食品是人類生存和生活的基本消費(fèi)品，食品安全是最基本的民生問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，消費(fèi)者從最早的確保“吃得飽”，到目前要求“吃得好”“吃得健康”，對(duì)食品的數(shù)量、質(zhì)量提出了更高要求，食品安全也由私人問題上升為社會(huì)問題。近年來(lái)，我國(guó)從法律、技術(shù)、物資、人員等方面著力加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，雖已建立起了較為合理與完善的食品安全監(jiān)管體系，但一些重大食品安全事件仍影響了消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)食品的消費(fèi)信心和對(duì)國(guó)內(nèi)食品安全現(xiàn)狀的認(rèn)知，一定程度影響了公眾對(duì)我國(guó)食品安全政府監(jiān)管工作的認(rèn)同。這也對(duì)食品規(guī)制理論與實(shí)踐提出了新的命題。筆者認(rèn)為，從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，建立高效的食品安全治理體系應(yīng)基于食品及食品安全的基本屬性，形成市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管合理分工、良性合作的機(jī)制，共同提升食品安全監(jiān)管績(jī)效。
食品的產(chǎn)品屬性
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的分類，產(chǎn)品可分為搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品，食品同時(shí)具備這三種特性，即具備搜尋品特性（消費(fèi)者在購(gòu)買之前就可以獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）、經(jīng)驗(yàn)品特性（消費(fèi)者在購(gòu)買之后才可獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）與信任品特性（消費(fèi)者即使購(gòu)買后也無(wú)法準(zhǔn)確獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）。
食品消費(fèi)時(shí)，若食品信息為對(duì)稱狀態(tài)，消費(fèi)者根據(jù)產(chǎn)品的外包裝、標(biāo)簽、色澤、產(chǎn)地等相關(guān)信息就可判定該種食品的安全程度及質(zhì)量?jī)?yōu)劣并進(jìn)行消費(fèi)，此時(shí)食品的搜尋品特性顯現(xiàn)。食品生產(chǎn)者可根據(jù)消費(fèi)者的需求進(jìn)行生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)食品市場(chǎng)均衡。
但伴隨著食品產(chǎn)業(yè)化、食品化工技術(shù)的發(fā)展、食品供給鏈的增長(zhǎng)，食品生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中通過添加食品添加劑、食品翻新等方法偽裝安全及高質(zhì)量產(chǎn)品的可能性大大增加，食品生產(chǎn)過程中的信息不對(duì)稱程度加強(qiáng)。消費(fèi)者在購(gòu)買之前無(wú)法確定該種產(chǎn)品的安全性及質(zhì)量?jī)?yōu)劣，此時(shí)食品的經(jīng)驗(yàn)品特性顯現(xiàn)，食品生產(chǎn)企業(yè)利用其信息優(yōu)勢(shì)損害消費(fèi)者權(quán)益，獲取利潤(rùn)。
特別是，許多違法食品添加劑的副作用在短期內(nèi)并不會(huì)顯現(xiàn)，如三聚氰胺、明礬等，長(zhǎng)期食用卻會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)巨大傷害，消費(fèi)者即使購(gòu)買食用之后也無(wú)法判斷該種產(chǎn)品的安全性及質(zhì)量，此時(shí)食品的信任品特性顯現(xiàn)。
食品的經(jīng)驗(yàn)品特性與信任品特性都會(huì)導(dǎo)致處于信息劣勢(shì)的消費(fèi)者購(gòu)買到不安全、質(zhì)量低劣食品的概率增加，也為食品生產(chǎn)者侵害消費(fèi)者利益提供了可能。
克服食品的經(jīng)驗(yàn)品特性：市場(chǎng)路徑選擇
消費(fèi)者在購(gòu)買時(shí)無(wú)法根據(jù)企業(yè)所透露出來(lái)的產(chǎn)品信息進(jìn)行有效判斷，故而消費(fèi)者利益受損。但消費(fèi)者進(jìn)行一次購(gòu)買之后便會(huì)發(fā)現(xiàn)該種產(chǎn)品乃“金玉其外敗絮其中”，在今后的購(gòu)買行為中不會(huì)再進(jìn)行重復(fù)選擇，此時(shí)，“用腳投票”的消費(fèi)者對(duì)食品生產(chǎn)者施加了壓力，使其不敢輕易利用信息優(yōu)勢(shì)欺詐消費(fèi)者。也就是說(shuō)，通過消費(fèi)者購(gòu)買后的信號(hào)傳遞，使得生產(chǎn)不安全、劣質(zhì)產(chǎn)品的食品生產(chǎn)企業(yè)無(wú)法在市場(chǎng)立足，食品經(jīng)驗(yàn)品特性被有效克服。
高質(zhì)量的食品生產(chǎn)企業(yè)會(huì)主動(dòng)向消費(fèi)者傳遞自身的產(chǎn)品信息，即利用廣告、擔(dān)保等具體載體發(fā)送市場(chǎng)信號(hào)，吸引更多消費(fèi)者。正如格羅斯曼指出的，如果質(zhì)量信號(hào)的傳遞充分有效，可以通過各種途徑改善信息不對(duì)稱，從而克服食品的經(jīng)驗(yàn)品特性。從信號(hào)傳遞模型中可知，若擁有信息的一方主動(dòng)發(fā)送信息，就可從同類中分離出來(lái)，獲得利潤(rùn)。因此，生產(chǎn)高質(zhì)量食品的企業(yè)可以通過產(chǎn)品廣告特別是價(jià)格高昂的產(chǎn)品廣告向消費(fèi)者主動(dòng)傳遞產(chǎn)品信息，讓消費(fèi)者了解其食品的產(chǎn)品特性，并將其與其他同類企業(yè)進(jìn)行分離。除了廣告、擔(dān)保，在食品產(chǎn)業(yè)中，高質(zhì)量產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)還可以通過各種認(rèn)證向消費(fèi)者傳遞信息，建立起自身的品牌公信力與號(hào)召力，形成良好長(zhǎng)期聲譽(yù)，獲得長(zhǎng)期利潤(rùn)。
綜上可知，市場(chǎng)機(jī)制即消費(fèi)者選擇、信號(hào)傳遞等在克服食品的經(jīng)驗(yàn)品特征中具有良好效果，可在一定程度上糾正食品消費(fèi)中的信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)食品市場(chǎng)的帕累托改進(jìn)，此時(shí)政府無(wú)須過多干預(yù)，只需確保食品企業(yè)所傳遞出的產(chǎn)品信號(hào)真實(shí)、準(zhǔn)確。
克服食品的信任品特性：政府干預(yù)路徑選擇
然而，食品除具有經(jīng)驗(yàn)品特性之外還具有信任品特性，消費(fèi)者即使消費(fèi)也無(wú)法對(duì)該種食品的安全及質(zhì)量做出準(zhǔn)確判斷，此時(shí)消費(fèi)者的“用腳投票”約束失效。同時(shí)，高質(zhì)量食品生產(chǎn)企業(yè)也無(wú)法通過向消費(fèi)者發(fā)送信號(hào)來(lái)取得消費(fèi)者信任，食品市場(chǎng)出現(xiàn)檸檬化，食品安全事故不可避免。此時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制失靈，政府干預(yù)成為當(dāng)然之選。
通過政府干預(yù)降低消費(fèi)者在市場(chǎng)上的信息搜尋成本，并對(duì)食品企業(yè)的生產(chǎn)過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，能夠從根本上有效解決食品市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱，從而克服食品的信任品特性。故而，政府需要進(jìn)行食品質(zhì)量安全法制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和完善，確保食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)出安全食品，并對(duì)不法生產(chǎn)的食品企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。
在規(guī)制實(shí)踐中，目前我國(guó)已出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，其中對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息披露都做出了明確要求，確保消費(fèi)者能以較低成本獲得準(zhǔn)確產(chǎn)品信息，恢復(fù)消費(fèi)者對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的約束力。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系方面，相關(guān)規(guī)制部門借鑒國(guó)外的“食品企業(yè)GMP規(guī)范”“HACCP控制體系”，并依據(jù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的生產(chǎn)過程規(guī)制，確保其生產(chǎn)食品的安全性。
然而，政府規(guī)制本身也需要耗費(fèi)一定成本。一方面，食品的產(chǎn)品特性決定了規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間也存在較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致規(guī)制成本較高；另一方面，食品市場(chǎng)的產(chǎn)品細(xì)分程度較高、生產(chǎn)企業(yè)地域分布較為不集中，也加大了規(guī)制成本。同時(shí)，在規(guī)制體系內(nèi)部極可能存在“規(guī)制俘獲”、規(guī)制體系不合理不完善等問題，這些終將導(dǎo)致規(guī)制效率下降。囿于食品及食品產(chǎn)業(yè)的特征，以及政府規(guī)制自身的缺陷，食品安全政府干預(yù)雖是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的最優(yōu)選擇，但也會(huì)出現(xiàn)政府失靈，無(wú)法完全矯正食品市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱問題，從而無(wú)法有效控制食品安全事故的發(fā)生。
合作治理之路：市場(chǎng)、政府與社會(huì)
鑒于食品的特殊產(chǎn)品屬性，食品安全的有效治理單純依靠市場(chǎng)或單純依賴政府都無(wú)法取得良好監(jiān)管效果。雖然確保食品安全是政府的重要職能之一，但將政府作為食品安全治理的單一中心主體的傳統(tǒng)治理模式明顯不能適應(yīng)目前復(fù)雜而嚴(yán)峻的食品安全治理現(xiàn)實(shí)。在治理過程中，應(yīng)建立起“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”合作治理的新模式，走合作治理、合作分工、參與式治理之路。
首先，需要合理界定政府與市場(chǎng)的邊界，確保政府與市場(chǎng)合理分工，有效合作。根據(jù)前述分析，只要信息能夠及時(shí)、準(zhǔn)確披露，消費(fèi)者約束、信號(hào)傳遞機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制就能有效約束食品生產(chǎn)者行為，確保食品安全。在治理體系中，政府只需搭建好食品信息平臺(tái)，確保信息有效、準(zhǔn)確披露即可。如我國(guó)《食品安全法》規(guī)定國(guó)家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。國(guó)家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息和國(guó)務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。這就為市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行營(yíng)造了外部環(huán)境。
其次，加強(qiáng)政府食品安全規(guī)制的能力，確保政府干預(yù)的有效性。作為矯正市場(chǎng)失靈的最后保障，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決食品安全問題時(shí)，政府應(yīng)積極干預(yù)。因此必須提高政府規(guī)制部門的治理能力，具體應(yīng)為：不斷完善食品安全規(guī)制體系，繼續(xù)健全和落實(shí)食品安全大部制改革；加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，特別是加強(qiáng)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法和監(jiān)管能力；增強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的食品安全事故處置能力，提高食品安全事件的處置效率。
再次，積極引導(dǎo)社會(huì)力量的合作參與，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管作用。這并不是簡(jiǎn)單向社會(huì)放權(quán)，而是賦權(quán)。要充分激勵(lì)消費(fèi)者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量加入到食品安全的社會(huì)治理中。通過明確社會(huì)力量的地位、職責(zé)、渠道等問題，充分、合理地賦予其監(jiān)督、管理的權(quán)利，正確引導(dǎo)其參與食品安全治理，形成食品安全規(guī)制的全社會(huì)整體威懾，使食品不法企業(yè)不敢、不能利用其信息優(yōu)勢(shì)侵害公眾權(quán)益。
作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)
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