近年來(lái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展一直是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題之一，包括公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等多個(gè)學(xué)科都積極參與討論。同時(shí)，我國(guó)政府對(duì)如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也高度關(guān)注，并制定了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)服務(wù)功能，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果等思路和措施。一些中小城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行了新的探索和實(shí)踐，具有重要的啟示和借鑒意義。
城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)際格局受制于一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，同時(shí)也是政府干預(yù)和一系列制度安排的結(jié)果。根據(jù)政府干預(yù)的態(tài)度及基本的價(jià)值取向，可以區(qū)分出幾種具有代表性的城鄉(xiāng)關(guān)系理論：自然發(fā)展論、城市偏向論、鄉(xiāng)村偏向論以及協(xié)調(diào)發(fā)展論。相對(duì)于前幾種理論而言，協(xié)調(diào)發(fā)展論是一種兼顧效率與公平的城鄉(xiāng)關(guān)系理論。它主張通過(guò)政策手段調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)的效率優(yōu)勢(shì)，同時(shí)對(duì)農(nóng)村發(fā)展給予必要的支持，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，使全體居民都能共享城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化的成果。
自工業(yè)革命以來(lái)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展一直是人類發(fā)展的一種美好訴求。托馬斯·莫爾、圣西門、傅里葉、歐文等空想社會(huì)主義者提出的理想社會(huì)，就反映了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度構(gòu)想。一些早期的城市研究者也很重視城鄉(xiāng)一體發(fā)展。英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家、城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德在19世紀(jì)末提出“田園城市”理念，實(shí)質(zhì)也是在追求城鄉(xiāng)融合。丹尼斯·朗迪勒里提出的“次級(jí)城市”發(fā)展戰(zhàn)略，則為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可供借鑒的行動(dòng)路徑和政策工具。他認(rèn)為城市的規(guī)模等級(jí)是決定發(fā)展政策成功與否的關(guān)鍵，要尋求社會(huì)和區(qū)域領(lǐng)域的全面發(fā)展，政府需要分散投資，以地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)水平等因素為基礎(chǔ)，建立分散的次級(jí)城市（secondarycities）體系，以小城鎮(zhèn)作為增進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的中介。小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中具有必不可少的經(jīng)濟(jì)和行政功能，特別是增強(qiáng)農(nóng)村和小城市之間的聯(lián)系。
城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要通過(guò)一定的制度安排和政策工具，輔助和支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，將城鄉(xiāng)差距控制在合理的幅度之內(nèi)。一般而言，城鄉(xiāng)差距的影響因素主要有市場(chǎng)機(jī)制、地理區(qū)位、資源條件、制度安排四大因素。其中，市場(chǎng)機(jī)制和地理區(qū)位促使生產(chǎn)要素向城市集聚，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化；資源條件導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的發(fā)展起點(diǎn)不同；制度安排既可能對(duì)城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生矯正作用，又可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大化。
改革開(kāi)放以來(lái)，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視，我國(guó)地方政府在實(shí)踐中大多采取了城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)上，優(yōu)先滿足城市發(fā)展需求，支持中心城區(qū)提升要素集聚、科技創(chuàng)新、高端服務(wù)能力，注重發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)效率和帶動(dòng)效應(yīng)。在基本公共服務(wù)方面，市政府區(qū)分城市與鄉(xiāng)村，設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)先滿足城市和市民的發(fā)展需求，致使城鄉(xiāng)居民的基本發(fā)展權(quán)利不平等。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，既要增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)功能，提升城市功能和競(jìng)爭(zhēng)力，又要優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化階段，需要增加城市數(shù)量，提升城市質(zhì)量，引導(dǎo)高等院校、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)置分支機(jī)構(gòu)；要加強(qiáng)中小城市和縣城的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市；對(duì)于遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)和林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等，需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動(dòng)周邊的綜合性小鎮(zhèn)。
近年來(lái)，中央政府提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，又要通過(guò)規(guī)劃手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。為此，需要完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，增加中小城市數(shù)量，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的服務(wù)能力。
作為博鰲亞洲論壇會(huì)址所在地，海南省瓊海市堅(jiān)持以生態(tài)為重，以特色小鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的支點(diǎn)和平臺(tái)，探索了一條依托次級(jí)城市建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。瓊海市抓住博鰲亞洲論壇會(huì)址建設(shè)和海南國(guó)際旅游島建設(shè)的契機(jī)，推進(jìn)全域規(guī)劃，實(shí)施“打造田園城市，建設(shè)幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略。大力發(fā)展特色風(fēng)情小鎮(zhèn)，讓人們“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”；著力打造農(nóng)民致富項(xiàng)目，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收；全力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，不走“棄村進(jìn)城”的老路子。概括而言，瓊海市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有以下特點(diǎn)：第一，以小城鎮(zhèn)為支點(diǎn)和平臺(tái)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，方便農(nóng)村居民就地獲取公共服務(wù)。第二，挖掘各鎮(zhèn)的資源稟賦，打造具有鮮明特色的美麗小鎮(zhèn)，提升旅游吸引力。第三，政府制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引企業(yè)投資，提升可持續(xù)發(fā)展性。
瓊海市作為省政府直轄的縣級(jí)市，通過(guò)政府適度分散投資，推進(jìn)次級(jí)城市建設(shè)，取得了較好的成效。結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐探索與有關(guān)理論思考，我們可以得到一些關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)和啟示借鑒：
第一，堅(jiān)持以人為本，尊重個(gè)人的自主選擇權(quán)，走低成本、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。瓊海市緊扣海南省建設(shè)國(guó)際旅游島的主題，將次級(jí)城市建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，堅(jiān)持保留生態(tài)本底、村形地貌，留住青山綠水、碧海藍(lán)天，不改變生活空間，就地打造特色小鎮(zhèn)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民依照自己的意愿和能力去就業(yè)，并和市民享受同等標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，走出了一條低成本、可持續(xù)、因地制宜的新型城鎮(zhèn)化之路。
第二，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展思路，做好空間布局的頂層設(shè)計(jì)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要科學(xué)認(rèn)知本地的地理區(qū)位、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境等特征，理清發(fā)展思路，系統(tǒng)謀篇布局，做到謀定而后動(dòng)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，從一開(kāi)始就要注重全域規(guī)劃，通盤考慮，確保特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)公園等各項(xiàng)建設(shè)相互協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)、配套運(yùn)作。在戰(zhàn)略指引上，堅(jiān)持生態(tài)為重、綠色崛起，注重保護(hù)生態(tài)紅線，打造田園城市。
第三，推進(jìn)公共財(cái)力下沉，改進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為農(nóng)村居民就近享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供便利。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不是要把所有的農(nóng)村人口都遷往中心城區(qū)，而是也要在城鄉(xiāng)之間建設(shè)次級(jí)城市，作為連接兩者的中介和紐帶，為城鄉(xiāng)之間的人員、信息、資金、技術(shù)和物資流動(dòng)提供便利。通過(guò)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民不用遠(yuǎn)距離外遷就能享受與城市人差不多的生活，從而實(shí)現(xiàn)低成本的城鎮(zhèn)化。
第四，區(qū)分政府與市場(chǎng)主體的角色，建立多元化投資機(jī)制，增強(qiáng)次級(jí)城市建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。小城鎮(zhèn)和村莊受制于自身的發(fā)展水平與投資能力，僅僅依靠自身的力量往往難以承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)所需資金。在推進(jìn)次級(jí)城市建設(shè)上，市政府必須提供一定的財(cái)政資金扶持，支持建設(shè)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，幫扶一些關(guān)鍵性項(xiàng)目。同時(shí)，也要提供激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)力量投入資金，以產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目等方式參與小城鎮(zhèn)建設(shè)中，強(qiáng)化自身“造血”能力，增強(qiáng)次級(jí)城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。
第五，堅(jiān)持以文化人，挖掘、梳理文化脈絡(luò)，保護(hù)、傳承文化遺產(chǎn)，彰顯人文資源和地方特色。歷史文化遺產(chǎn)對(duì)于塑造人文品格、弘揚(yáng)人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脈絡(luò)，開(kāi)展古建筑修復(fù)和文化傳承工程，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，提煉文化精髓，有助于形成傳統(tǒng)習(xí)俗濃郁、風(fēng)格特色突出的本土文化氛圍，讓人們記得住鄉(xiāng)愁，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供厚重的精神依托。
（執(zhí)筆：孫墨笛、楊宏山）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 光明網(wǎng)
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