編者按
本期推送將為讀者呈現中國學者在Journal of Economic Surveys (2014) 發表的題為“Urbanization and Urban Systems in The People's Republic of China: Research Findings and Policy Recommendations（中國城市化和城市體系：研究發現與政策建議）”一文。
本文旨在回顧中國城市化進程。研究發現，城市化依舊是中國未完成的使命。其主要表現在城市化水平落后于工業發展水平。小城市仍舊存在，大城市的規模還不夠大。這一現狀主要歸因于勞動力流動受限于戶籍制度與土地制度。這些制度造成了身份隔離、效率降低、城市體系扭曲以及損害公平公正等多方不良影響。本文將予以討論，并提出政策建議，糾正制度性扭曲，使得中國走上既高效又公平公正的城市化道路。
1、介紹
1978年，中國（PRC）擁有17130萬城市人口，占總人口的17.9%。到了2012年，城市化水平提升至52.6%，其中城市人口達到71050萬。隨著時代的變遷，中國的城市化勢頭愈發猛烈。從1978年到2012年，城市化比率平均每年增長一個百分點。1978年到1995年，城市化年增長率僅有0.6個百分點，但之后一下躍到1.4個百分點。正如所期望的那樣，中國城市化進程一路高歌猛進。
與此同時我們還應看到，伴隨著城市化的發展，各種嚴格的限制性政策也在成形，比如戶籍制度。戶籍制度主要用于控制或制止人口的自由流動。開始實行于建國后（1951年），到了1955年推行至農村地區，控制城市與農村之間人口自由流動，到了1958年開始控制跨區域間的人口自由流動，直至今日該制度仍然存在。即使近期的戶籍制度改革開始允許在城市工作服務一定期限的人更改戶口、落戶他市，但這也僅針對中小城市的落戶，而非大城市或特大城市。
不得不說，城市化進程的快速發展歸功于外來務工人員的辛勤勞動，他們從農村來到城市，建設了一座座高樓大廈。然而，城市化水平的官方統計卻不包括這些沒有在城市落戶的人口（Tao & Xu,2005; Li,2008）。第六次全國人口普查數據顯示，超過22000萬人無本地城市戶口，其中外來人員居多。因此，城市化比率的真實數據應該比官方統計數據低一些，如果把城市化比率定義為有城市戶口的占比，那應該只達到35%左右。這意味著，有相當一部分居住在城市的人口是不能與擁有本地城市戶口的居民享有同等福利。因此，本文提出，我國城市化進程仍舊處于發展階段。同時，隨之產生的戶籍制度特別值得研究。
中國的城市化發展的戰略是建設比小城市要大，比大城市要小的城市，即使一些特大城市開始得到中央與當地政府的發展支持，但其仍占少數。其中，刻板的戶籍制度或者說是未完成的城市化與與城市化對立的戰略方針造成了一些列中國式問題：城市化落后于工業化，城市土地擴張速度超過城市人口增長，對外來人口的公開歧視，一大批在城市居住的人口被排除在城市社會定義之外，城市體系的嚴重扭曲造成小城市居多而大城市少有的現狀（Lu,2013）。
本文將對中國城市化進程加以總結，關注未完成的城市化的特性以及三大問題——公開的歧視、落后的城市化水平和偏態分布的城市規模。本期為上篇，將呈現城市化落后程度、因戶籍制度導致的區隔程度以及城市體系被扭曲的程度。
2、中國城市化與城市體系：區隔、制約與扭曲
①城市中的區隔現象
Lewis（1954）提出，城市工業的資本積累催生了城市化。由此進一步可假設，從農村向城市的遷移應該不具有沖突性；另外，城市勞動力市場具有競爭性，而不會產生對外來者的歧視。因此，城市化僅僅是工業化的一個結果。
然而，這兩方面均沒有在中國的城市化中反映。中國戶籍制度嚴重制約著人口遷移，并且各種對外來人口的歧視也被合法化。這同時限制著大部分的外來人口享受城市中的福利權益與基本的公共服務（Zhu,2003,2004）。甚至一些小的便利也無法獲得，比如購買城市公交車月票（Chan and Buckingham, 2008）。隨著戶口能決定生活中的方方面面，戶口簿這個登記戶口所在地和家庭特征的本子已經成為中國第一重要的文件(Chan, 2009)。許多城市中的工作會排斥外來人員（Chan & Buckingham, 2008; Wang et al., 2009; Friedman & Lee, 2010），他們面臨著許多正規的與非正規的求職挑戰（Li, 2003）。
伴隨著城市化進程，許多外來人員進程務工，但他們沒有本地城市戶口。這樣一來，戶籍制度催生了一個新的“二元社會”，即外來人員與城市本地人（Lu et al., 2013）。一項基于上海的研究數據表明，上海作為中國第一大城市已經出現了因有無戶口而產生的居住隔離（Chen, Lu & Chen, 2012）。此外，還存在收入差距。根據D′emurger et al. （2009）的研究，以2002年為例，平均每個城市本地居民會比長期外來人員多掙30%。而且，外來務工者總是不能按期拿到工資。2005年全國人口普查數據表明，在控制了遷移者的來源地和來源地所在地區以及方言等這些變量后，這些不具備本地城市戶口者很難進入城市服務行業工作，也很難升遷（Chen et al.,2013）。長期以來，有城市戶口的工作者其工資不斷增加，然而，外來人員的收入增長并不明顯，因此二者間收入差距愈來愈大（Meng & Bai, 2007; Zhang & Meng, 2007）。從2001年到2005年，外來人員的工資下降了4%而城市工作者的實際工資平均水平卻增加了7%（Knight et al., 2011）。近期來自國家統計局（NBS）的數據也反映了這一事實，與本地城市工作者相比，外來人員的平均工資比率從76%降到了65%。中國人民銀行統計部門在上海的研究調查小組也同樣發現了這一下滑事實（2011）。在另一項研究中，用上海第四季度的數據發現，從1995到2003，教育回報率在外來人員和本地居民中有所不同（Yan,2007）。相較而言，外來人員的教育回報率在下降（Zhang & Meng，2007）。
不過，一些研究發現，勞動力市場中的歧視與區隔現象也有所緩解。一組上海數據表明，正式工作部門中外來人員的比例在上升，同時他們的教育回報也隨之增加。因此，在教育回報方面，本地與外地人員之間的差距在不斷縮小。這意味著，外來人員與本地勞動者可以不斷在城市勞動力市場中進行融合（Yan,2011）。但是，城市勞動力市場中存在的工資水平與工作類型的差異主要還是反映在外來人員的人力資本、工作獲得中的制度性歧視以及社會安全感等方面。雖然戶口效應在工資上的顯現日益減少，但是仍不可對此掉以輕心，這也并不完全意味著戶口產生的各種區隔有所改善（Cai and Du,2011）。研究人員指出，如果將該樣本按工資高低劃分10個子樣本，那么會發現，在最低工資組中二者的收入差距是在減少，但是在最高工資組中卻明顯增加。這意味著，本應拿高工資的外來人員可能會為了獲得本地城市戶口而接受較低工資的工作，而本身就拿低工資的外來人員實際面臨著更加嚴峻的勞動力遷移障礙。這也是為什么近期沿海地區勞動力供給短缺而需要增加工資吸引外來人員的原因。
戶口區隔不僅體現在勞動力市場，而且反映在社會各方面。戶籍制度和隨之產生的對外來人員的歧視正損害著社會融合（Zhang and Lei, 2008）和社會和諧（Chen and Lu, 2008）。而且，一旦“二分社會”形成，也將制約城市發展。戶口產生的歧視在勞動力市場中直接導致了城市中各種不平等以及社會沖突（Chen and Lu, 2008）。即使近些年來勞動力市場中的這類歧視有所緩解，但是戶籍制度仍舊帶來了公共服務的不平等待遇、社會不間斷發生沖突事件以及無謂的資源浪費（Chen、Liu & Lu, 2013）。一組上海數據顯示，與本地城市居民相比，外來人員的信任得分更低，具體體現在社區內的信任、社會信任以及公共信任這些方面。收入和教育不會改變二者間的信任差異，反而，低信任分的外來人員會居住在一起，互相影響，造成信任程度更加低（Wang, Chen, and Lu，2009）。另外，收入不平等會造成幸福感下降。研究發現，外來人員的幸福指數較低（Chen, Xu, and Liu,2012）。而且戶籍制度的不平等也會影響城市居民，一旦如此也會降低幸福感（Jiang, Lu&Sato, 2012）。
② 被制約的城市化進程
城市中的區隔現象和社會不平等加劇了從農村到城市的勞動力流動成本，制約了城市化進程，使得城市經濟更加依賴于資本積累(Chen & Lu, 2008; Chen, Liu & Lu, 2013)。未成熟的城市化是一種制約發展大城市，鼓勵中小城市發展的城市化(Wang,2010)。此外，中國經歷的資本深化反而促進了城市部門的緩慢就業。實際利率被嚴重壓制以促進投資和資本積累。因此，更多的資本被用來替代勞動力，特別是在制造業領域。例如，中國實際利率越低，相對于工業增加值增長的城市就業增長就越慢(Chen & Lu ,2013)。
因此，中國的城市化受到制約，并滯后于工業化（Chang & Brada，2006; Sridhar & Wan,2010; Lu et al.,2013）。下面將從兩種測算方式進行分析。雖然沒有衡量欠城市化或過度城市化的標準指標，但一種可能操作是比較各部門的GDP份額。中國第二產業約占GDP的50％，第二產業和第三產業約占90％。相比之下，2012年城市化比率僅為52.6％，其中包括沒有當地城市戶口的外來人員。另一種可能操作是以全球規范為基準。利用跨國數據擬合城市化人均GDP模型。與預測值相比，中國的城市化比率比正常水平低約10個百分點（Lu et al. ,2013）。
③ 被扭曲的城市系統
城市化不僅僅是城市人口比例的上升，而且還涉及不同的城市空間分布的人口。自然驅動因素，如收入增長（Deng et al.,2008）和人力資本外部性（Glaeser & Lu,2013）在影響人口的空間分布方面也不容忽視。根據Glaeser和Lu（2013）的研究，城市學校教育每增長一年將帶來22.7％的個人收入增長。此外，1982年和2000年的人口普查數據顯示，大學畢業生比率和在1982年至2000年期間中國城市的人口增長存在正相關（Chen & Lu, 2012）。另一方面，城市規模每增加1％就會增加就業概率0.044至0.050個百分點。特別是非技術工人，如果他們是技術工人的補充，那么他們比大學畢業生在大城市中找工作會受益更大（Lu et al., 2012）。
城市系統發展最具影響力的理論是中心-外圍模型，即告訴我們如何形成一個合理的單中心城市體系。在向心和離心的相互作用下，一個地區的市場潛力與其距核心區域的距離呈“~”狀關系。隨著距離的增加，市場潛力逐步下降，然后上升，最后再次下降。是否會有第二個峰值的出現取決于離核心區域的距離以及貿易成本。如果到核心區域的距離很大，貿易成本足夠高，那么離心力將驅動人口分散并形成一個次級城市中心。如果人口數量增加，二級中心的市場潛力也會隨之增加（Fujita & Krugman, 1995; Fujita, Krugman & Mori, 1999; Fujita, Krugman & Venables, 1999）。
中國城市系統適合這一模型。研究者發現，沿海地區和中國的大城市相比于其他地區增長更快（Ho& Li,2010）。也有研究者（Xu et al.,2010）使用城市級面板數據驗證了“~”形狀。距離上海和香港約600公里的城市，其經濟增長隨著距離的增加而下降。具體而言，距離兩個最大的海港約600至1500公里處，距離越長，經濟增長越多。但超過1500公里后，經濟反而衰退。同時，增長率首先下降然后隨著距離最近的大城市而上升。
人們可能會問：在中國，當國內需求更多時，城市系統會變得更加分散嗎？有研究者（Lu & Xiang,2012）比較了到港口距離對制造業和服務行業的勞動的生產率影響。他們發現了“~”形狀的三次曲線。距離—生產率曲線的斜率在制造業中幾乎都呈負值，但第二個峰值表現在服務行業。因此，當服務行業變得更加重要時，更接近海港的地區仍然具有集聚的地理優勢。 雖然二級城市中心會發揮更大的作用，但是經濟集聚的趨勢不會產生實質性變化。
另一個與城市系統相關的經驗規律是Zipf定律，即按城市規模大小降序排列的次序r的所對應的城市規模大小S等于該國最大城市規模的1 / r。也就是說，第二大城市的規模應該是最大城市規模的一半; 第三大城市的規模應該是最大城市規模的三分之一，以此類推。 大多數實證研究發現，中國的城市規模分布遵循Zipf定律（Song and Zhang，2002; Zhang and Li，2007; Gangopadhyaya and Basu，2009; Schaffar，2009; Ye and Xie，2012; Soo,2013），或至少不太偏離Zipf定律或“位次-規模定律”（Peng，2010）。
雖然中國的城市體系在很大程度上同時符合“中心-邊緣理論”和位次-規模定律”，但許多研究者發現中國城市體系的規模分布仍是扭曲的。值得注意的是，中心-邊緣理論和Zipf定律的前提是市場的無沖突和勞動力的自由流動，但這在中國是遠非真實的。中央政府一貫強調內陸地區的發展。比如三峽建設始于1964年，一直持續到1980年。自1980年代以來，中央政府采取了鼓勵中小城市發展的戰略，而大城市的人口受到嚴格控制，如北京和上海。最近，中央政府將經濟資源引向內陸，給予它們增加發展工業的土地配額，以及更多的財政轉移和補貼。這些政策的一個后果是城市之間缺乏人口集中。在改革后期，人口集中度實際在下降（Fan，1999; Anderson & Ge，2005）。雖然有研究者（Xu & Zhu，2009）發現，中國在90年代城市規模分布已達到平衡，小城市比大城市擴張更快，但其他報告（Wang & Zhu，2013）中國城市長期處于平行的增長模式。限制土地供應和大城市發展的政策可能促進了各地區制造業部門的扁平化分布，造成經濟增長不足（Fan & Shao，2011）。
如果跨地區的勞動力流動是自由的，那么就會達到人口空間分布均衡。不過長期以來研究者對此漠不關心。但事實上，限制勞動力流動的政策阻礙著中國人口空間分布的平衡。研究者（Desmet & Esteban,2013）將城市規模分布的決定因素分解為三個指標：效率（生產收益率）、便民設施、摩擦（沖突）。更高的效率和更好設施會促使城市發展得更大，但也通過擁擠和其他負面影響會增加摩擦的產生。當經濟達到空間平衡時，一個有效的城市系統由幾個大城市和更多的中小城市組成。
因此，中國的大城市不發達，在城市之間的人口分布受到壓縮。Bosker等人（2012）聲稱，中國的核心城市體系應該加強。如果戶籍制度沒有了，那將會有更自由的勞動力遷移。勞動力流動性的增加會大大加強中國最大城市（北京、上海、廣州、重慶）的主導地位。它也會產生其他大城市，或者是由于中心位置形成人口最多的省份，或憑借其相對周邊的位置，增加勞動力遷移成本和企業的貿易成本，有效避免與現有主要生產中心的競爭。
Henderson（2007）指出，與其他國家相比，中國城市相對較小，特別缺乏人口在100萬至1200萬之間的城市。中國學者（Wang ，2010)）也表明中國缺乏人口超過100萬的大城市。據預測，擁有100多萬居民的中國城市人口居住比例可能在2020年達到30％，到2030年將達到39％。因此中國需要增加100到150個大城市。
城市規模的分布還可以通過基尼系數來衡量。利用每個城市的人口數據計算城市級別人口的基尼系數。更高的基尼系數意味著人口的空間分布更加不均衡。2000年，中國城市人口基尼系數為0.43，遠低于其他大國，如巴西（0.65），日本（0.65），印度尼西亞（0.61），英國（0.60），墨西哥尼日利亞（0.60），法國（0.59），印度（0.58），德國（0.56），美國（0.54）和西班牙（0.52）。只有前蘇聯的國家有與中國類似的基尼系數，俄羅斯聯邦（0.45）和烏克蘭（0.40）（Fujita et al.,2004）。在中國，城市人口基尼系數在建成區面積上小于其對應的城鎮人口基尼系數，遠小于使用城市級別GDP的城市人口基尼系數。1990年至2006年，按基尼系數衡量的國內生產總值的不均衡持續上升，而按建成區和人口增長的不均衡增長較慢。事實上，后一種算法在一些年份甚至縮小了。因此可認為，經濟活動易聚集但人口聚集易受阻（Lu,2011）。
3、受制約的城市化與被扭曲的城市化造成的影響
戶籍制度造成了嚴重的城市化滯后和被扭曲的城市制度。大量農村剩余勞動力仍在農村無業；工業重組已經放緩，城市在經濟集聚中的作用發揮有限。由于這種遷移的控制，城市化的扭曲，以及大城市的不發達導致了效率的巨大損失（Au & Henderson，2006a，2006b）。 本節簡要總結對效率的影響，然后更詳細地討論分布影響。
① 效率損失
Au和Henderson（2006a）研究得出了一個有關城市規模和生產力的倒U形曲線。他們發現，隨著城市的發展，每個工人的實際產出會快速增加，這表明城市化會帶來生產力大幅提高。因此，城市系統的扭曲會導致效率嚴重損失。他們估計，51%到62％的中國城市規模太小，其中一些典型的戶籍干預了的城市損失了約17％的生產力，四分之一的城市預計損失高達25-70％。有研究者發現，省級Zipf系數的偏差（標準均衡值為1）對經濟增長有負面影響（Jiang,Okui & Xie,2008）。限制城市規模的政策損害了經濟增長（Wang,2010）。也有學者（Wang & Xia,1999）預測了城市人口規模如何影響生產力，以及人口規模對政府基礎設施建設和個人生活費用支出的影響。相應地，他們評估了城市化的效益和成本之間的差異，并發現具有100萬到400萬人口的大城市其規模經濟最高，相當于城市GDP的17-19％。超過這一規模，凈效益逐漸下降；而對于人口數小于10萬的城市則不存在凈收益。
戶籍制度不僅削弱了勞動生產力，而且會扭曲宏觀經濟結構。中國經濟被認為是由大量的投資驅動GDP增長，而消費對GDP的貢獻低于50％，在國際上這個占比相當低（Chen, Lu, and Zhong, 2010, 2013）。抑制消費的部分原因來自于戶籍制度。因為沒有城鎮戶口，他們沒有獲得社會保障和公共服務的平等機會，城市生活成本對于外來人員來說就略顯高昂。有研究表明（Chen,Jiang,Lu & Sato,2013），農村向城市遷移的概率會隨年齡的增加呈現先變大后減小的倒U形態勢，其中轉折點是33歲。所以，一般來說，一個外來務工者沒有期望他會一生住在一個城市，因此在他回家后，未來的收入將會有所下降。外來人員將獲得到較少的社會保障，因此他們需要儲蓄更多以備老年所用。此外，如果外來人員認為他們不會永久留在所工作的城市，他們就不會購買過多的耐用品。因此，與有城市戶口的居民相比，農村到城市的外來人員消費水平較低，原因在于他們有較高的返鄉期望、較高的預防儲蓄動機、較低的耐用品需求以及返鄉后未來收入會減少等（Chen, Lu, and Zhong, 2010, 2013）。
② 城鄉差距和區域間不平等
在中國，由于大多數情況下遷移主要涉及農村到城市的人口流動，滯后的城市化還會造成城鄉收入差距和區域間收入不平等的惡化。因為貧困地區的農村人口比例較高，所以城鄉差距占區域間不平等的70%到80％（Wan，2006）。通常來講，正常市場經濟活動中，勞動力的充分流動將有助于縮小城鄉收入差距和區域間不平等，因此，城鄉不平等通常在城市化進程中應該有所緩解（Henderson，2007）。例如，韓國在1994年消除了城鄉不平等，斯里蘭卡和中國臺北于1995年將城鄉收入比降至1.4以下（Henderson，2007）。
城市化可以通過兩個渠道緩解城鄉不平等。第一，就業不足或失業的農村剩余勞動力可以通過進城務工提高生產率。第二，當更多的農村勞動力進入城市時，留下的農民有更多的土地和其他資源，可以擴大生產規模。在中國，城市化減少了城鄉收入差距（Lu&Chen，2006; Wanet al.,2006）。如果中國可以消除勞動力流動壁壘，那么縮小城鄉不平等的兩種機制將能更好地發揮作用。 研究者（Whalle & Zhang，2007）檢驗了勞動力流動與收入不平等之間的關系，得出的結論是，取消戶籍制度將有助于減少收入不平等。Liu（2005）還發現，外來人員即使后期獲得了城市戶口也比本身擁有城市戶口的居民收入所得更少。他們的受教育年限較少，不太可能擁有國家部門的工作機會或擁有雇主提供的醫療保障福利，所以更多會選擇自營職業，也許還會失業。此外，由于許多外來人員不會長期留在城市，并且他們年歲較高后將選擇返鄉，這種不完全的遷移會使得他們的農地不能有效地重新分配，從而限制了農業生產的規模。
③ 家庭間的不平等
城市化意味著農村人口的減少，其通常比城市人口更貧窮。因此，城市化被認為是一種不平等的減少。中國學者（Zhou,2009）提供了中國城市化進程中城鄉收入差距和總體收入不平等之間的關系的理論和實證分析。他表明，中國的整體收入不平等呈倒U型，并預計將在2006年至2009年期間通過峰值點。另外，城市化有助于抑制農村不平等的上升。之后，也有研究發現了收入不平等和城市就業之間的倒U型關系（Tang & Zhang,2011）.這項研究的政策含義是，為了減少收入不平等，在城市地區創造就業機會顯得至關重要，這也將促進城市化。
最近，Wan（2013）利用泰爾指數(Theil index)研究了城市化與不平等之間的關系，并得出模型：
其中T表示泰爾指數，W表示人口比例，u代表城市價值，V代表農村價值，Y代表人均收入。顯然，如果考慮城鄉差距（等式右邊的第二項），我們會發現當且僅當城市不平等Tu小于農村不平等Tr時，城市化有助于減少不平等。但對于給定的城市和農村不平等（第一項），不平等與城市化之間的關系是非線性的。這表明，城市化會導致最初的收入分配惡化，當經過一個閾值點后，它才有助于減少不平等。峰值點由四個變量確定：城市和農村的平均收入以及城市和農村的不平等。
當該研究發現應用于中國時，Wan（2013）發現：（1）1988年至1994年間，中國城市化加劇了不平等，但自1995年以來，不平等開始減少，特別是2003年以后，城市化有助于縮小城鄉差距；（2）峰值點隨時間變化而變化，但總體對應于24%至39％的城市化比率。由于中國的城市化比率接近55％，預計未來城市化會加劇不平等；（3）不平等的減少前提是城市不平等低于農村不平等。然而，中國城市不平等的增長遠高于農村，僅2010年幾乎持平。因此，中國必須努力控制城市不平等程度的上升，努力發揮城市化對收入分配的良性影響。
4、政策建議
戶籍制度和土地制度是生產要素城市化和區域間流動的主要障礙。由于地方政府提供的公共服務通常與戶籍掛鉤，公共服務體系也成為外來務工者選擇遷移的一大阻礙。這個問題更深層次的制度根源是：（1）中央政府和地方政府之間的財政安排。地方政府承擔較重的地方開支，但地方政府稅收收入又遠遠低于其支出；（2）地方政府官員的績效評價偏向于地方經濟增長。因此，地方官員有動力增加地方投資并削減社會支出。雖然外來人員可以在更多機會的城市找到工作，但地方政府并不會為他們提供城市公共服務。因此，為了促進城鄉流動，必須實行一系列平行的改革，而這一改革的起點應是戶籍制度改革。
① 戶籍制度改革的四大原則
第一個原則是逐步消除戶籍制度所造成的公共服務差異，其中包括教育、醫療保障、公共住房和社會保障等方面。區域之間和城鄉之間的這些差異具有歷史起源，也源于區域經濟發展的層次不同。但從長遠來看，獲得地方公共服務的權利應以當地居民的稅收為基礎，戶籍制度應逐漸演變為身份認證和永久居民登記制度。為了防止勞動力流動只為獲得更好的公共服務，戶籍制度改革應同時在以下兩個方面推進。首先，非本地居民獲得當地城市戶口的門檻可逐步降低。第二，可通過中央財政轉移來促進城鄉和區域間基本公共服務的穩定。
第二個原則是戶籍改革重點在大城市展開。如今獲得中小城市的戶口變得相對容易，但大多數外來人員又開始進入大城市。在東部大城市中，沒有地方戶口的永久非本地勞動力已經超過城市總人口的三分之一，而廣東省超過50％。城市規模的不斷擴大是不可避免的，如果不加速戶籍制度的改革，容易造成新一代外來人員（即第二代移民）難以在城市定居，而后甚至選擇返鄉。這將造成越來越嚴重的社會沖突。因此，未來戶籍制度改革必須針對大城市中勞動力在就業地點的戶口解決問題。
第三個原則是逐步降低入大城市戶口的要求。只要公共服務和戶口掛鉤，或者擁有大城市戶口的人更有可能進入當地的大學，那么，戶籍制度改革不能采用立即消除戶口或立即采用免費注冊制度。如果改革過于激進，那么將會有大量的外來人員在短時間內奔著公共服務（特別是教育）而涌入城市，給大城市帶來不可承受的人口壓力。然而，如果戶籍制度不能立即廢除，那么入學要求或標準該如何設定仍然是一個棘手的問題。誰應該獲得城市戶口？關鍵是能優先照顧那些給予社會更多貢獻的人。因此，標準的設定可以根據就業狀況和社保的繳款記錄，可以以工作年限和在一個地區的不間斷居住作為落戶的條件。同時應該去除教育水平和專業資格的設限。對于大學畢業生應以實際就業狀況作為落戶條件，而非以學歷作為條件。
第四個原則是在社會保障和公共服務方面進行一系列平行改革。需要關注社會保障福利的可持續性，因此戶口與社會保障福利之間的聯系應適當削弱。有無當地城市戶口的永久性居民之間的社會福利差距應通過中央財政轉移來縮小。目前，大多數優質幼兒園、小學和中學都集中在市中心，因此大城市不同地區的教育資源應做均衡調整。大多數優質大學和高等教育資源集中在東部大城市，這些城市可以給來當地上學的學生更大的落戶配額。教育部已經提議降低有本地戶口學生的入學比例，這是削弱戶口與社會福利之間的聯系掛鉤的有益嘗試。當然，減少高質量教育資源供需差距的更好辦法是增加供應，而不是減少需求。 例如，大城市應該鼓勵吸引高質量的外國教育資源（特別是在職業教育），從而提高城市勞動力質量，為外來人員提供高質量的職業教育和廣泛的就業選擇。
② 雙贏措施：土地改革與戶籍改革同進行
如何增加人口流入地的公共服務資源，不使本地居民對城市擴張表示反對？如何改革土地制度？農民遷移至城市后，土地（包括承包農業用地和住宅用地）該如何處理？如何把城市擴張獲得的郊區土地分配給城郊農民？聯合土地改革與戶籍改革是解決這些問題最有效的方法。
本文建議是把決定長期在城市生活的外來務工人員將農村住宅用地轉為建設用地，然后原有住宅用地恢復為農田。一方面，外來人員將獲得城市戶口和相關福利。另一方面由于郊區土地的升值（變為建筑用地），政府又可以增加公共服務和社會保障，本地城市居民也能獲益。事實上，各方均會在此受益：城郊農民、期望進城的農民、郊區土地使用者，人口流入地政府和流出地政府。人口流入地的郊區農民和進城的農民都將獲得城市戶口和合理的補償。郊區居民將獲得更多的空間。人口流入地政府將獲得土地增值的收益。流出地政府也能分享部分收益，因為它們將被遺棄的住宅土地恢復為農田用于生產用途，為當地公共服務提供資金，或補貼農村滯留人員。為了使這一共贏提案成為現實，可以建立一個全國建設用地配額交易制度，最大限度地利用建設用地的使用權，同時保留足夠的耕地或糧食安全土地。
另外還建議將土地使用權與土地所有權分開。在土地所有權不變的情況下，土地屬于法律規定的農村集體。該建議將使農村家庭擁有的土地使用權在空間上重新分配。此外，應考慮農民在城市工作的情況，一方面他的家鄉應該在內陸地區或遠離城市的農村，另一方面家鄉的住宅土地所有權對他來說價值不高。但如果土地可以轉化為建設用地并在城市使用，這將大大提高土地價值。承包的農地可以轉移到農村集體，或者可以繼續通過分包獲得未來的利潤。
在成都和重慶嘗試的“土地券”基本上是一個“聯合了土地改革和戶籍改革”的措施，但該實施僅限于本市內。相比之下，本文希望能超越任何行政邊界。因為大多數外來人員是跨區域流動的。并且可以利用跨區域土地利用效率的巨大差異來盡可能增加建設用地的使用權價值，實現勞動力和土地的有效利用。
不過，這項措施也存在反對者的聲音。經濟發達地區的土地比欠發達地區（通常為人口流出地）更為肥沃。因此糧食安全將受威脅。轉換系數也許能解決該問題，即將住宅用地轉換為建設用地配額時，流入地的平均產量與流出地的平均產出的比率。
反對者還聲稱，如果農民失去土地后卻找不到城市的工作，那么土地轉換可能導致農民失業。然而，現代經濟主要由第二產業和第三產業支持。在中國，農業占GDP的比重已經下降到10％，而且會繼續下降。中國第二產業和第三產業主要位于城市地區，是農民就業的首選。大城市更有能力創造就業機會，特別是對于低技能勞動者（Lu et al.，2012）。此外，本文所提的建議措施只針對那些永久居住于城市、具有穩定就業和能夠獲得社會保障的人。 因此不一定會導致失業。
有人認為農村土地必須作為農民的安全網。但本文建議，農民自愿出售家鄉的土地使用權，以獲得具有多種福利的城鎮戶口，其中包括養老金、醫療保障、住房和失業福利。那么，在這種情況下，農民將不再被困于土地這一安全網中。
本文的建議本質上是一個促進土地使用權交易的機制。在這個過程中，個體間談判的交易成本相對較高，因此政府必須發揮作用，建立必要的制度基礎和貿易環境。在城郊集體土地轉為城市建設用地的過程中，應避免強制征收和拆遷。為了充分保證無土地農民的利益，土地增值收益的合理部分應該與新的外來人員一同分享。
另外，本文的建議基本上只是對現有土地制度的一種邊際性改革。即使為農民確定明確的農村土地使用權，但土地所有權的性質不能改變。在談到中國城市化和土地制度問題時，許多學者對土地私有化改革抱有希望。雖然不否認土地私有化改革的優勢，如提高效率、保護農民利益、促進工業化和城市化，但土地私有化存在三個潛在問題，這在建筑用地配額交易中可以有所避免。
首先，在土地私有化改革方案下，將很難推進戶籍改革。如果土地制度和戶籍制度改革脫鉤，可能導致我國陷入尷尬局面。人口流入地的政府購買當地農民擁有的土地并將其轉為非農業用地。土地增值收益主要由當地農民享有，而不是由外來務工人員，因而他們會難以在城市定居。第二，土地私有化將擴大農村居民之間的不平等。必須注意的是，地點不同，土地的預估價值也不同，而土地的位置又取決于工業企業和服務型企業如何選址（Sridhar & Wan，2010）。在土地私有化改革下，不同地區的農民擁有不同升值潛力的土地，這會造成不平等。第三，中國建設用地配額制度的目標與農田保護一致。但土地私有化可能會給未來農田保護帶來風險。因此，如果政府采取土地私有化改革，那么應考慮不平等問題和糧食安全問題。
③ 其他配套的改革措施
為了有效開展擬議的改革，必須對地方官員和財政制度的業績審查制度（特別是地方公共服務的供資機制）進行改革。地方政府不僅應刺激投資來追求短期地方經濟的增長，而且還要追求基于人力資本形成的長期人均國內生產總值的增長，后者對于落后地區能否追趕得上是至關重要的。
地方政府官員的績效審查制度應該根據GDP增長和人均GDP增長給予不同的權重，而且這兩個權重對于不同的地區應有所不同。如果要實現勞動力在區域間的流動和建筑用地配額在區域間的重新分配，那么即使人均國內生產總值增長更快，人口流出地的國內生產總值也將不可避免地增長得慢一些。如果地方官員的績效審查是基于GDP增長，那么統一的全國區域發展戰略將不會得到人口流出地的支持。因此，一個地區的經濟越發達，GDP總體增長的權重應越高；而一個地區經濟發展程度越低，人均GDP增長的權重就應越高。
另外，我國還需要財政制度改革。首先，按國際標準，政府稅收占國內生產總值的比例應較高。減少稅收負擔會使得市場在確定了合理規模的城市和合理分布的區域間發揮更大的力量。第二，自1994年中國開始分稅改革以來，中央政府在稅收的占比越來越高，而其支出份額卻沒有相應增加。因此，應該增加地方政府在稅收共享制度框架下的稅收份額，以支付地方公共服務，中央政府提供地方公共產品，特別是那些具有區域間積極外部性的公共產品，如教育、道路建設等。第三，中央對地方財政轉移支付應針對地方公共服務和基礎設施，特別是在滯后地區，以縮小區域間生活質量的差距。各區域公共服務的質量和可用性應該“平等”，以避免公共服務導致的遷移。
隨著越來越多的農村人口遷移到城市，成為永久性城市居民，中央政府應當改革目前的教育融資體系。如果地方政府能承擔教育開支，那么外來人員將減少投資教育的動機，這將給人口流入地帶來正外部性。一般而言，如果外來人員不能獲得當地戶口或永久居住權，那么流入地是不會支付其教育和培訓費用。因此，給予外來人員本地戶口可以實現他們的期望，并促使政府投資人力資本。與此同時，中央政府應承擔更多的教育和培訓責任。中央到地方用于教育和培訓的轉移性支付應基于永久性居民的數量，其中包括沒有當地戶口的外來人員。此外，另一方法是促進教育財政轉移可移植，以便外來人員可以將教育優惠政策帶到他們工作和生活的任何地方。
文獻來源：Lu Ming, Wan Guanghua(2014), Urbanization and Urban Systems in The People's Republic of China: Research Findings and Policy Recommendations.Journal of Economic Surveys.Vol.00, No. 0, pp.1-15.
文獻整理：葉宸辰
中國鄉村發現網轉自：微信號 社論前沿
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