——基于蘇、鄂、桂、黑四省（區(qū)）農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的實(shí)證分析
摘要
本文從政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度影響的視角研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)中如何發(fā)揮政府的作用。研究結(jié)果表明，在當(dāng)前農(nóng)村特定的人地關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不僅要做“裁判員”，而且要做“運(yùn)動(dòng)員”角色。兩種角色的共存互補(bǔ)可以有效地降低交易成本，顯化農(nóng)地交易價(jià)格，穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)預(yù)期。為避免政府“運(yùn)動(dòng)員”角色可能帶來(lái)的侵權(quán)負(fù)面效應(yīng)，需要對(duì)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行必要的限定，以避免侵害農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。從遠(yuǎn)景來(lái)看，隨著農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識(shí)和能力的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的逐步完善，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境的改善，政府應(yīng)該逐步退出“運(yùn)動(dòng)員”角色，依靠市場(chǎng)主體本身或發(fā)展非政府性質(zhì)的中介組織來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
關(guān)鍵詞：政府作用；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；裁判員；運(yùn)動(dòng)員；滿意度
一、問題的提出
改革開放后，以土地均包經(jīng)營(yíng)為主要特征的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革在促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的同時(shí)，也存在農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小、土地劃分零碎等缺陷。農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為解決土地細(xì)碎化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要途徑，對(duì)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得顯著成效，但很多地區(qū)依然存在流轉(zhuǎn)活力不足、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)規(guī)范性不高、交易價(jià)格顯化不足、盲目強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民權(quán)益等問題。
為促進(jìn)并規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，中國(guó)政府極為重視政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中作用的發(fā)揮。2016年中央一號(hào)文件明確指出，政府要健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)，充分發(fā)揮多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)機(jī)械和科技成果應(yīng)用、綠色發(fā)展、市場(chǎng)開拓等方面的引領(lǐng)功能。政府之所以要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用，其緣由在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在“市場(chǎng)失靈”：一方面，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)仍然存在基于“親緣”和“地緣”關(guān)系構(gòu)建的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有典型的差序格局的建構(gòu)特征，農(nóng)民通過規(guī)范化的市場(chǎng)途徑配置土地資源的意識(shí)和能力較弱；另一方面，我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期對(duì)土地的占有和對(duì)土地的依附形成了他們對(duì)土地的稟賦效應(yīng)，在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，土地對(duì)于農(nóng)民仍然具有就業(yè)和社會(huì)保障功能。
政府究竟應(yīng)該如何在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用，政策制定者和研究人員不僅極為關(guān)注，而且看法不盡一致。實(shí)踐中，各級(jí)地方政府參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)大致有兩種方式：或制定、執(zhí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，為農(nóng)地交易雙方搭建交易平臺(tái)；或直接參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的談判，甚至作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求者或供給者直接出現(xiàn)。在前者中，政府類似于扮演“裁判員”角色；在后者中，政府扮演的角色類似于“運(yùn)動(dòng)員”。一些學(xué)者認(rèn)為，地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于培養(yǎng)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識(shí)及能力，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和可控性，緩解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的矛盾，降低流轉(zhuǎn)的交易成本。另一些學(xué)者認(rèn)為，政府過多干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓受到諸多不當(dāng)管制，抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給和需求。
從邏輯上不難理解，如果政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中采取的措施、實(shí)施的手段等不能得到農(nóng)戶的響應(yīng)和擁護(hù)，就難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)。換言之，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意程度是考量政府應(yīng)該在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演何種角色的重要依據(jù)。農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度是指農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后對(duì)流轉(zhuǎn)過程中涉及到的投入、收益等事件的綜合評(píng)價(jià)。基于以上的考慮，課題組于2014年1月組織了對(duì)蘇、鄂、桂、黑四省（區(qū)）農(nóng)戶的入戶調(diào)查，希望利用第一手的調(diào)查數(shù)據(jù)從農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的視角探討政府在干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中應(yīng)該發(fā)揮的作用，為進(jìn)一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府作用提供經(jīng)驗(yàn)參考。
二、樣本與數(shù)據(jù)
（一）數(shù)據(jù)來(lái)源
2014年1月到2月，揚(yáng)州大學(xué)中國(guó)土地政策研究中心聯(lián)合廣西大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)和東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，組織四所高校的學(xué)生在蘇、鄂、桂、黑4省（區(qū)）圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府作用發(fā)揮這一主題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。這4省（區(qū)）在地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及農(nóng)地資源稟賦存在一定的差異，作為研究區(qū)域，在全國(guó)范圍內(nèi)具有一定的代表性。為保證調(diào)查質(zhì)量，采取了以下措施：其一，在各省內(nèi)，將所轄縣依據(jù)2012年人均GDP水平分成高、中、低三組，在每組內(nèi)隨機(jī)抽樣并選擇對(duì)應(yīng)生源地的學(xué)生作為調(diào)查員，從而使調(diào)查樣本具有代表性；其二，在正式調(diào)查開始之前，對(duì)調(diào)查員進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)查培訓(xùn)，對(duì)調(diào)查問卷涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解釋，明確相關(guān)問題的內(nèi)含；其三，調(diào)查員利用2014年寒假回鄉(xiāng)調(diào)查，不僅保證調(diào)查工作順利進(jìn)行，而且由于調(diào)查員對(duì)家鄉(xiāng)情況較為了解，可以最大程度地保證調(diào)查內(nèi)容的真實(shí)可靠性。
為考察政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)所發(fā)揮的具體作用，本研究識(shí)別了目前政府參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩種方式：作為“裁判員”介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)和作為“運(yùn)動(dòng)員”參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。其中，政府“裁判員”角色主要包括發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息、制定和實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則、要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行登記備案、簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同等；政府“運(yùn)動(dòng)員”角色主要包括政府或作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求方或作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給方參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易，甚至運(yùn)用行政權(quán)力組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)。參照郜亮亮等和陳玨宇等的研究，本文選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否需要集體同意和農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否由政府組織兩個(gè)變量分別表征政府的“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色，并相對(duì)應(yīng)地在調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了“流轉(zhuǎn)土地時(shí)是否需要得到村集體的同意”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織方式是什么”這兩個(gè)問題。為從農(nóng)戶農(nóng)地滿意程度的視角考察政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用，在調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了“你對(duì)發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意程度是怎樣的”的問題。
（二）描述性統(tǒng)計(jì)分析
農(nóng)戶調(diào)查問卷分為轉(zhuǎn)入戶調(diào)查問卷和轉(zhuǎn)出戶調(diào)查問卷。研究者將2006-2013年間發(fā)生過一次及一次以上農(nóng)地轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出行為的農(nóng)戶分別界定為轉(zhuǎn)入戶或轉(zhuǎn)出戶。剔除缺失部分變量信息的樣本后，本文研究獲得轉(zhuǎn)入戶樣本533戶，轉(zhuǎn)出戶樣本553戶。考慮到農(nóng)戶2006-2013年之間并非每年都發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，無(wú)法采用面板數(shù)據(jù)分析政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度的影響。但為盡可能捕捉到不同歷史時(shí)期政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)與農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的關(guān)聯(lián)性，本文以農(nóng)戶各歷史時(shí)期全部的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷作為考察對(duì)象，這樣的技術(shù)處理雖然無(wú)法捕捉時(shí)間維度的變化特征，但仍能識(shí)別農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度形成的一般特征。最終，經(jīng)過對(duì)不適宜數(shù)據(jù)的處理，本文使用的有效樣本觀測(cè)值為轉(zhuǎn)入戶1965，轉(zhuǎn)出戶2229。
四省（區(qū)）轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的基本情況見表1。從表1中可以發(fā)現(xiàn)，四省（區(qū)）轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度均介于一般和比較滿意之間，整體滿意度偏低，并且轉(zhuǎn)出戶流轉(zhuǎn)滿意度略低于轉(zhuǎn)入戶的流轉(zhuǎn)滿意度。與其他三省（區(qū)）相比，江蘇省的政府部門在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中往往既扮演“裁判員”角色又扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色。
注：a流轉(zhuǎn)滿意度是根據(jù)區(qū)域所有調(diào)查農(nóng)戶賦值計(jì)算的平均值，其中農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)滿意度的賦值為：5=非常滿意，4=比較滿意，3=一般滿意，2=不滿意，1=非常不滿意；b根據(jù)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)類型賦值計(jì)算平均值，其中1=裁判員，0=其他；c根據(jù)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)類型賦值計(jì)算平均值，其中1=運(yùn)動(dòng)員，0=其他；d根據(jù)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)類型賦值計(jì)算平均值，其中1=政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員（表示為裁判員∩運(yùn)動(dòng)員），0=其他。
表2反映了不同政府干預(yù)類型下農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的平均值。基于表2，一個(gè)初步的發(fā)現(xiàn)是：對(duì)于轉(zhuǎn)入戶來(lái)說，政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色或者同時(shí)扮演“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”角色時(shí)，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度顯著高于政府僅扮演“裁判員”角色或者無(wú)政府干預(yù)時(shí)的流轉(zhuǎn)滿意度；對(duì)于轉(zhuǎn)出戶來(lái)說，政府扮演“裁判員”角色或者同時(shí)扮演“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色時(shí)，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度顯著高于政府僅扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色或者無(wú)政府干預(yù)時(shí)的流轉(zhuǎn)滿意度。關(guān)于這一發(fā)現(xiàn)更為嚴(yán)格的計(jì)量檢驗(yàn)見本研究的第三部分。
三、計(jì)量檢驗(yàn)與討論
（一）模型選擇與變量定義
1.模型選擇。為考察政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響，本文識(shí)別了以下簡(jiǎn)化式模型：
（式1）
式1中，Yi表示第i個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度，分別為：非常滿意（5），比較滿意（4），一般（3），不滿意（2），非常不滿意（1）；X1i、X2i、X3i為三個(gè)虛擬變量，用于衡量第i個(gè)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到政府何種干預(yù)方式的作用，其中，X1表示政府僅扮演“裁判員”角色，X2表示政府僅扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色，X3表示農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員；Zip表示第i個(gè)農(nóng)戶的戶主特征、家庭特征、土地特征及區(qū)域虛擬控制變量，a為待估計(jì)系數(shù)，為誤差項(xiàng)。鑒于數(shù)據(jù)的特征，本文使用混合數(shù)據(jù)的Ordered probit模型估計(jì)式1。此外，考慮到轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶對(duì)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)可能存在不同的價(jià)值判斷，本文分別針對(duì)總體農(nóng)戶、轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶三組不同的樣本進(jìn)行回歸分析。
2.變量定義與預(yù)期方向。（1）因變量Yi。農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度是本文的被解釋變量。根據(jù)已有研究表明，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度可以界定為參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)過程中成本和收益產(chǎn)生的預(yù)期效用與主觀期望比較后產(chǎn)生的一種滿足感，體現(xiàn)為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后對(duì)流轉(zhuǎn)過程中涉及到的投入、收益等事件的綜合評(píng)價(jià)。本研究采用農(nóng)戶自身匯報(bào)的滿意程度的評(píng)價(jià)值度量農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度。
（2）主要自變量X1i、X2i、X3i分別代表政府僅扮演“裁判員”角色、政府僅扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色和政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)會(huì)影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本、交易價(jià)格及農(nóng)地未來(lái)生產(chǎn)收益預(yù)期，并進(jìn)而影響到農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)預(yù)期效用和流轉(zhuǎn)滿意度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本包括與村級(jí)流轉(zhuǎn)規(guī)則約束和政府組織流轉(zhuǎn)相關(guān)的交易費(fèi)用、自由流轉(zhuǎn)權(quán)侵害風(fēng)險(xiǎn)和失地風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)也包括政府干預(yù)通過加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和規(guī)范性可能降低流轉(zhuǎn)中的摩擦成本和信息成本。政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地交易價(jià)格和農(nóng)地未來(lái)生產(chǎn)性收益的影響則取決于政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)類型，如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)能夠加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，則會(huì)提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格和未來(lái)農(nóng)地上生產(chǎn)性投資。相反，如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)侵害了自由流轉(zhuǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，則會(huì)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格和未來(lái)農(nóng)地上生產(chǎn)性投資。據(jù)此，可以認(rèn)為，政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)變量對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響具有不確定性，本文將結(jié)合實(shí)證結(jié)果進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行探討。
（3）其他控制變量包括戶主特征、家庭特征、土地特征以及區(qū)域和時(shí)間虛擬變量。參照滿意度領(lǐng)域的已有研究，本文選擇的戶主特征變量包括戶主年齡、戶主受教育程度和戶主是否從事非農(nóng)職業(yè)；家庭特征變量包括家庭非農(nóng)就業(yè)人數(shù)、家庭務(wù)農(nóng)人數(shù)和家庭農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)；土地特征變量。土地特征變量包括家庭承包地面積和承包地地塊數(shù)；為捕捉未觀測(cè)到的區(qū)域社會(huì)、制度、經(jīng)濟(jì)等特征對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響，本文識(shí)別了研究區(qū)域中3個(gè)省的區(qū)域虛擬變量。同時(shí)，考慮到研究對(duì)象為2006-2013年之間發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因此，本研究引入年度虛擬變量以捕捉農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度時(shí)間維度的變化。
（二）政府不同干預(yù)方式對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響
為了便于觀察政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不同干預(yù)方式對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響，根據(jù)三組樣本農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的Ordered probit模型的估計(jì)結(jié)果，我們計(jì)算了不同農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)方式對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的邊際影響（見表3）。可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于總體樣本農(nóng)戶，無(wú)論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是扮演“裁判員”，還是扮演“運(yùn)動(dòng)員”，抑或兩者兼而有之，都對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度有正向影響作用。相比較而言，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中同時(shí)扮演“裁判員”角色和“運(yùn)動(dòng)員”角色對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度的邊際貢獻(xiàn)最大。進(jìn)一步地，對(duì)于轉(zhuǎn)入戶來(lái)說，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中僅僅作為“裁判員”出現(xiàn)，其對(duì)轉(zhuǎn)入戶流轉(zhuǎn)滿意度具有負(fù)向影響，但在統(tǒng)計(jì)上并不顯著；政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中作為“運(yùn)動(dòng)員”出現(xiàn)或既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”則能夠顯著提高轉(zhuǎn)入戶流轉(zhuǎn)滿意度；對(duì)于轉(zhuǎn)出戶來(lái)說，無(wú)論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演何種角色，都對(duì)轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度具有正向影響，相比較而言，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”對(duì)轉(zhuǎn)出戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的邊際影響最大。這一發(fā)現(xiàn)完全有別于傳統(tǒng)的關(guān)于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中角色定位的理解，研究者將在進(jìn)一步的討論中給出具體的解釋。控制變量對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度的影響與理論預(yù)期基本一致，此處不予贅述。
（三）進(jìn)一步討論：政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該扮演何種角色
新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)不存在外部性時(shí)，市場(chǎng)是資源配置最合適的方式。但是當(dāng)存在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府可以修正“市場(chǎng)失靈”問題。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在著“市場(chǎng)失靈”，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力不足、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、人格化交易突出，急需政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用。一般來(lái)說，政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式大致可分為兩種：“裁判員”或“運(yùn)動(dòng)員”。通常認(rèn)為，政府在對(duì)市場(chǎng)實(shí)施干預(yù)時(shí)應(yīng)該優(yōu)先選擇“裁判員”角色，盡量避免以“運(yùn)動(dòng)員”角色直接參與市場(chǎng)交易，不能既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”。本研究的實(shí)證結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)，總體水平上，無(wú)論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是扮演“裁判員”，還是扮演“運(yùn)動(dòng)員”，抑或兩者兼而有之，都對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度有正向影響作用，并且政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中同時(shí)扮演“裁判員”角色和“運(yùn)動(dòng)員”角色對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度的邊際貢獻(xiàn)最大。這一特質(zhì)是由我們農(nóng)村特定的人地關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。
首先，盡管我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得顯著成效，但已有研究表明大部分地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)極不規(guī)范、流轉(zhuǎn)無(wú)序、農(nóng)地交易價(jià)格顯化不足。政府作為“裁判員”來(lái)制定和實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，規(guī)范相對(duì)無(wú)序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，穩(wěn)定農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)預(yù)期，有助于提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度。但是，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中僅僅扮演“裁判員”的角色并不能滿足農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策需求。因?yàn)椋母镩_放后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一個(gè)重要特征是按人口或人勞比例平均分配質(zhì)量不等的土地，這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村戶均擁有的土地?cái)?shù)量規(guī)模不大，且劃分零碎。小規(guī)模細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)特征導(dǎo)致轉(zhuǎn)入戶需要從眾多的轉(zhuǎn)出戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這意味著農(nóng)地交易呈現(xiàn)明顯的“一對(duì)多”的交易特性。這種交易特征一方面會(huì)提高轉(zhuǎn)入戶農(nóng)地交易的信息搜尋、談判等成本，另一方面也使轉(zhuǎn)入戶面臨多個(gè)轉(zhuǎn)出戶的“敲竹杠”威脅、提升了“法不責(zé)眾”的違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，與轉(zhuǎn)出戶相比，轉(zhuǎn)入戶不僅需要政府扮演“裁判員”來(lái)制定和實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，而且更需要政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”直接參與交易。這也是現(xiàn)實(shí)生活中許多農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶更樂意從村集體流轉(zhuǎn)農(nóng)地的原因，盡管政府直接參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)一系列的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)侵害。
不僅如此，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的社區(qū)集體所有制的內(nèi)在規(guī)則是：只要你是社區(qū)的成員，你就有權(quán)獲得社區(qū)范圍內(nèi)的土地，并且社區(qū)內(nèi)的土地要根據(jù)所有社區(qū)成員來(lái)均分[4]。這種“天賦地權(quán)”和“地權(quán)均分”并不會(huì)隨著國(guó)家“十五年不變”、“三十年不變”等地權(quán)穩(wěn)定政策實(shí)施而徹底改變，這也是盡管中央文件多次強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，嚴(yán)格限定農(nóng)地小調(diào)整，禁止農(nóng)地大調(diào)整，但實(shí)際工作中行政性調(diào)整時(shí)有發(fā)生的原因[4,17]。因?yàn)榇嬖诖寮w農(nóng)地頻繁行政性調(diào)整的可能，轉(zhuǎn)入戶與村集體等政府組織進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，有助于穩(wěn)定其預(yù)期。對(duì)轉(zhuǎn)出戶而言，轉(zhuǎn)出農(nóng)地面臨著可能被剝奪社區(qū)成員和失去農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)[2]。政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中扮演“裁判員”來(lái)制定和實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則和作為“運(yùn)動(dòng)員”角色介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，能夠顯著降低轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性受到的威脅，提高轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度。
此外，中國(guó)是一個(gè)有著幾千年中央集權(quán)經(jīng)濟(jì)的國(guó)度，民眾對(duì)政府有著普遍的權(quán)力認(rèn)同，這一點(diǎn)在中國(guó)農(nóng)村顯得尤其明顯。由政府出面以“運(yùn)動(dòng)員”角色介入農(nóng)地交易，利用政府威權(quán)既可以節(jié)約農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本，又可以減少違約風(fēng)險(xiǎn)。這種公權(quán)力的威信是其他第三方私權(quán)力無(wú)法比擬的。因此，在當(dāng)前的農(nóng)村制度環(huán)境下，政府以“運(yùn)動(dòng)員”角色組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)在提高流轉(zhuǎn)效率和農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度方面的作用顯著大于第三方基于私權(quán)力建立的中介機(jī)構(gòu)或流轉(zhuǎn)平臺(tái)。盡管政府以“運(yùn)動(dòng)員”角色介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能會(huì)形成新的侵權(quán)行為，但是，只要政府介入農(nóng)地交易帶來(lái)的收益大于侵權(quán)帶來(lái)的損失，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的滿意度就會(huì)提高。
綜上所述，在當(dāng)前農(nóng)村特定的人地關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，政府不僅要扮演“裁判員”角色規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，約束流轉(zhuǎn)雙方農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)行為，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛，而且要求政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色，通過介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)以降低流轉(zhuǎn)交易成本，減少履約風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，為避免政府“運(yùn)動(dòng)員”角色可能帶來(lái)的侵權(quán)負(fù)面效應(yīng)，需要對(duì)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行必要的限定，使政府在以“運(yùn)動(dòng)員”角色組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)既提高政府公共服務(wù)的效率，又遵循農(nóng)戶自愿原則，避免侵害農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。從遠(yuǎn)景來(lái)看，隨著農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識(shí)和能力的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的逐步完善，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境的改善，政府應(yīng)該逐步退出“運(yùn)動(dòng)員”角色，依靠市場(chǎng)主體本身或發(fā)展非政府性質(zhì)的中介組織來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
四、簡(jiǎn)要的研究結(jié)論
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是解決土地細(xì)碎化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的一條重要途徑。政府應(yīng)該在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮積極作用，以解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“市場(chǎng)失靈”。通常認(rèn)為，政府在對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)時(shí)應(yīng)該優(yōu)先選擇“裁判員”角色，盡量避免以“運(yùn)動(dòng)員”角色直接參與市場(chǎng)交易，不能既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”。本研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是扮演“裁判員”，還是扮演“運(yùn)動(dòng)員”，抑或兩者兼而有之，都對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度有正向影響作用，并且政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中同時(shí)扮演“裁判員”角色和“運(yùn)動(dòng)員”角色對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度的邊際貢獻(xiàn)最大。這一特質(zhì)是由我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村特定的人地關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”可以有效地規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，約束流轉(zhuǎn)雙方農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)行為，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛，減少履約風(fēng)險(xiǎn)，降低了交易成本，顯化了農(nóng)地交易價(jià)格，穩(wěn)定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)預(yù)期。當(dāng)然，為避免政府“運(yùn)動(dòng)員”角色可能帶來(lái)的侵權(quán)負(fù)面效應(yīng)，需要對(duì)政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行必要的限定，以避免侵害農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。從遠(yuǎn)景來(lái)看，隨著農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識(shí)和能力的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的逐步完善，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境的改善，政府應(yīng)該逐步退出“運(yùn)動(dòng)員”角色，依靠市場(chǎng)主體本身或發(fā)展非政府性質(zhì)的中介組織來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
（文章作者：1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)（南京）公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)（廣州）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 廣州，510642；3.揚(yáng)州大學(xué)（揚(yáng)州）商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127）
（本文已發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2016年第11期）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 三農(nóng)研究
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