——基于四川省彭州市土地銀行實(shí)踐
黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”隨著中央土地改革政策信號(hào)的釋放，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將進(jìn)入新的發(fā)展階段。農(nóng)地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)(謝文，2010)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之后，20世紀(jì)80年代中后期農(nóng)地流轉(zhuǎn)最先在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和大城市郊區(qū)自發(fā)實(shí)施，至今已有近30年歷史(張曙光等，2010)。國(guó)內(nèi)研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)文獻(xiàn)相對(duì)較多，其理論體系較為成熟，主要集中在分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征、影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的主要因素(李啟宇等，2010；許恒周等，2012)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程存在的問(wèn)題及對(duì)策(黃祖輝等，2008)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策演變(張曙光等，2010)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的背后原因等(錢(qián)忠好，2002；謝冬水，2012；黃季焜等，2008；劉芬華，2011)。
關(guān)于農(nóng)村土地銀行(以下簡(jiǎn)稱“土地銀行”)的內(nèi)涵界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)議較大，概括起來(lái)有土地流轉(zhuǎn)中介論、土地金融機(jī)構(gòu)論、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)論三種觀點(diǎn)(邵傳林等，2009)。我國(guó)實(shí)踐中的土地銀行發(fā)展較晚，其實(shí)質(zhì)多是土地流轉(zhuǎn)中介，但實(shí)際名稱各異，如2003年在山東諸城枳溝鎮(zhèn)成立的“土地信托中心”，2006年在寧夏平羅成立的“土地信用合作社”，2008年在四川彭州興起的“農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)專業(yè)合作社”。土地銀行的基本業(yè)務(wù)模式是農(nóng)戶將所承包土地存入土地銀行、領(lǐng)取存地費(fèi)，土地銀行對(duì)所存入土地統(tǒng)一規(guī)整后再貸給土地需求者并收取貸地費(fèi)，以此賺取土地存貸利差(邵傳林等，2009)，這與銀行存貸經(jīng)營(yíng)類似，因此學(xué)術(shù)界形象地稱為“土地銀行”。諸多學(xué)者認(rèn)同土地銀行能夠有效促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)(邵傳林等，2009；蔣勃芊等，2010；王樂(lè)等，2012)，但尚未有學(xué)者詳細(xì)闡述土地銀行促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用機(jī)制，且鮮有學(xué)者關(guān)注到農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)土地銀行的反作用，更少有將兩者結(jié)合起來(lái)分析其互動(dòng)作用關(guān)系，探討兩者共同持續(xù)發(fā)展，由此本文選擇此獨(dú)特視角展開(kāi)分析。四川彭州是我國(guó)五大商品蔬菜生產(chǎn)基地之一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展迅速，以土地銀行為代表的土地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新走在全省乃至全國(guó)的前列，本文選取該地區(qū)作為分析樣本具有較強(qiáng)的代表意義。
二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動(dòng)作用的理論分析
流轉(zhuǎn)效益高低是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體是否參與流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，流轉(zhuǎn)效益由一系列因素決定，土地銀行通過(guò)作用于各因素，提高流轉(zhuǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；反過(guò)來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)土地存貸規(guī)模擴(kuò)大，促進(jìn)土地銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)，兩者形成互動(dòng)作用機(jī)制。
(一)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素
影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素是什么？已有研究對(duì)此進(jìn)行了諸多探討。錢(qián)忠好(2002)從產(chǎn)權(quán)角度指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完全性是導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢的主要原因；黃季焜(2008)認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢與我國(guó)城市化過(guò)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不完全及勞動(dòng)力市場(chǎng)限制有關(guān)；謝冬水(2012)發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)滯緩是土地產(chǎn)權(quán)殘缺和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不完全相互作用的結(jié)果；劉芬華(2011)認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率緩慢由多種因素所致，其中農(nóng)地社會(huì)保障功能以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益預(yù)期值是關(guān)鍵影響因素。結(jié)合已有研究，考慮到內(nèi)因是問(wèn)題的主要矛盾，本文認(rèn)為流轉(zhuǎn)主體從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可以獲得的流轉(zhuǎn)效益低下是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的主要原因，下面從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度給出解釋。
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，微觀經(jīng)濟(jì)主體的核心特征表現(xiàn)為逐利性，即一切經(jīng)濟(jì)行為都以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，體現(xiàn)在兩方面，一是自利性，經(jīng)濟(jì)主體行為決策均以自身利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿；二是理性，經(jīng)濟(jì)主體為實(shí)現(xiàn)自身利益的行為選擇都是最優(yōu)的(劉詩(shī)白，2008)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)主體按其角色可分為農(nóng)地轉(zhuǎn)出方(供給方)和農(nóng)地轉(zhuǎn)入方(需求方)①。流轉(zhuǎn)雙方作為主要的微觀經(jīng)濟(jì)主體，同樣具備逐利性，流轉(zhuǎn)雙方都將以利益最大化為目標(biāo)導(dǎo)向，主要依據(jù)流轉(zhuǎn)效益高低決定是否參與流轉(zhuǎn)，若流轉(zhuǎn)雙方都能從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲得較高的效益，至少比未參與流轉(zhuǎn)時(shí)更高，則傾向于參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，反之不愿意參與流轉(zhuǎn)②。因而，流轉(zhuǎn)效益低下是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的主要原因。通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)出方獲得轉(zhuǎn)出效益，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方獲得轉(zhuǎn)入效益，轉(zhuǎn)出效益或是轉(zhuǎn)入效益低下，引起農(nóng)地供給或需求不足，均將阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
(二)土地銀行作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)
在以土地銀行為中介的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，第一，轉(zhuǎn)出方(轉(zhuǎn)入方)直接將土地存入(貸出)土地銀行，而不需要花費(fèi)額外成本去搜尋交易對(duì)手，大大降低了交易雙方的搜尋和信息費(fèi)用。第二，單個(gè)轉(zhuǎn)入方可通過(guò)土地銀行實(shí)現(xiàn)一次性規(guī)模轉(zhuǎn)入，而無(wú)需和眾多分散轉(zhuǎn)出方依次交易，一份契約替代多份契約，簡(jiǎn)化了合同履行的對(duì)象和路線，能有效降低談判和決策費(fèi)用。第三，土地銀行作為專業(yè)化的流轉(zhuǎn)中介，通過(guò)制定規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同，可以較大程度地降低監(jiān)督費(fèi)用和合約義務(wù)履行費(fèi)用。第四，土地銀行作為土地余缺的調(diào)劑中心，促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方建立起長(zhǎng)期合作關(guān)系，以長(zhǎng)期契約替代短期契約，有利于進(jìn)一步降低各項(xiàng)交易費(fèi)用。總之，土地銀行主要通過(guò)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，提高轉(zhuǎn)出效益及轉(zhuǎn)入效益，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
另外，土地銀行集中大量細(xì)碎土地進(jìn)行適度整理，有利于滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)者大面積轉(zhuǎn)入土地的需求。規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在勞動(dòng)力或生產(chǎn)資料市場(chǎng)上談判能力均較強(qiáng)，可節(jié)約生產(chǎn)資料購(gòu)置成本，加之適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)下勞動(dòng)生產(chǎn)率更高，單位土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益一般高于分散經(jīng)營(yíng)。因此，土地銀行的出現(xiàn)能夠有效促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)及經(jīng)營(yíng)效益的提高，從而有益于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
再者，土地銀行作為專業(yè)化的流轉(zhuǎn)中介，聯(lián)結(jié)起眾多分散的土地供求雙方，集合了分散的交易信息，有利于形成相對(duì)合理的存地費(fèi)、貸地費(fèi)，防止存地費(fèi)過(guò)低而抑制轉(zhuǎn)出或是貸地費(fèi)過(guò)高而抑制轉(zhuǎn)入，有利于提高流轉(zhuǎn)雙方參與積極性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
(三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)反作用于土地銀行
隨著土地改革政策的不斷落實(shí)，一方面，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能逐漸完善，承包地流轉(zhuǎn)的法律保障逐步健全；另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的日益加深將促使土地銀行加快發(fā)展。
其一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了土地銀行存貸業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。由農(nóng)地轉(zhuǎn)出衍生而來(lái)的存地業(yè)務(wù)是貸地業(yè)務(wù)開(kāi)展的前提，土地銀行只有先通過(guò)存地業(yè)務(wù)集中土地，而后才能開(kāi)展貸地業(yè)務(wù)重新配置土地。存地規(guī)模制約著貸地規(guī)模，存地期限及價(jià)格決定了貸地期限及價(jià)格，貸地業(yè)務(wù)則是保障土地銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)的主要利潤(rùn)來(lái)源。
其二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)衍生出對(duì)存貸業(yè)務(wù)的需求，推動(dòng)存貸規(guī)模擴(kuò)大。對(duì)農(nóng)戶而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障制度的健全使其轉(zhuǎn)出意愿增強(qiáng)，以土地銀行為中介的轉(zhuǎn)出交易成本較低，又可獲得較穩(wěn)定的存地費(fèi)，催生出對(duì)存地業(yè)務(wù)的需求，帶動(dòng)存地規(guī)模擴(kuò)大。對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者而言，隨著規(guī)模經(jīng)營(yíng)普及，其轉(zhuǎn)入意愿日益強(qiáng)烈，而經(jīng)由土地銀行轉(zhuǎn)入土地，可免去和眾多分散農(nóng)戶談判的麻煩，節(jié)省大量轉(zhuǎn)入交易成本，極大提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益，衍生出對(duì)貸地業(yè)務(wù)的巨大需求，帶動(dòng)貸地規(guī)模擴(kuò)大。
其三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加深及土地存貸規(guī)模的擴(kuò)大，有利于土地銀行經(jīng)營(yíng)效益提高。土地銀行經(jīng)營(yíng)效益主要取決于營(yíng)業(yè)收入和營(yíng)業(yè)支出，營(yíng)業(yè)收入主要指貸地費(fèi)和其他收入(比如政府轉(zhuǎn)移支付)；營(yíng)業(yè)支出則包括存地費(fèi)和各項(xiàng)費(fèi)用支出(職工工資和福利支出，房屋和設(shè)備折舊費(fèi)，辦公費(fèi)用等)。隨著土地存貸業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用下，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)平均成本下降，經(jīng)營(yíng)效益提高，土地銀行得以實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和健康發(fā)展。
(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動(dòng)作用機(jī)制
綜上所述，土地銀行主要通過(guò)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方交易成本，提高雙方流轉(zhuǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加深，帶動(dòng)土地銀行存貸規(guī)模擴(kuò)大，促進(jìn)土地銀行持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行之間的互動(dòng)作用機(jī)制。
三、四川彭州實(shí)踐的調(diào)研分析
2008年四川成都啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資及股權(quán)量化工作順利完成，但是對(duì)于以彭州為代表的地震災(zāi)區(qū)而言，在災(zāi)后重建和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了新情況和新問(wèn)題，面臨一家一戶小而散的分散經(jīng)營(yíng)與組織化程度較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾以及農(nóng)民集中居住后耕作半徑擴(kuò)大等一系列問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，彭州市高度重視，及時(shí)在磁峰鎮(zhèn)探索土地銀行模式以解決農(nóng)戶在生產(chǎn)生活中遇到的難題。2008年底首家土地銀行即磁峰皇城農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)專業(yè)合作社成立，自此以后，土地銀行模式在彭州各鎮(zhèn)推廣，截至2012年9月份已達(dá)20余家③。
2013年5—7月本課題組對(duì)彭州5個(gè)代表性行政村(皇城村、鹿坪村、滴水村、雙林村、白土河村)進(jìn)行調(diào)研，各樣本村均在彭州土地銀行興起早期(2008—2009年)先后成立了土地銀行。課題組采取座談與問(wèn)卷結(jié)合的方式展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，調(diào)研對(duì)象④中土地銀行工作人員5人，農(nóng)戶160戶，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者10戶，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷175份，收回有效問(wèn)卷171份(其中4份農(nóng)戶問(wèn)卷無(wú)效)，問(wèn)卷有效率為97.71%。
(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題
1.農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查分析。對(duì)農(nóng)戶主要調(diào)查其土地轉(zhuǎn)出情況(見(jiàn)表1)，從土地流轉(zhuǎn)覆蓋程度看，共70戶家庭轉(zhuǎn)出農(nóng)地，占樣本總數(shù)的44.87%，說(shuō)明樣本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)覆蓋面較大，但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地原因方面，38.57%的農(nóng)戶感覺(jué)外出打工更賺錢(qián)，屬于自愿轉(zhuǎn)出農(nóng)地；51.43%則表示村委會(huì)強(qiáng)制性安排土地轉(zhuǎn)出，農(nóng)戶自身并沒(méi)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)決定權(quán)，其流轉(zhuǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。農(nóng)地轉(zhuǎn)出方式上，68.57%的農(nóng)戶通過(guò)本村土地銀行轉(zhuǎn)出土地，單從“量”上看土地銀行促進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的效果明顯，但是以土地銀行為中介的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程仍然存在諸多問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶并不清楚土地銀行的內(nèi)涵，由于樣本地區(qū)土地銀行管理層均由村委會(huì)干部兼任，辦公場(chǎng)所也在村委會(huì)，即使是對(duì)土地銀行有所了解的農(nóng)戶也多認(rèn)為土地銀行與村委會(huì)并無(wú)區(qū)別。通過(guò)土地銀行轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶中，81.25%反映沒(méi)有參與確定轉(zhuǎn)出價(jià)格，72.92%表示對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)出價(jià)格不滿意，認(rèn)為定價(jià)偏低，這預(yù)示土地流轉(zhuǎn)雙方存在較大矛盾，若不妥善處理可能形成影響該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的隱患因素。總之，土地銀行在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)地轉(zhuǎn)出，同時(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展存在隱憂，農(nóng)戶與土地銀行交易過(guò)程的規(guī)范性亟待加強(qiáng)。
針對(duì)未轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，著重調(diào)查其未轉(zhuǎn)出原因，26.74%的農(nóng)戶表示找不到別的活路，只能靠種地為生；23.26%表示對(duì)能夠得到的轉(zhuǎn)出價(jià)格不滿意因而放棄轉(zhuǎn)出土地；34.88%的農(nóng)戶坦言由于土地自身?xiàng)l件限制，沒(méi)有轉(zhuǎn)入方愿意承租(轉(zhuǎn)入)；還有15.12%的農(nóng)戶寧愿拋荒也要自己留著土地，不愿意參與流轉(zhuǎn)。對(duì)于前三類具備轉(zhuǎn)出意愿的農(nóng)戶，若采取適當(dāng)措施，不難促進(jìn)其潛在轉(zhuǎn)出意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與，從而促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)出、增加農(nóng)地供給。
2.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者問(wèn)卷調(diào)查分析。針對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者主要調(diào)查其土地轉(zhuǎn)入情況(見(jiàn)表2)。從轉(zhuǎn)入方式上看，9家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者通過(guò)土地銀行轉(zhuǎn)入土地，單從“量”上看土地銀行在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中也發(fā)揮了較大作用。但從對(duì)轉(zhuǎn)入價(jià)格的滿意程度上看，5家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為土地轉(zhuǎn)入價(jià)格偏高，加劇了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本負(fù)擔(dān)。當(dāng)問(wèn)及“合同到期后是否愿意繼續(xù)轉(zhuǎn)入土地”時(shí)，4家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者回答不愿意，并說(shuō)明主要原因是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益波動(dòng)幅度大，自身資金實(shí)力有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，意味著土地轉(zhuǎn)入方對(duì)土地的需求存在不穩(wěn)定性。
(二)土地銀行經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀
通過(guò)對(duì)5家代表性土地銀行的工作人員分別進(jìn)行深入訪問(wèn)，總結(jié)得出以下幾點(diǎn)：(1)所有土地銀行均與本村村委會(huì)實(shí)行一套領(lǐng)導(dǎo)班子且共用辦公場(chǎng)所，當(dāng)問(wèn)及土地銀行的性質(zhì)定位，工作人員均表示土地銀行是盈利性企業(yè)法人。同時(shí)，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，承擔(dān)著辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等行政管理職責(zé)。由此可見(jiàn)，在土地銀行經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，必然面臨著村委會(huì)非盈利性和土地銀行盈利性之間的矛盾沖突。(2)當(dāng)問(wèn)及土地銀行的存地費(fèi)、貸地費(fèi)定價(jià)依據(jù)，多數(shù)工作人員表示按照慣例確定，不能給出合理的解釋。(3)對(duì)于調(diào)查問(wèn)題“當(dāng)前土地銀行經(jīng)營(yíng)是否存在困難”，工作人員均回答當(dāng)前土地銀行運(yùn)行基本正常，其中4位表示土地存貸業(yè)務(wù)基本盈虧相抵，1位表示處于虧損狀態(tài)。另有3位反映有20%～30%的農(nóng)民因不滿存地價(jià)格要求收回土地，2位表示存貸利差較低是當(dāng)前土地銀行經(jīng)營(yíng)面臨的主要困難。
綜上，彭州土地銀行在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程存在諸多問(wèn)題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象仍然存在，進(jìn)一步發(fā)展空間較大；農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢又反作用于土地銀行，表現(xiàn)為其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)普遍存在隱憂，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動(dòng)作用的發(fā)展模式不可持續(xù)。
(三)調(diào)研情況總結(jié)
土地銀行自身的不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程的諸多制約因素均阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致兩者不能實(shí)現(xiàn)共同持續(xù)發(fā)展。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益低下是阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。具體而言，制約農(nóng)民轉(zhuǎn)出農(nóng)地的因素主要有轉(zhuǎn)出價(jià)格定價(jià)機(jī)制缺乏，農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)出價(jià)格不滿意；農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后就業(yè)渠道狹窄，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移收入不高；農(nóng)村社會(huì)保障有待健全，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地存在后顧之憂。而影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)入農(nóng)地的因素主要有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)營(yíng)收益不足；農(nóng)地轉(zhuǎn)入成本較高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)重；土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中金融支持不足，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨資金約束，融資成本較高等。
土地銀行方面，一是成立土地銀行依據(jù)的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，其部分條款已不適應(yīng)土地銀行經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需求，該法未將土地流轉(zhuǎn)納入經(jīng)營(yíng)范圍，導(dǎo)致土地銀行開(kāi)展存貸業(yè)務(wù)缺乏有力的法律支持，也未明確賦予政府監(jiān)管部門(mén)相應(yīng)職能，因而土地銀行外部監(jiān)管嚴(yán)重缺位⑤。二是土地銀行內(nèi)部治理不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，村委會(huì)干部兼任土地銀行負(fù)責(zé)人，村委會(huì)非盈利性和土地銀行盈利性的目標(biāo)直接沖突，并且村委會(huì)強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的現(xiàn)象普遍，農(nóng)民權(quán)益被嚴(yán)重侵害。三是存貸費(fèi)評(píng)估定價(jià)不合理，隨意性較大，沒(méi)有專業(yè)的參照標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，難以形成存貸雙方都滿意的價(jià)格，土地銀行經(jīng)營(yíng)效益低下。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動(dòng)持續(xù)發(fā)展，對(duì)于提高農(nóng)村土地資源配置效率，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。為此既要加強(qiáng)土地銀行自身建設(shè)，也要注重完善外部相關(guān)發(fā)展環(huán)境及政策支持，具體可從以下方面入手：第一，修訂完善政策法規(guī)。修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中限定合作社經(jīng)營(yíng)范圍的條款，將土地流轉(zhuǎn)納入合法經(jīng)營(yíng)范圍，使得土地銀行業(yè)務(wù)真正有法可依；增加明確賦予政府監(jiān)管部門(mén)職能的條款，如規(guī)定注冊(cè)部門(mén)應(yīng)對(duì)土地銀行進(jìn)行年檢以有效監(jiān)督和掌握土地銀行經(jīng)營(yíng)情況，通過(guò)外部監(jiān)管督促土地銀行規(guī)范穩(wěn)健運(yùn)行。第二，完善土地銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。注重構(gòu)建清晰的內(nèi)部治理框架，土地銀行股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三方各司其職，相互制衡；政府部門(mén)應(yīng)該協(xié)助組建專業(yè)的土地銀行員工隊(duì)伍，著重培養(yǎng)土地存貸業(yè)務(wù)專業(yè)操作技能，盡量避免村委會(huì)工作人員兼任。第三，建立專業(yè)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。必須建立一套權(quán)威的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估體系，由此產(chǎn)生存地方、土地銀行、貸地方三方都接受的市場(chǎng)公允價(jià)格；待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，探索建立統(tǒng)一發(fā)布信息的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公正、公開(kāi)、公平的三公原則，讓農(nóng)地真正以市場(chǎng)化方式流動(dòng)起來(lái)。第四，擴(kuò)展非農(nóng)就業(yè)途徑，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，大力發(fā)展本土特色產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)民集中居住區(qū)要鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的餐飲、商貿(mào)、居民生活服務(wù)業(yè)等吸納就業(yè)能力強(qiáng)的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；逐步建立和完善農(nóng)村低保制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度，進(jìn)一步做好農(nóng)民工社會(huì)保障工作，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。第五，加大金融支持，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。各商業(yè)銀行應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)，適度充實(shí)從事農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)人員，在防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)積極探索擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，允許農(nóng)戶以各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料抵押貸款，為農(nóng)戶轉(zhuǎn)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)者引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備等提供資金支持。另外，由于農(nóng)業(yè)本身的高風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致銀行放貸積極性普遍較低，政府應(yīng)盡快組建政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)土地銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第6期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
