根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，政府在具體實施征地行為時，補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)原則上是按原有土地用途計算，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額則是原有用途的產(chǎn)出乘以一定的系數(shù)，且最高不得超過30倍。在這種補(bǔ)償模式之下，征收補(bǔ)償費用的性質(zhì)是補(bǔ)助性的，目標(biāo)在于保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低，而并非按照地價進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式之下，集體土地的補(bǔ)償金往往只有被征收后土地出售價格的幾十分之一甚至幾百分之一，顯然不利于農(nóng)民合理分享集體土地的增值利益。為此，在《土地管理法》的修改過程中，可從以下幾方面對征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計算方法予以完善。
在征地環(huán)節(jié)確立“公平補(bǔ)償”原則
目前，我國法律體系和政策文件中對于補(bǔ)償原則的規(guī)定名目繁多，在制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)。回顧以往的立法和政策性文件，就憲法層面而言，從《共同綱領(lǐng)》到“八二憲法”均未對補(bǔ)償原則作出規(guī)定，但是法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在這一問題上比憲法先行一步。1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條中已有關(guān)于“公平合理補(bǔ)償”的表述，而在1983年《城市私有房屋管理條例》第4條中出現(xiàn)了“合理的補(bǔ)償”的表述，在1995年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第19條中的表述為“相應(yīng)的補(bǔ)償”。值得注意的是，國務(wù)院于2004年10月頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中將農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來的“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價”。2013年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布一號文件，要求進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從“原有生活水平不降低”變?yōu)椤按_保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障”，并提出“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
學(xué)界通常將補(bǔ)償原則分為完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償三種模式。從文字表述來看，這三種補(bǔ)償原則似乎是完全不同的，但是事實上，經(jīng)過仔細(xì)推究可以發(fā)現(xiàn)，三者的區(qū)別是相對的，甚至在很多情形下呈現(xiàn)出一致的趨勢，也即在實際執(zhí)行時往往可以本著對公正原則的理解，基于市場價值，對受害人做出基本一致的補(bǔ)償。這也是目前世界主要發(fā)達(dá)國家通行的補(bǔ)償原則。中央一直通過政策文件等有限度地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并探索性地提出“區(qū)片綜合地價”和“提高增值收益分配”兩種手段來接近“市場價值”，平衡各方利益，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因而，確立“公平補(bǔ)償”原則有助于正本清源，為后續(xù)補(bǔ)償方案的完善奠定基礎(chǔ)。
確立“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”補(bǔ)償模式
建議《土地管理法》廢除“以原用途為基準(zhǔn)征收集體土地”和“年產(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，并以“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”的模式取而代之。通常而言，“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”是土地征收補(bǔ)償?shù)淖罴褷顟B(tài)，也即以“公平市場價值”來估算土地征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，具體而言就是以土地被征收之日買賣雙方自愿交易的價格來確定。
直接依據(jù)“市場價值”確定補(bǔ)償數(shù)額只是一種達(dá)到公平補(bǔ)償目的的手段，而且并非唯一手段。在設(shè)計補(bǔ)償制度時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮社會穩(wěn)定、城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和農(nóng)民利益等因素。在我國土地征收實踐中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度并未真正確立，農(nóng)轉(zhuǎn)建審批與征收行為相捆綁；同時相對完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有確立，很難確定集體建設(shè)用地上各種產(chǎn)權(quán)的公平市場價格。因此，完全參照美國的公平市場價值進(jìn)行補(bǔ)償在現(xiàn)階段對于農(nóng)村集體土地而言只能是個美好的愿想，但通過“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”的模式則為變相回歸“市場價值”提供了新的路徑。
與年產(chǎn)值倍數(shù)法相比，區(qū)片綜合地價法較為全面地考察影響土地價值的各項因素，包括年產(chǎn)值、土地用途、地理位置、人均收入水平等，并綜合評定土地的價值，更能反映土地的真實價值。而增值收益分配的引入則使得“土地開發(fā)是否必須國有化之爭”和“土地發(fā)展權(quán)之爭”暫時得以緩和，能在一定時期內(nèi)協(xié)調(diào)各方利益主體。
授權(quán)省級政府制定增值收益分配比例細(xì)則
《土地管理法》應(yīng)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市測算并制定本轄區(qū)內(nèi)具體的增值收益分配比例細(xì)則。通常而言，當(dāng)前土地增值主要產(chǎn)生于兩個流程之中：一是在出讓環(huán)節(jié)，政府將集體土地征收并轉(zhuǎn)用后投放土地市場，即土地非農(nóng)化、城市化的增值收益，表現(xiàn)為供應(yīng)市場價格與征收標(biāo)準(zhǔn)的價格差；二是在開發(fā)環(huán)節(jié)，開發(fā)商取得土地使用權(quán)后，建設(shè)并銷售房屋（含土地使用權(quán)），表現(xiàn)為房屋銷售價格與土地取得成本、開發(fā)成本、稅費和社會平均利潤率的差值。
出讓環(huán)節(jié)的土地增值收益＝土地出讓價款－征地補(bǔ)償安置費用－征地規(guī)費－前期開發(fā)費用。土地開發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益＝銷售收入－土地取得費用－前期工程費－建筑安裝工程費－環(huán)境景觀費－營銷管理費－財務(wù)成本－稅金規(guī)費－社會平均利潤率。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)部門的數(shù)據(jù)推算，1999—2015年全國土地出讓收入年均增長率為29.8%。另外，1999—2015年，全國土地出讓收入累計達(dá)到27.8萬億元，年均17390.6億元，其中，2008—2015年土地出讓純收益累計達(dá)到6.3萬億，年均8974.0億元，可知土地增值收益巨大。
就土地增值收益的分配而言，在現(xiàn)實中，完全具備經(jīng)濟(jì)上的可行性和分配上的可操作性。以2014年河南省為例，除去征地補(bǔ)償安置費、征地規(guī)費、前期開發(fā)費等費用之后，共產(chǎn)生了約1035.69億元的土地增值收益。其中開發(fā)商分享177.88億元，政府掌握和管理857.81億元。在政府掌握的土地增值收益中，有將近40%用于教育、社保房建設(shè)及水利建設(shè)等公共服務(wù)，但同時仍有 514.686億元（也即60%）可供分配。因此，可由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本轄區(qū)的情況測算和制定具體的增值收益分配比例細(xì)則，具體的分配比例細(xì)則應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院審批。
綜上，建議廢除《土地管理法》第47條“以原用途為基準(zhǔn)征收集體土地”和“平均年產(chǎn)值數(shù)倍”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以以下規(guī)定取而代之：
征收土地的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平補(bǔ)償。
對被征收土地價值的補(bǔ)償，應(yīng)按照被征收土地所在區(qū)域的區(qū)片綜合地價和土地增值收益的一定比例確定。
區(qū)片綜合地價由具有相應(yīng)資質(zhì)的土地價格評估機(jī)構(gòu)根據(jù)被征收土地所在區(qū)域的土地的年產(chǎn)值、用途、地理位置、人均收入水平等，獨立綜合評定。
土地增值收益在政府與農(nóng)民集體之間的分配比例，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，并報國務(wù)院審批。
（作者簡介：沈開舉，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，常務(wù)副院長，中國民主促進(jìn)會中央委員會委員；方澗，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士生）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學(xué)報》2017年4月12日第05版。
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