新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，需要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的集約化和規(guī)模化，農(nóng)村土地細(xì)碎化已經(jīng)成為亟待解決的問題。在堅持和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，尊重農(nóng)民意愿和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，各地涌現(xiàn)了一批解決土地細(xì)碎化問題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在安徽懷遠(yuǎn)縣，以“一戶一田”的方式解決土地細(xì)碎化的做法得到當(dāng)?shù)乩习傩盏恼J(rèn)可，取得了一定成效。
懷遠(yuǎn)縣位于蚌埠市西部，淮北平原南部。二輪延包以來，將田地按等級分到每家每戶，形成好田差田家家有，一家有幾塊田甚至十幾塊田，田塊面積由幾分到幾畝不等的情況，形成了農(nóng)戶承包地“細(xì)碎化”現(xiàn)象。近年來，耕地“細(xì)碎化”現(xiàn)狀越來越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的要求，影響了農(nóng)民種田的積極性，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。難則思變，群眾想改變土地“細(xì)碎化”現(xiàn)狀的愿望強(qiáng)烈。
“一塊田”改革的發(fā)端
2014年4月對于懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)的農(nóng)民群眾來說，是一段特別的日子。就在這個月，該鄉(xiāng)殷尚村東邵組的農(nóng)戶聚集在一起開了一場會，東邵組邵志敏、邵東洋等幾位村民代表提出“干脆小田并大田吧”，把本組當(dāng)前過于分散、零碎的承包地，以互換并塊的方式進(jìn)行重新合并，形成戶均“一塊田”。這個想法立即得到全組村民的一致贊同。于是，這個共有農(nóng)戶20戶，103口人，耕地面積467畝的村民小組自發(fā)成立了組織，研究制定方案，找法律政策依據(jù)，爭取鄉(xiāng)村兩級支持，認(rèn)真丈量土地，力求公平公正地把承包土地重新合并分配到戶。在鄉(xiāng)村兩級的指導(dǎo)下，最終確立了在并地過程中要堅持“以原二輪承包分地人口不變”的基本原則。
2014年5月20日，東邵組并地工作全面完成，20戶原168塊土地合并后，按照“一戶一田”重新承包分配到戶，使19戶實(shí)現(xiàn)了“一塊田”，另外1戶有2塊田，實(shí)現(xiàn)了一戶一塊田的目標(biāo)。東邵組“一戶一田”的實(shí)施，充分體現(xiàn)了村民的創(chuàng)新精神，是解決土地細(xì)碎化問題的有益探索和有效舉措。
東邵組“一塊田”的成功試驗(yàn)，在殷尚村引起強(qiáng)烈反響，其他各組群起效仿。目前，該村已有14個村民組完成“一戶一田”，共合并田塊面積9000多畝，占該村耕地總面積的四分之三。殷尚村村委會主任魏偉介紹：實(shí)行“一戶一田”，解決了承包地塊過于零碎的問題，便于耕作和管理，有利于使用大機(jī)械，有利于病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治;其次，在實(shí)施并塊前，對溝、路、渠、橋、涵等公共設(shè)施用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對不再必要的公共用地進(jìn)行復(fù)耕，大幅節(jié)約了公共用地面積，可以較好解決過去集體公益事業(yè)用地難的問題;第三，比較徹底地改變了原來承包土地四鄰過多、容易產(chǎn)生邊界糾紛的問題，也有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，并塊后土地流轉(zhuǎn)費(fèi)可增加二三百元。
“一戶一田”化零為整
徐圩鄉(xiāng)位于懷遠(yuǎn)縣西部，已進(jìn)行試點(diǎn)的村民組85個，占村民小組的37.1%;涉及農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的27.5%，共合并田塊面積46159畝，占12.5萬畝耕地的37%。2016年底，全鄉(xiāng)“一戶一田”面積將達(dá)到6萬畝，占耕地總面積的48%。地塊合并，實(shí)現(xiàn)“一塊田”后，生產(chǎn)效益、土地利用效率和社會效益等方面成效明顯。
邵東洋介紹，在搞“一塊田”改革前，由于過去土地地力不同，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)也不平衡，他家的18畝地，分布在9塊不同的地方，每次種地都要算好不同地塊所需要的肥料和農(nóng)藥，收獲的時候要提前去約好收割機(jī)去不同的地塊收割，往往這時候小的地塊人家也不愿意來，只能自己動手。
邵東洋算了一筆賬，“搞了‘一塊田’以后，他家以前的9塊田變成了一塊，溝渠、道路都是修好的，過去收割的時候9塊田將近4天才能完工，現(xiàn)在3個多小時就能收工，付的錢也少了，一季下來要省400元。”根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門測算，在實(shí)行“一戶一塊田”后，農(nóng)戶收割、耕種、灌溉等環(huán)節(jié)的成本和工時大幅減少，基本實(shí)現(xiàn)了全機(jī)械化操作，保守估計每年每畝節(jié)省成本50元以上，每畝畝均增收100元以上，在承包面積沒有改變的情況下，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的減負(fù)增收。
徐圩鄉(xiāng)黨委書記蔡永表示說，在實(shí)施“一戶一田”的過程中，每戶之間零散地塊的田埂、溝壟得到了整理，一些不必要的水溝和機(jī)耕道被復(fù)墾，節(jié)省了不少土地資源。
“‘一塊田’的好處不僅是增產(chǎn)增收，更減少了村民間的糾紛矛盾，減少了土地資源浪費(fèi)，農(nóng)村工作更好做了。”白湖村村支書白云新感慨道，以前村民為土地起糾紛，經(jīng)常需要村干部去調(diào)解。“過去由于地力不同，農(nóng)戶承包的土地都是東一塊、西一塊的零散土地，白湖村中白組每戶承包地就在5塊以上，1戶人家相鄰的土地可能分別屬于3、4戶人家，時間久了就產(chǎn)生一些糾紛，不解決糾紛那這幾戶人家的其他工作都開展不了，村民關(guān)系也不那么融洽，自從看了別的村搞‘一戶一田’很有效果，我們村很多村民主動找我說要搞，實(shí)施‘一戶一田’后，糾紛就很少了。”
“一戶一田”的規(guī)范發(fā)展
蚌埠市農(nóng)委的數(shù)據(jù)顯示，目前蚌埠市共有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個村74個村民小組，開展了互換實(shí)現(xiàn)“一戶一田”承包經(jīng)營的試點(diǎn)改革，“一戶一田”總面積已由2015年的3812畝擴(kuò)大到6.28萬畝。由于“一戶一田”耕地模式帶來諸多實(shí)際效益，在殷尚村合并地塊成功后，周邊村民紛紛效仿，引起了各級部門的高度重視。為了規(guī)范實(shí)施和維護(hù)農(nóng)民群眾的利益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，相關(guān)部門專門成立了組織機(jī)構(gòu)來規(guī)范引導(dǎo)“一戶一田”發(fā)展。
“一戶一田”改革從哪些方面入手?包含哪些工作環(huán)節(jié)和內(nèi)容?蚌埠市農(nóng)委專門出臺了指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民意愿，堅持“自愿、協(xié)商、民主”，堅持“五個不變”，即現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營制度不變、農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變、以原二輪土地承包村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數(shù)不變、土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用途不變。實(shí)際上，也就是強(qiáng)調(diào)要堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和首創(chuàng)精神，讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的自覺參與者和真正受益者。
目前，蚌埠市對合并土地100畝以上的村，按照每畝100元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎補(bǔ)，縣級財政再配套每畝100元用于村組公益事業(yè)建設(shè)。蚌埠市政府強(qiáng)調(diào)“一戶一田”工作必須堅持政府只指導(dǎo)不強(qiáng)推，只指導(dǎo)不包辦，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格規(guī)范的操作流程，在具體步驟上，制定了17個流程，并歸納為成立組織、宣傳動員、制定方案、組織實(shí)施、核實(shí)公示、換證建檔、組織驗(yàn)收等七個階段以規(guī)范程序。
思考與建議
實(shí)行“一戶一田”耕種模式，是農(nóng)民群眾為改善土地零碎現(xiàn)狀而進(jìn)行的耕地互換行為。在調(diào)研過程中，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺从车膯栴}，需要進(jìn)一步研究。
一是承包地確權(quán)登記頒證成果運(yùn)用問題。盡管基層干部群眾對“一戶一田”工作有較大的積極性，但互換并地工作不能孤立開展，應(yīng)當(dāng)在深化農(nóng)村土地制度改革的“大盤子”中統(tǒng)籌安排。懷遠(yuǎn)縣除殷尚村是先互換并地、后登記頒證外，其他多數(shù)村組是在確權(quán)登記完成后又逐步試行“一戶一田”的。這些后期試行的村組進(jìn)行并田時，確權(quán)登記工作已經(jīng)完成了，只差證書沒有頒發(fā)到戶;而實(shí)現(xiàn)“一戶一田”后，原有的四至、空間坐標(biāo)及面積都發(fā)生了改變，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“一戶一田”的村組需要重新登記確權(quán)。確權(quán)成果沒有得到合理的利用，互換并地過程中地塊測繪、變更影像信息、數(shù)據(jù)庫調(diào)整等所發(fā)生的費(fèi)用還加大了地方財政負(fù)擔(dān)形成了浪費(fèi)。
二是需要進(jìn)一步研究明確相關(guān)政策問題。在實(shí)施過程中，個別農(nóng)戶由于過去拱地頭兒、開荒等，實(shí)際占有耕地多于其他農(nóng)戶，有抵觸反對的意見;有的農(nóng)戶承包地靠近道路，位置相對較好，有可能被征占轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，存在增值空間，也不同意調(diào)地。同時，有部分不同意調(diào)地、換地的農(nóng)戶按法律進(jìn)行司法維權(quán)，也會導(dǎo)致此項改革推進(jìn)困難，怎樣處理好這部分農(nóng)戶與“一戶一田”的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益，也是需要審慎思考和對待的。
(作者單位：孫邦群，劉強(qiáng) 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司；鄒承東 中國農(nóng)村雜志社)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國農(nóng)村網(wǎng) 2017-01-04
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