手的是村民那種不合作的態(tài)度。面對(duì)村民們一遍遍的央求，村委僅僅是扮演了中立的村務(wù)管理者的角色，它本身浸潤(rùn)在國(guó)家權(quán)力那種對(duì)城鎮(zhèn)化的深刻關(guān)懷中。盡管村委干部們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)督查人員的陪同下挨家挨戶做工作，但實(shí)際上僅僅是“盡責(zé)”而已，本身并沒有多大的動(dòng)力。也就是說，當(dāng)村委獲得了維護(hù)社會(huì)秩序的權(quán)責(zé)之后，如果它選擇扮演地方熟人的角色，將使村莊暫時(shí)規(guī)避來自國(guó)家力量的沖擊。表面上村莊秩序暫時(shí)得到了平復(fù)，實(shí)際上村民卻失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行溝通協(xié)商的機(jī)會(huì)。因?yàn)榇迕駛兇藭r(shí)并沒有明顯向鄉(xiāng)鎮(zhèn)表達(dá)自己的聲音，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也延續(xù)了以前的思維模式，認(rèn)為村委有足夠的能力高效執(zhí)行政策。
2．當(dāng)村委需要扮演地方熟人角色時(shí)，他卻以國(guó)家權(quán)力觸角的身份行動(dòng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式做通村委工作之后，村民們希望村委最應(yīng)當(dāng)扮演的是地方熟人的角色。由于信息公開制度并未在農(nóng)村地區(qū)普及，村民們甚至對(duì)于政策內(nèi)容也一無所知，他們不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底打算給村民什么好處，具體政策是什么，下一步該怎么行動(dòng)才能達(dá)到最大的利益。這種村莊內(nèi)部信息的明顯不對(duì)稱，使得處在鄉(xiāng)村社會(huì)決策邊緣的村民們心里甚至是恐慌的，他們需要作為地方熟人的村委“給句準(zhǔn)話”。然而村委對(duì)自己的熟人們采取了隱瞞的態(tài)度，并沒有照顧他們的心理。它以國(guó)家權(quán)力觸角的積極姿態(tài)回到村莊秩序維護(hù)中，說服“釘子戶”搬遷、執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策，滿懷希望地期待著勝利到來的那一刻。村委向村民掩飾了其真實(shí)身份，所以在村民眼中，向他們熱情進(jìn)行政策宣講、出謀劃策的村委仍然是“信得過的熟人和親戚”。
3．當(dāng)村委需要扮演村務(wù)管理者的角色時(shí)，他卻以地方熟人的身份行動(dòng)。在村委完成對(duì)村民的說動(dòng)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委扮演“權(quán)力末梢”的角色期冀便減弱，他更希望村委接下來扮演村莊內(nèi)部管理的角色，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定的補(bǔ)償數(shù)額下發(fā)補(bǔ)助、辦理程序，盡量避免那些有可能節(jié)外生枝的行為。從整體格局來看，村民們也需要村委幫助自己辦理舊村改造中的諸多事項(xiàng)，內(nèi)部管理的角色確實(shí)被村民需要。然而村委不愿意在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)派發(fā)的任務(wù)后繼續(xù)從事瑣碎村務(wù)，他不僅繼續(xù)對(duì)村民隱瞞了他作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力末梢的身份，還反過來向鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱瞞了自己謀求利益和地方熟人的角色。村委在補(bǔ)償款項(xiàng)上加以運(yùn)作，也就出現(xiàn)了不同村莊具有不同補(bǔ)償數(shù)額、同一村莊內(nèi)部不同村民擁有不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況;先前從鄉(xiāng)鎮(zhèn)處爭(zhēng)取的建設(shè)項(xiàng)目也由村委認(rèn)定的熟人承接。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)此時(shí)卻無疑十分信任并依賴于村委。
這種“角色偏差”(如圖1)實(shí)際上也是價(jià)值的偏差，是村委“被賦予的價(jià)值”和他所“需求的價(jià)值”之間的偏差。三種角色背后都隱藏著村委超越相關(guān)規(guī)范而謀取個(gè)人利益的價(jià)值取向，村干部通過多種方式“實(shí)施越軌行為，包括參與‘倒地’、擠占、挪用村集體所有的土地補(bǔ)償費(fèi)、向上級(jí)輸送利益、默許農(nóng)民的搶種搶建行為、套取青苗補(bǔ)助、提供內(nèi)部消息等”，并導(dǎo)致“理性人最突出、政府的代理人次之、當(dāng)家人最弱”的角色偏差［17］。村委何以擁有如此充分的自主權(quán)，他不是應(yīng)該受到來自村民自治組織、相關(guān)法律制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約嗎?
三、約束缺陷條件下的政治背離:村莊失序的邏輯擴(kuò)展
角色來源于規(guī)范。當(dāng)?shù)胤秸鲗?dǎo)著實(shí)驗(yàn)性政策的執(zhí)行時(shí)，如果中央與地方陷入明確的政策沖突，地方政府往往會(huì)采取“政治性背離”策略。此時(shí)，國(guó)家“缺乏有效監(jiān)管系統(tǒng)來糾正或懲罰背離性政策執(zhí)行，地方政府卻有足夠的任意處置權(quán)來追求自身利益”［18］。“政治背離”在地方行政事務(wù)管理、地方自治組織運(yùn)作中廣泛存在，而組織、制度和政治約束中存在的缺陷則是政治背離的重要原因。
(一)從“求利行動(dòng)”到“生存行動(dòng)”:自治組織缺陷與村委政治背離
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力一般會(huì)滲透到“村兩委”，但村委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的合作是有條件的。村委最初拒絕與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很快以“項(xiàng)目發(fā)包”和其他方式改變了局面。一些村莊可“‘抓包’到……267畝建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)換成資金收入達(dá)6000多萬元”［19］。對(duì)那些希望“抓包”到建設(shè)項(xiàng)目，或者運(yùn)用村集體補(bǔ)償款組建村莊企業(yè)的干部來說，此時(shí)就必須與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立合作。但在補(bǔ)償款的發(fā)放中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本意是禁止村委節(jié)外生枝，因?yàn)椤罢怯蓻Q策者及其成員組成的科層組織……所有這些(決策)考量，都將被決策者置于‘安全’下進(jìn)行考慮”［20］。也就是說，村委執(zhí)行的補(bǔ)償方案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合多方因素后作出的“安全”決定，既能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，又不至引起村民的強(qiáng)烈反感。然而，簫村村委們卻并未遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)意愿，而是扮演起了“地方熟人”的角色，這無疑背離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;另一方面，村委起初唯恐“得罪”村民，之后卻嚴(yán)重偏袒自己的“熟人”，這無疑是對(duì)其他普通村民意愿的背離。這“雙重政治背離”就使得村委不可能在下一屆競(jìng)選中再次當(dāng)選。
為什么村委職務(wù)在經(jīng)歷激烈爭(zhēng)奪后很快被拋棄，并置“雙重政治背離”的風(fēng)險(xiǎn)于不顧?事實(shí)上，村委們并不能像政府行政人員那樣謀求晉升，他們的競(jìng)選動(dòng)機(jī)主要是通過職位獲得工作報(bào)酬，并從社會(huì)資源分配中獲利。只要能夠同時(shí)獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民們的支持，就能長(zhǎng)期壟斷村委的職位。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程則給村委帶來了工作以外的收益機(jī)會(huì)，村委們也選擇在一屆任期內(nèi)為自己和“熟人”們謀取更多利益①。當(dāng)這一愿望得到滿足之后，提前離任反而成為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最好選擇。在村民眼里，主任任職不足一年便能“買一輛二十萬元的車”。在相對(duì)富裕的村子，村委似乎更愿意繼續(xù)留任并組建村莊企業(yè)(但被村民指責(zé)分紅較少);當(dāng)企業(yè)穩(wěn)固后，他們便會(huì)辭去村委的職務(wù)，以便更有利于全身心經(jīng)營(yíng)公司。
村委政治背離與村民自治組織的缺陷有關(guān)。村民自治組織成立之后遵循“鄉(xiāng)土”的原則運(yùn)行，盡量排除村民對(duì)其工作的干擾。由于村民缺乏強(qiáng)烈的政治權(quán)利意識(shí)，他們?cè)诮M織生活中并不是處于自治組織外圍的一層相對(duì)均勻的壓力圈;相反，村民意愿結(jié)構(gòu)與村委利益結(jié)構(gòu)是一致的，每個(gè)村委都代表著部分特殊人群的利益。這樣一來，村委成功瓦解了來自村民的壓力，創(chuàng)造了寬松、同質(zhì)性、條塊狀的政治文化環(huán)境。這種環(huán)境無法迫使村委遵循嚴(yán)格的組織規(guī)范，村委幾乎獲得了全部組織管理權(quán)、信息控制權(quán)，在組織決策中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。村民自治組織的范圍不斷縮小，最后縮小為“村委自治組織”，村民直接選舉、直接民主也就失去了其真正意義。因此，村民自治組織的實(shí)質(zhì)乃是一種“管理型組織”，而非“服務(wù)型組織”;自治組織既不能約束村委，又不能維護(hù)村民利益，造成村委獨(dú)立性過強(qiáng)并導(dǎo)致鄉(xiāng)—村分離，村—民分離。村民不再奢求更多的好處，只希望能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持下拿回屬于自己的利益，“求利行動(dòng)”開始向“生存行動(dòng)”轉(zhuǎn)變。
(二)艱難的生存行動(dòng):組織缺陷背后的“制度缺陷”
自治組織背離治理目標(biāo)的現(xiàn)象并不罕見，因此能夠“引導(dǎo)社會(huì)有序變遷、進(jìn)而能夠引領(lǐng)社會(huì)成員在日常生活中塑造美德”［21］的制度設(shè)計(jì)就很必要。如果村委政治背離是由組織約束不足引起，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“糾紛化解機(jī)制”足以及時(shí)消除這種缺陷。但實(shí)際上，充斥于艾鎮(zhèn)的那種艱難的“生存行動(dòng)”則將此問題指向了制度缺陷。
“制度模糊”概念最早用于解釋由地權(quán)界定不清造成的征地沖突。雖然“有意的制度模糊說”［22］遭到質(zhì)疑，但公共行政領(lǐng)域諸多制度也的確出現(xiàn)了模糊化，比如戶籍、權(quán)力約束和資源分配制度［23］。我國(guó)《土地管理法》第8條第2款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬集體所有”;2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議事程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”。據(jù)此，不論“集體”土地的補(bǔ)償款，還是由村民依據(jù)個(gè)人土地使用權(quán)所得到的補(bǔ)償，都應(yīng)由村委管理。這一分配制度不僅無法糾正村莊組織約束缺陷，還間接導(dǎo)致分配份額與“親疏關(guān)系”聯(lián)系在一起，甚至“種房”“種田”［24］能否得到補(bǔ)償，也要看村委的立場(chǎng)如何。
受村委政治背離影響，“種房”“送禮”等活動(dòng)并未給村民帶來額外收益，甚至村民本該獲得的補(bǔ)償也維持在較低水平。一場(chǎng)以維護(hù)利益為主體的生存行動(dòng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展起來。雖然艾鎮(zhèn)從2009年起就建立了“鎮(zhèn)—村—組”三級(jí)糾紛化解網(wǎng)絡(luò)，各村均設(shè)有民主調(diào)解委員會(huì)，但他們并不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解糾紛。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)和能力也十分有限，只能一邊“滿口應(yīng)承”穩(wěn)定村民情緒，一邊由國(guó)土所輕描淡寫向區(qū)政府報(bào)告情況。這種處理方式實(shí)際上延誤了解決問題的最佳時(shí)機(jī)，而糾紛調(diào)處系統(tǒng)的運(yùn)作方式則進(jìn)一步加重了這一遲滯。按照規(guī)定，土地征用、土地流轉(zhuǎn)和拆遷補(bǔ)償引發(fā)的糾紛分屬不同部門受理，但村民只對(duì)“信訪局”較為熟悉，所以需要由信訪部門層層轉(zhuǎn)交相關(guān)部門辦理，情形嚴(yán)重的須由政法委處理。不僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到區(qū)政府需經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、信訪辦、綜治辦之間也往往相互推卸責(zé)任［25］。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離與村民“生存斗爭(zhēng)”:政治約束的缺陷
存在缺陷的制度無法有效彌補(bǔ)自治組織的不足，但如果就此將村莊失序僅僅歸結(jié)為制度性缺陷，則顯得過于草率。實(shí)際上，社會(huì)具體制度孕育于政治系統(tǒng)，反映著政治價(jià)值的安排，制度缺陷也就完全可以通過政治關(guān)注得到緩解。對(duì)于官僚制中的嚴(yán)重問題，各級(jí)政府往往通過“有著極強(qiáng)的動(dòng)員能力和突變能力，有利于……打破地方性壁壘和利益割據(jù)”的運(yùn)動(dòng)式治理［26］和其他政治動(dòng)員方式加以矯正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法改變《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，但他不能在村莊出現(xiàn)嚴(yán)重糾紛后置身事外。然而，事件中的艾鎮(zhèn)政府卻淡漠而“平靜”地面對(duì)村莊糾紛，甚至與區(qū)、市政府在類似事件上的反應(yīng)大相徑庭。因此，制度缺陷的背后反映著指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)的政治系統(tǒng)的缺陷。
何艷玲等提出“地方國(guó)家—地方政府—科層組織”的分析框架，用來解釋“如果地方政府是追求自利的，如何解釋城市政府對(duì)民生的重視?如果并非自利，又如何解釋城市政府對(duì)公共服務(wù)空間分布不均衡的漠視”［20］這一追問，認(rèn)為國(guó)家“穩(wěn)定”是地方政府行為底線，在此底線之上地方政府才有資格加入“晉升錦標(biāo)賽”。在經(jīng)濟(jì)緩慢的地區(qū)，提供基本社會(huì)服務(wù)不僅是政府行動(dòng)的底線，“地方政府會(huì)通過擴(kuò)大社保開支來獲得政績(jī)‘表現(xiàn)’”［27］。晉升是地方政府的首要目標(biāo)，為此他愿意接受來自社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)方面的約束，并至少在最低水平上實(shí)現(xiàn)這些先決條件。
但這些解釋似乎與艾鎮(zhèn)政府的行為邏輯不盡相符。事實(shí)上，“為晉升而行政”的結(jié)論不一定適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員與省級(jí)公務(wù)員都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“提拔無助感”，但在省級(jí)政府主要由按資排輩和領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)造成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要是“被提拔的機(jī)會(huì)極度渺茫，由絕望產(chǎn)生的無助感”［28］。處在國(guó)家科層體制最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“人數(shù)眾多，素質(zhì)相對(duì)較低，這就決定其向上升遷的路徑和機(jī)會(huì)十分有限”［29］。雖然行政區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與官員晉升機(jī)會(huì)有關(guān)，但即便是“富可敵市”的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也最終“事多權(quán)小，難以為繼……上下級(jí)政府間權(quán)力的重新配置訴求似乎在所難免”［30］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍缺乏政治資源，主要領(lǐng)導(dǎo)退休之前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升到較高職位沒有太大困難，但是站長(zhǎng)、辦公室主任與一般科員“跳出”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的概率卻非常小，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)愿意做些政績(jī)，其他人也未必有興趣配合。
那么，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員失去晉升信心后也失去公共服務(wù)的熱情，但作為行動(dòng)底線的“社會(huì)穩(wěn)定”不還是應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷貑?實(shí)際上，公共服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定并不必然成為地方政府行為的“高壓線”。如果地方政府失去了晉升動(dòng)機(jī)，又不具有引導(dǎo)其“走上一條創(chuàng)造性地規(guī)劃服務(wù)型政府”的道路的行政倫理［31］，“社會(huì)穩(wěn)定”就會(huì)被“翻譯”成不同含義，只要不出現(xiàn)生命與財(cái)產(chǎn)損失的暴力事件，就可以對(duì)外宣稱實(shí)現(xiàn)了“穩(wěn)定”。尤其是“對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方來說，官員的收入會(huì)向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊，這實(shí)際上是一種變相尋租”［32］。按照現(xiàn)行《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，征收土地方案以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府確定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻可以介入到方案執(zhí)行過程中，缺乏監(jiān)督和激勵(lì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“目標(biāo)具有短視性……利用公共資源來謀取私人利益的行為也較為普遍”［29］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)背離了國(guó)家政治要求并產(chǎn)生尋租動(dòng)機(jī)，一些應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的社會(huì)服務(wù)權(quán)責(zé)也被推向村委，“國(guó)家”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的意志開始出現(xiàn)“政治背離”(如圖2)。
這正是村民們數(shù)次求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而無果的深層次內(nèi)涵，他遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了制度性缺陷所能解釋的范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離致使國(guó)家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生分離，并在“鄉(xiāng)—民”分離的基礎(chǔ)上進(jìn)而造成了國(guó)家與村民的分離。在村民跨越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的阻礙而堅(jiān)持權(quán)益訴求的過程中，生存行動(dòng)開始發(fā)展為“生存斗爭(zhēng)”，這也正是跨越“異化”了的行政組織尋找國(guó)家的過程。
艾鎮(zhèn)簫村的案例具有很強(qiáng)的代表性。雖然這并不能涵蓋城鎮(zhèn)化時(shí)期村莊失序的所有情形，但我們從中發(fā)現(xiàn)了“組織、制度與政治約束缺陷”的邏輯系統(tǒng)，而這可以成功解釋鄉(xiāng)村治理的多種困境。比如，有些尚未經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的村莊雖然沒有出現(xiàn)由于村委分配征地補(bǔ)償款而引起的糾紛，但是村莊黑惡勢(shì)力、“混混”問題甚至農(nóng)村政權(quán)“涉黑化”傾向也揭示了村莊內(nèi)生治理能力不佳，基層政府由于治理能力低下而與鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“懸浮”狀態(tài)的事實(shí)［33］，這些案例從某種程度上印證了本文理論框架，即村莊失序和村委“角色偏差”的直接原因是村莊內(nèi)部組織約束的缺陷，且這種缺陷與發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度缺陷和治理能力缺陷有關(guān)。甚至在頻發(fā)的群體性事件中也可以得到部分驗(yàn)證，在大多數(shù)群體性事件發(fā)生地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒有發(fā)揮服務(wù)型政府的角色，甚至沒有履行通過提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)，反而通過強(qiáng)行壓制和誘騙、拖延的方式來“維穩(wěn)”，或者在當(dāng)?shù)乩娌┺闹衅x了群眾的利益。［34］這也可以在本文理論框架中找到部分解釋，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政治背離”是由當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的發(fā)展模式造成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社會(huì)治理部門雖然直接承擔(dān)著幾乎全部的社會(huì)管理和治理任務(wù)，卻難以獲得相應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)資源。
需要指出的是，該案例的“國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委—村民”四元結(jié)構(gòu)在其他案例中可能表現(xiàn)為“國(guó)家—縣鄉(xiāng)—村委—村民”結(jié)構(gòu)。也就是說，這里發(fā)現(xiàn)的“國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之間的分野并非絕對(duì)的，而是存在一定彈性。在一些地理位置更加偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為落后，政府社會(huì)治理能力更弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式更陳舊的地區(qū)，“政治背離”甚至可能提高到縣政府的層次。實(shí)際上，也有學(xué)者把縣政府作為“接點(diǎn)政治”來看待［35］。
四、村委的角色定位與鄉(xiāng)村治理的完善
農(nóng)村自治組織、基層社會(huì)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治以一種環(huán)環(huán)相扣的邏輯順序影響農(nóng)村秩序。如果關(guān)注邏輯鏈條最頂端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離，并把“縣—鄉(xiāng)”之間的行政關(guān)系放在更廣闊的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種行政體制實(shí)際上源于不合理的社會(huì)治理方式，是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)來取代社會(huì)治理目標(biāo)。根本解決之道也在于通過確定各自的責(zé)任義務(wù)，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式，面向人本、面向合作，從而抑制政治背離，從根本上消除組織、制度與政治層面的缺陷。
(一)政府信息的公開與村委身份的確定
村委信息不公開導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序中的各個(gè)主體都不能準(zhǔn)確判斷對(duì)方的真實(shí)意圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委和村民都沒有明確表達(dá)當(dāng)下任務(wù)的內(nèi)涵是什么，需要做到什么內(nèi)容和程度。每次互動(dòng)都牽扯到三方的共同利益，但決策卻都由兩方或單方做出，所以必然會(huì)出現(xiàn)當(dāng)中的一方聯(lián)合另一方對(duì)第三方進(jìn)行欺騙的行為。比如，“大多數(shù)村民反映，在征地過程中，村委只簡(jiǎn)單告訴村民被征地塊、征地畝數(shù)和大體的補(bǔ)償金額(有些村委甚至沒有告訴村民具體的補(bǔ)償金額)”［36］，這就使村委具有了進(jìn)一步自我操控的空間。為此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相關(guān)事務(wù)應(yīng)當(dāng)盡量減少代理，能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接辦理的則直接辦理，需要村委支持的則要明確授權(quán)內(nèi)容，以文件公示的方式明確政策的內(nèi)容。對(duì)于應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)和相關(guān)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須公布，從而避免村民被蒙在鼓里。
在舊村改造的過程中，村委需要扮演的角色與其意愿并不總是一致的。不論扮演何種角色，都存在一定的利益關(guān)系，只有所扮演的角色滿足了村委利益需求，他才會(huì)去扮演，否則他將以另一種身份行動(dòng)。村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民都存在天然的親近，所以他可以通過親近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從舊村改造與征地當(dāng)中獲得利益，也可以通過親近村民而獲取他們的支持。城鎮(zhèn)化時(shí)期，村委的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“自我管理”的服務(wù)功能，除了“村委成員不僅無償種植大量土地，更是每人虛報(bào)大量糧食種植面積……每年依法可享受的務(wù)工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)同樣是村民們難得知曉的機(jī)密”［37］。由于村委擁有對(duì)村莊集體土地的使用決定權(quán)，他們還掌控著村莊重要資源配置的權(quán)力。因此，必須明確村委的行動(dòng)，限制村委這種雙重身份。應(yīng)當(dāng)將村委視作村民自我管理、自我服務(wù)的機(jī)構(gòu)，使村委成為村民需求和不滿的緩沖閥門，從而保證政策在執(zhí)行過程中不變質(zhì)。
(二)政治背離的消解與互動(dòng)模式的完善
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中混亂村莊的形成與村民的利益表達(dá)得不到重視和整合有關(guān)。縣(區(qū))政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在做出和執(zhí)行舊村改造決定時(shí)，并不過多考慮村民的利益，而村民自身又沒有足夠的表達(dá)能力。因此，城鎮(zhèn)化初期不宜采取強(qiáng)制性措施或者要求當(dāng)?shù)卮逦瘓?zhí)行，而是應(yīng)當(dāng)考慮到村民的不適應(yīng)心理，做好充足的心理動(dòng)員，面向全體村民解答問題，消除其心理負(fù)擔(dān)。同時(shí)，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，必須降低征地過程中非正常因素產(chǎn)生的交易費(fèi)用，提升農(nóng)民的組織談判能力［38］。應(yīng)該提供村民內(nèi)部交流協(xié)商平臺(tái)，對(duì)于村民內(nèi)部因各種原因出現(xiàn)的糾紛，由村委組織召開村民會(huì)議或者代表會(huì)議。村民明確表達(dá)自己的需求、不滿和疑惑。實(shí)際上，當(dāng)公開面對(duì)一個(gè)對(duì)話平臺(tái)時(shí)，許多極端化、不合理的訴求也會(huì)自動(dòng)消失。通過這種方式以公開的公共秩序取代個(gè)人私密的利益追逐。
而當(dāng)互動(dòng)出現(xiàn)問題時(shí)，村民所面對(duì)的權(quán)利救濟(jì)對(duì)象并不確定。農(nóng)民的上訪對(duì)象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市縣政府，而在這種盤根錯(cuò)節(jié)的利益糾紛中，單憑上訪難以得到妥善解決。因此，應(yīng)重塑縣區(qū)糾紛化解的權(quán)力中心，提高基層化解糾紛的效率。化解糾紛第一道機(jī)構(gòu)的反應(yīng)速度和質(zhì)量將對(duì)后續(xù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生不可恢復(fù)的影響，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又往往缺乏足夠的主動(dòng)性和決策權(quán)。可在縣(區(qū))黨委框架內(nèi)進(jìn)一步強(qiáng)化政法委社會(huì)治理專職功能，并建立區(qū)域內(nèi)垂直的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)取代各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、信訪辦，以“基層上報(bào)—最高機(jī)構(gòu)匯總并決策—分流”的流程取代原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流的方法，加強(qiáng)區(qū)政府在糾紛調(diào)處中的權(quán)威，直接受理、迅速介入，縮短整個(gè)議程設(shè)置的周期。
(三)治理方式的轉(zhuǎn)變與鄉(xiāng)村秩序的重建
社會(huì)治理方式應(yīng)該向面向人本轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)由重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，到重視社會(huì)和諧;由層層委派的壓力型管理，到依靠政治資源配置激發(fā)主動(dòng)性;由“管理者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位，向“服務(wù)提供者”和“基層社會(huì)政治體”轉(zhuǎn)變，從而抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治背離，避免“國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”背離。地方政權(quán)之所以能在負(fù)面評(píng)價(jià)中承擔(dān)著管理地方社會(huì)的職能，關(guān)鍵在于國(guó)家必須依賴基層政府完成社會(huì)建設(shè)［39］。艾鎮(zhèn)與簫村的政治背離表明，“依賴”的形成更多是源于國(guó)家對(duì)社會(huì)治理的重視不足、方式不妥，而非治理能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是在缺乏政治資源、缺乏晉升機(jī)會(huì)的境況下形成了自己特有的行政風(fēng)格與價(jià)值系統(tǒng)。與那些同樣作為一級(jí)地方政府、具有科層組織利益追求的縣區(qū)政府或者市政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益訴求無法在這個(gè)以晉升為核心的龐大激勵(lì)體系中得到實(shí)現(xiàn)。因此，“對(duì)于政府而言，不應(yīng)當(dāng)把對(duì)社會(huì)的管理當(dāng)做目的，而應(yīng)當(dāng)作為推動(dòng)社會(huì)走向成熟的手段”［40］。必須將社會(huì)治理作為一項(xiàng)專門的、神圣的任務(wù)加以開展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不僅僅是管理機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)作為“基層社會(huì)政治體”而得到政治系統(tǒng)的支持①。
另外，社會(huì)治理方式應(yīng)該向面向合作轉(zhuǎn)變。應(yīng)該視自治組織為合作伙伴，由“通告—放任”的消極管理向“引導(dǎo)—監(jiān)察”的服務(wù)保障轉(zhuǎn)變;由“命令—執(zhí)行”的單向決定向“對(duì)話—決策”的雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變;由“代理—隱瞞”的短視行為向“負(fù)責(zé)—公開”的長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變，從而抑制村委政治背離，實(shí)現(xiàn)“村委—村民”結(jié)合。與其說村委政治背離暴露了村民政治能力的不足，不如說他透徹地反映了村民自治實(shí)際上不被重視的尷尬境地。在基層社會(huì)政治體相對(duì)完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)該通過村委換屆工作，罷免、處分不稱職的村干部。同時(shí)，信息不公開導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序中各個(gè)主體都不能準(zhǔn)確判斷對(duì)方的真實(shí)意圖，因此，在信息公開的基礎(chǔ)上，社會(huì)治理要求在對(duì)話中決策，行動(dòng)主體對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動(dòng)。實(shí)際上，許多極端化、不合理的訴求面對(duì)公共對(duì)話機(jī)制時(shí)會(huì)自動(dòng)消失，社會(huì)成員也會(huì)“真正質(zhì)疑和反省他們內(nèi)心深處那些最根本的思維假設(shè)，消除思維假設(shè)中不可侵犯的‘必要性’和利益邊界，包括無形的行為框架、組織利益……個(gè)人利益”［41］。在真誠(chéng)交流的對(duì)話中，求利行為將轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然Y源分配，生存行動(dòng)和生存斗爭(zhēng)也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛行驔Q策。
參考文獻(xiàn):略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》
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