城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益是指將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用所獲得的收益。現(xiàn)階段，這部分收益大都專項用于整治村莊的搬遷農(nóng)民建設(shè)新居、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆舊區(qū)復(fù)墾等，是當(dāng)前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村重要的資金來源。然而實踐中，增減掛鉤收益的界定、返還還存在一些問題，須進(jìn)一步完善。
增減掛鉤收益返還遇到的難題
將增減掛鉤收益界定為“使用增減掛鉤指標(biāo)的土地出讓凈收益”存在一定的問題。一方面，土地出讓純收益中包含政府基礎(chǔ)設(shè)施投入、地塊位置等其他因素導(dǎo)致的土地升值，相應(yīng)因素必然要分享部分權(quán)益，特別是政府要用來償還基礎(chǔ)設(shè)施投入資金（大部分是貸款），如果全部返還到農(nóng)村，會造成政府基礎(chǔ)設(shè)施投入資金鏈斷裂，影響發(fā)展。另一方面，增減掛鉤收益應(yīng)該包含使用增減掛鉤指標(biāo)用地項目產(chǎn)生的一定比例的稅收收益。如果沒有增減掛鉤指標(biāo)，項目無法落地，財政收入無從談起。
指標(biāo)投向?qū)υ鰷p掛鉤收益存在影響。目前用地指標(biāo)體系大體可以分為兩類：一是年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，是無償?shù)模恍韪冻稣佳a平衡指標(biāo)成本即可使用，成本相對較低；二是以增減掛鉤為主體的整治挖潛指標(biāo)，需要拆遷復(fù)墾安置和收益返還，成本相對較高。地方政府為追求土地出讓收益最大化，必然會盡量將計劃指標(biāo)用于收益高的經(jīng)營性用地，增減掛鉤指標(biāo)用于收益低的工礦倉儲用地，減少返還的土地收益，加之一些地方仍然存在工業(yè)用地零地價或者出讓金減免的情況，返給項目區(qū)的就更少了。
增減掛鉤項目區(qū)農(nóng)民能否“不掏錢住新房”不應(yīng)成為立項的先決條件。國土資發(fā)〔2011〕224號文件規(guī)定“農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所需資金，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要應(yīng)由增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑使用的收益平衡”，這意味著農(nóng)民可以“不掏錢住新房”。這項政策的初衷主要是為了防止個別地方強制推動增減掛鉤，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是絕對化的要求增減掛鉤收益承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的所有費用，顯然會導(dǎo)致部分增減掛鉤項目無法立項實施。具體原因有以下兩點：
1．增減掛鉤與政策目標(biāo)之間的關(guān)系定位有別。政策目標(biāo)定位在農(nóng)村住房建設(shè)改造上，如新農(nóng)村建設(shè)、中央制定扶貧易地搬遷等剛性考核目標(biāo)等，那么增減掛鉤收益是否能夠平衡農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所需資金，不應(yīng)作為項目立項的必備條件。
2．群眾改善居住條件的強烈訴求并不要求掛鉤收益完全平衡建設(shè)成本。對于增減掛鉤收益難以平衡新村建設(shè)成本的地方，也存在群眾改善居住條件愿望較強烈、愿意承擔(dān)部分建設(shè)成本的情況。主要原因是自農(nóng)村宅基地管理收緊以來，農(nóng)民新建住宅需求不斷積累，增減掛鉤政策既可以解決建房的用地，又可以解決大部分的建房資金，因此負(fù)擔(dān)部分建房資金農(nóng)民是可以接受的。還有部分村莊經(jīng)濟(jì)條件較好，或者存在社會資本進(jìn)入?yún)⑴c改造的情況，即使增減掛鉤收益難以平衡，也不應(yīng)影響項目立項。
總之，筆者認(rèn)為，增減掛鉤收益是否能夠平衡新居建設(shè)成本，不應(yīng)該成為項目立項的先決條件，而是要徹底征求擬申報村莊的農(nóng)民意見，以群眾的意見作為立項與否的出發(fā)點和落腳點。
關(guān)于增減掛鉤收益返還的建議
其一，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，將增減掛鉤收益返還方式分為兩種情況，即收益分享模式和按需分配模式。
收益分享模式主要針對東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。目前東部地區(qū)年度計劃指標(biāo)正在日益收緊，土地收益高于安置拆遷的成本，項目區(qū)群眾可以參與收益的方式分享掛鉤收益。增減掛鉤收益的公式為：增減掛鉤收益=土地出讓凈收益（1-政府基礎(chǔ)設(shè)施投入系數(shù)）+使用增減掛鉤指標(biāo)用地項目產(chǎn)生的稅收收益×增減掛鉤稅收系數(shù)。農(nóng)民分享的收益要比單純的土地出讓凈收益高。
按需分配模式主要針對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，增減掛鉤收益低于安置補償成本，可以采取政府財政兜底投入的方式，確保安置補償?shù)捻樌M(jìn)行。其中對于群眾有一定負(fù)擔(dān)能力和改造意愿強烈的村莊，可以采取群眾負(fù)擔(dān)一定安置補償資金的方式進(jìn)行。該種模式可以采取以縣為單位統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行。這樣就避免了增減掛鉤項目村莊因為戶均占地、房屋新舊程度、安置方式等因素的差異以及指標(biāo)投向的不同而產(chǎn)生攀比的現(xiàn)象。
其二，建議出臺用地指標(biāo)的約束性規(guī)定，讓經(jīng)營性用地必須優(yōu)先使用增減掛鉤指標(biāo)，計劃指標(biāo)優(yōu)先用于沒有收益的公益設(shè)施建設(shè)。逐步減少或者取消計劃指標(biāo)分配，既可以減少日益緊張的占補平衡壓力，又可以督促地方政府加大增減掛鉤投入，提高增減掛鉤指標(biāo)收益。
其三，建議具備條件的地方參照地票的方式，將宅基地復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生的用地指標(biāo)收益返還原宅基地所有人，用于進(jìn)城投資或者購房等需要。即把原來以村莊（或者連片住宅）為單位的增減掛鉤項目立項，縮減到以宅基地為單位的微型項目，政府向宅基地所有者購買宅基地的使用權(quán)。一旦購買的宅基地集中連片，即可復(fù)墾成耕地，這樣一來，也降低了單戶復(fù)墾成本。同時，為了降低政府資金壓力，可參照地票的方式，將資金盡快回籠，形成良性循環(huán)。建議該政策與進(jìn)城農(nóng)民自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)等政策相配套執(zhí)行。
其四，政府要制定新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，建立可持續(xù)的農(nóng)村住房建設(shè)剛性投入機制，從而充分發(fā)揮增減掛鉤政策的作用，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。
作者供職于山東省臨沂市國土資源局
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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