——從懷化看集中連片貧困地區精準扶貧政策的精準化及政策建議
黨中央高度重視扶貧開發工作。習近平總書記十八屆五中全會上提出“農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的戰略任務；在一個月之后召開的中央扶貧開發工作會議上，總書記提出：消除貧困是“我們黨的重要使命”和“莊嚴承諾”；我們要立下愚公移山志，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。堅持精準扶貧、精準脫貧，關鍵是要在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。這為貧困地區的區域發展和脫貧攻堅指明了方向、堅定了斗志、厘清了路徑。
2011年，國務院出臺《武陵山片區區域發展與脫貧攻堅規劃（2011-2020）》，啟動了首個集中連片貧困地區的脫貧攻堅試點工作。從2012年起，國家民委每年向武陵山片區所屬市（州）縣（區）派出77名司、處級領導干部，作為聯絡員，專門推進這項工作。
我們在國家民委四年來派駐244名聯絡員、特別是中央民族大學派駐湖南省懷化市44名聯絡員的工作基礎上，組織懷化各級干部，深入系統開展調研。通過調研，我們一方面真切地感到：四年來武陵山片區扶貧工作“攻城拔寨”的成效初顯，后五年克難攻堅任務更艱、難度更大；另一方面清醒地認識到：集中連片貧困地區的扶貧工作如同一件“讓水往高處流”的工作，十分艱難，十分較勁，是我們黨在人類歷史上的偉大創舉。雖然最終要靠貧困群眾自己努力，要靠各級領導干部頑強的工作作風和拼勁，但同時必須靠精準的政策支持，必須有精準扶貧政策的精準化。
貧困地區何以貧困？除地處偏遠、基礎薄弱等客觀原因外，最重要的是缺資金、缺人才、缺產業。人往高處走，懷化雖然是貧困地區，但基礎教育質量好，高考把當地最優秀的年輕人掐走一批，外出去打工再抽走一批，造成了當地發展的人才虧空和優質勞動力匱乏，同時因缺乏大型項目和優勢產業吸引、留住人才，使地區發展乏力、陷入貧困。
扶貧工作為何那么難？人往高處走，水往低處流。在市場力量的推動下，人才、資金等要素加劇外流，使得貧困地區與發達地區發展差距越拉越大，甚至出現了十八屆五中全會講到的“區域性整體貧困”現象。以懷化為例，其GDP在湖南省的占比在上世紀80年代是7％左右，90年代為6％左右，進入本世紀2000年代為5％左右，2010年以后為4％多一點。這是一種貧困地區的“區域性的趨勢性貧困”。
精準扶貧的核心要義是“切實有效”，有效才談得上精準。如何讓水往高處流、改變貧困地區的趨勢性貧困，實現習近平總書記提出的“脫貧成效要精準”的目標？關鍵是造一臺“政策抽水泵”，推動精準扶貧政策的精準化。對此，我們提出如下三點政策建議：
開辟一條“優惠政策綠色通道”：推動精準扶貧政策的公共化與差異化
抬高政策底：推動集中連片貧困地區內區域發展與脫貧攻堅政策的公共化和最優化。集中連片貧困地區，大多跨多個?。ㄊ袇^）于一片，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，其自然條件、發展水平、貧困狀況、民族聚居、歷史文化等區域特征相同或相似，但區域內實施的政策卻有中部與西部之分、民族自治地方與非民族自治地方之別，政策“五花八門”、落差較大，影響了片區整體的協調發展。建議將集中連片貧困地區內的相關市縣整體納入西部大開發政策范圍，使業已行之有效的優惠政策普惠化、最優化。比如：統一按照西部地區標準，確定片區內統一享受中央財政均衡性轉移支付、民族轉移支付、縣級財政基本財力保障資金、扶貧專項資金、稅收等優惠政策；中央和省級項目取消市縣級財政配套。
擴大受益面：差異化精準施策，實現扶貧優惠政策的最大化。制定相應政策，使片區內非民族自治地區的少數民族人群，享受民族自治地方少數民族一樣的民族優惠政策，讓少數民族人人享受到黨的民族政策的陽光普照。采取差異化精準施策，扶持具有不同優勢資源的地區形成自身的優勢產業，推動片區內不同地區將經濟社會發展的相對優勢轉變為具有核心競爭力的絕對優勢，帶動周邊區域共同發展。
增加政策投放：大力創新精準扶貧政策，牽動扶貧開發政策體系化、鏈條化。探索“區域扶強”政策，按生態、國防等貢獻和發揮帶動作用潛力來精準施策，培育集中連片貧困地區中心城市，以形成片區區域發展新的增長極，發揮其對片區發展的整體帶動作用。比如，考慮到懷化是武陵山片區內人口最多、面積最大、交通最發達、產能最強、基礎最好、生態資源最豐富的城市，同時考慮到懷化周邊３００公里范圍內沒有大城市的情況，建議國家創新政策，支持懷化堅持區域中心城市建設，探索區域發展帶動連片扶貧開發和跨省協同發展的新路子。
挖出一條“資金引水渠”：金融扶貧的政策激勵
金融扶貧需要政策激勵。集中連片貧困地區的發展離不開金融的澆灌。金融扶貧既是籌措扶貧資金的必然選擇，又是一個難以實現的難題和悖論，因為金融扶貧不得不面對農村組織化程度不高、農業產業化水平不高、農戶信用度不高的問題，不得不面對農村金融成本高、收益低、風險大、服務不足的問題，不得不面對農村貸款難、抵押難、擔保難、資產變現難的問題，不得不面對金融機構在農村往往不是發揮貸款給農民的“輸血”功能、而是吸納農民存款流向城市的問題。破解金融扶貧悖論，必須有相應的政策激勵，挖出一條“資金引水渠”，調動金融機構、地方政府、承貸主體的積極性和創造性。
成立國家金融扶貧開發銀行，設立金融扶貧和綠色發展專項基金，推動金融扶貧和生態保護。成立“國家金融扶貧開發銀行”，專職從事金融扶貧。設立“金融扶貧專項基金”，讓政府給從事扶貧貸款的商業性金融機構提供風險兜底；支持建立扶貧貸款全額貼息制度，實現“應貼盡貼”，確?；菝褓J款政策按扶貧需要全面落實；支持建立扶貧貸款風險防控制度，科學合理制定貧困農戶因遭遇各類自然災害損失無力償貸的減免細則；支持建立政策性扶貧融資擔保機構，為貧困農戶、扶貧開發項目、扶貧產業提供必要的融資擔保；在國家金融扶貧銀行中設立“綠色發展基金”，促進綠色生態產業的發展和生態環境保護。
優化財政資金投放機制，增強財政資金對金融資本的引導和撬動作用。建立農業政策性保險機制，鼓勵信貸農戶投保政策性農業保險和商業性農業保險；建立縣級財政預算的農村金融風險防控機制，降低金融機構發放貸款的風險損失；完善小額財政貼息貸款政策，支持農民工返鄉創業和大學生村官創業。推廣金融扶貧的懷化市“麻陽經驗”，依托基層政府的公共服務體系，構建“金融機構＋農村金融服務中心（站）＋農戶”的金融聯結，降低金融扶貧的成本。積極探索貸款利率市場化定價機制，破解地區涉農貸款風險大、運營成本高的難題。
修建一條“脫貧高速路”：強力支持生態文化旅游業的發展
把展生態文化旅游業作為改變集中連片貧困地區趨勢性貧困的“脫貧高速路”。綜合考慮片區資源狀況和國家消費升級、旅游逐漸成為人們生活必選項的大趨勢，建議將生態文化旅游業確定為牽動區域發展與脫貧攻堅的“高速路”，讓貧困地區保存完好的千年文明、萬年生態穿越時空，走進現代生活，同時促進發達地區的消費進入貧困地區、帶動區域發展，實現“先富帶動后富”和共同富裕。
用修建高速路的辦法發展集中連片貧困地區生態文化旅游業。武陵山片區有極為豐富的生態文化旅游資源和巨大的旅游開發價值，但發展旅游業需要持續、巨大的投入。錢從哪里來？鑒于旅游業與高速路一樣具有產業鏈長、系統性強、動態復雜的特征，建議國家采取不與地方財政掛鉤、全額投入修建高速路的辦法，探索建立生態文化旅游資源富集區的旅游業投入機制，支持生態文化旅游業發展，并以此牽動相關產業升級、產城融合、脫貧攻堅、文化傳承與生態保護。
考慮到區域發展落后、生態國防貢獻、旅游資源蓄積，建議將懷化作為武陵山片區“生態文化旅游業脫貧高速路”建設的試點市。懷化地處武陵山片區腹地，面積2.76萬km2，林地面積3046萬畝，占國土面積73.68％，森林覆蓋率70.83％，活立木700ｍ2，按國家《森林資源規劃設計既是規程》測算，森林生態效益值1876億元。懷化既是老少邊窮地區，經濟落后；又是生態文化資源富集區，優勢明顯；還是國家重點生態功能區、國防軍事禁區，政策上限制開發。這三個方面造成了懷化資源優勢明顯與經濟發展落后的巨大反差，形成了令人吃驚的“富饒的貧困”。為了變“綠水青山”的資源優勢為“金山銀山”的發展優勢，讓綠水青山保國家的國防安全、生態安全，打造驅動片區發展的發動機，建議國家把懷化確定為武陵山片區“生態文化旅游業脫貧高速路”建設的試點城市，探索集中連片貧困地區區域發展與脫貧攻堅的新模式。
經費上，考慮到支出成本差異、區域發展落后、生態與國防貢獻三個因素，建議先按全國人均財政支出的2/3、然后逐步達到全國人均財政支出平均數的辦法確定國家對懷化的轉移支付額度（以2014年為例，全國公共財政支出15.16萬億元，總人口為13.67億人，人均公共財政支出11089.97元。懷化市公共財政支出280.64億元，人口525.50萬人，人均5340.44元。按達到全國人均的11089.97元計算，為582.78億元，應增加302.14億元；按達到全國人均11089.97元的2/3計算，為388.52億元，應增加107.88億元。增加部分約100-300億元）。增加部分作為專項資金，專門用于支持生態文化旅游業發展，打造“勝利名城、五彩懷化”旅游品牌，建設中國休閑度假養生旅游名城，牽動大區域旅游業協同發展。
作者系國家民委派駐武陵山片區懷化聯絡員調研組 調研組負責人：鄒吉忠（懷化市委常委、副市長） 執筆人：鄒吉忠、趙一君、路義旭、張杰
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心 微信公眾號
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