我國現(xiàn)行以價格支持為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)支持政策造成“高價格、高庫存、高進口”等問題。2014年以來先后實行的棉花和大豆目標價格補貼、玉米生產(chǎn)者補貼等改革措施仍存在多重政策目標未能分離、政策間系統(tǒng)協(xié)同性缺乏、精準施策的能力不足等問題。盡快從最低收購價和臨時收儲政策造成的困境中走出來，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效率和競爭力，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。應(yīng)在深入總結(jié)近兩年相關(guān)改革實踐和充分借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快建立起以非價格支持為主導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)支持政策體系。
我國以價格支持為主的農(nóng)業(yè)支持政策實施10余年來，對促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、保障農(nóng)民增收、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)揮了重要作用。但隨著國內(nèi)外市場形勢變化而不斷疊加的多重政策保障功能，致使“保底價”變成“托市價”、臨時收儲變?yōu)槌Ｄ晔諆Γ斐蓢乐氐氖袌雠で搅似惹行枰母锏年P(guān)口。作為一個人口眾多、農(nóng)業(yè)人口比重較高但卻已高度融入全球農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展中國家，我國農(nóng)業(yè)支持政策改革面臨國內(nèi)成本上漲與國際農(nóng)產(chǎn)品價格下跌的雙重壓力、國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策目標與WTO補貼限制的雙重約束，需要在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全盤謀劃、系統(tǒng)設(shè)計和慎重推進。
發(fā)達國家已對農(nóng)業(yè)支持政策進行重大調(diào)整
發(fā)達國家一度以價格支持為主對農(nóng)業(yè)進行支持和保護。但鑒于價格支持導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品過剩、財政負擔(dān)加大、市場調(diào)節(jié)失靈、農(nóng)業(yè)競爭力下降等問題以及多哈和烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中面臨的壓力，歐美國家自20世紀90年代就開始推進農(nóng)業(yè)支持政策改革，逐步削減價格支持而轉(zhuǎn)向與價格和生產(chǎn)脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強調(diào)農(nóng)民收入、風(fēng)險管理、環(huán)境外部性和創(chuàng)新問題（OECD,2015）。美國、歐盟、澳大利亞和新西蘭價格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重已由上世紀80年代的60％以上下降到了目前的20％以下，而公共服務(wù)和非生產(chǎn)性支持的比例顯著提升。具體來說，政策調(diào)整的方向大致可以分為三大類。
第一，向綜合的風(fēng)險管理轉(zhuǎn)型。美國在調(diào)低最低保護價（即無追索權(quán)貸款的貸款率）的同時，引入了營銷貸款、目標價格差額補貼、生產(chǎn)靈活性固定補貼、反周期補貼，以緩解政策調(diào)整對農(nóng)戶收入的沖擊和強化政策的精準性，同時不斷加強農(nóng)業(yè)信貸和保險服務(wù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立了政策與市場機制相結(jié)合的多重風(fēng)險防線。2014年美國新設(shè)立價格損失保險計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃，替代了直接支付、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，這意味著更加積極地利用市場化服務(wù)來提升政策支持的效率和降低對市場運行的干擾。
第二，向提升可持續(xù)發(fā)展能力轉(zhuǎn)型。歐盟進入21世紀后農(nóng)業(yè)政策目標從生產(chǎn)支持轉(zhuǎn)向了對食品安全、農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會發(fā)展的支持，將農(nóng)民職責(zé)與功能從單一的食物生產(chǎn)擴展為通過鄉(xiāng)村旅游和其他新商業(yè)創(chuàng)業(yè)與文化活動促進農(nóng)村發(fā)展（EuropeanCommission，2012）。2014年歐盟價格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重從1986—1988年的74．23％削減為17．36％，大部分生產(chǎn)者補貼已與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，超過30％的政策支持以環(huán)境保護為目標（OECD,2015）。
第三，向強化一般性服務(wù)轉(zhuǎn)型。澳大利亞和新西蘭從20世紀80年代開始取消了農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，并通過服務(wù)體系的建設(shè)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能力提升和經(jīng)營成本降低。目前，澳大利亞已完全取消價格支持，新西蘭價格支持占農(nóng)業(yè)總支持比重為19．38％，而他們對農(nóng)業(yè)服務(wù)（包括研發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支持服務(wù)、市場體系建設(shè)等）的支持比例分別達到61．69％和76．18％（OECD,2016）。
發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品價格支持的削減是以強化投入、服務(wù)、保險等支持為基礎(chǔ)的，并且在相當(dāng)長一段時期價格差額補貼和固定收入補貼還并行實施，在確保農(nóng)民收入不出現(xiàn)大幅下降的情況下實現(xiàn)漸進平穩(wěn)過渡。
我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革的試點探索與現(xiàn)實困境
針對我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策帶來的“高價格、高庫存、高進口”問題，2014年以來我國推進了相關(guān)改革。但由于多重政策目標未能分離、政策間系統(tǒng)協(xié)同性缺乏、精準施策的能力不足等原因，改革面臨諸多困境，新政策實施效果與改革預(yù)期目標有較大偏差。
（一）多重政策目標下的政策功能錯位
我國以糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲為核心的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，承載了保護農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控等多重目標。在市場變化條件下政策缺乏調(diào)整彈性，出現(xiàn)了支持價格只升不降、政策性收儲比例不斷提高等問題，不僅加重財政負擔(dān)，而且高原料成本導(dǎo)致下游加工企業(yè)開工不足，進而使農(nóng)產(chǎn)品需求萎縮。以“價補分離、市場定價”為核心的改革，希望通過將保收入的功能分離出去，消除政策對市場價格形成的扭曲，形成市場對產(chǎn)需的有效調(diào)節(jié)。但在改革實施過程中，利益平衡的壓力和政策間的關(guān)聯(lián)影響使改革定位出現(xiàn)重心偏移。兩年來的實踐表明，棉花和大豆目標價格補貼難以兼顧市場形成價格和保障生產(chǎn)者收益的雙重目標。
玉米生產(chǎn)者補貼與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼不協(xié)調(diào)，影響了調(diào)減玉米和支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)政策目標的實現(xiàn)。玉米生產(chǎn)者補貼是調(diào)減玉米庫存和調(diào)整玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的輔助政策，其目的是緩解臨儲政策取消對農(nóng)戶收入帶來的沖擊，以減輕生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的“陣痛”。該補貼雖然與價格完全脫鉤，但因為沒有與生產(chǎn)脫鉤，實施該補貼與調(diào)減玉米的目標相沖突。黑龍江省和遼寧省雖然在中央定額補貼資金中提取10％左右的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整資金，用于對上年種植玉米、今年改種大豆的農(nóng)戶進行補貼，但這個力度遠遠比不上對繼續(xù)種植玉米農(nóng)戶的補貼。2016年黑龍江省調(diào)減玉米1530萬畝，相當(dāng)部分沒有獲得種植結(jié)構(gòu)調(diào)整支持。因而，實際上形成了繼續(xù)種玉米有補貼，調(diào)減玉米不僅沒有補貼還要承受調(diào)整成本的局面，這勢必影響調(diào)減玉米的積極性、背離政策設(shè)計的初衷。
（二）政策分立實施帶來政策轉(zhuǎn)移效應(yīng)
缺乏對不同品種比價關(guān)系和供求結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌考慮，針對單一品種的政策調(diào)整會加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的失衡。當(dāng)前采取“分品種施策”的辦法對稻谷和小麥、棉花和大豆、玉米實行三種不同的支持政策，考慮的是不同品種供應(yīng)保障的戰(zhàn)略重要性，但卻忽視了差異化政策會影響市場對不同品種間生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。在東北地區(qū)，大豆和玉米價格與市場接軌后，水稻在最低收購價支持下明顯收益更高和更穩(wěn)定，具有生產(chǎn)條件和調(diào)整能力的農(nóng)戶更傾向于改種稻谷。而且在玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下，一些地方整合基本農(nóng)田改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整資金支持“旱改水”，有些地方甚至不惜打井推進“旱改水”。黑龍江省2016年玉米調(diào)減后有200萬畝改種了水稻，吉林省水稻播種面積較上年增加33萬畝。當(dāng)前玉米過剩是短期內(nèi)國內(nèi)外市場價差導(dǎo)致的出庫難形成的。從長期來看，玉米、豆粕等飼料糧的需求將繼續(xù)增長，預(yù)計到2030年還將增加13129萬噸，而稻谷、小麥的口糧需求在持續(xù)下降，到2030年將會減少6902萬噸。種植結(jié)構(gòu)向稻谷的調(diào)整會加劇未來飼料糧的供需矛盾，并可能導(dǎo)致口糧過剩。目前稻谷庫存也已處于歷史高位，其加工鏈條短，去庫存將面臨更大壓力。
（三）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺乏制約精準施策
相比托市收購，大豆和棉花目標價格補貼、玉米生產(chǎn)者補貼對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和政策執(zhí)行力有更高要求。為實現(xiàn)分品種精準施策，需要核實各類產(chǎn)品實際生產(chǎn)情況作為補貼發(fā)放依據(jù)。種植面積的核實需要經(jīng)過三輪調(diào)查工作，存在工作量大、核實困難的問題。隨市場行情變化，農(nóng)戶的種植選擇每年都會發(fā)生變化，并且輪作、套種以及土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，這些都增加了核定補貼對象、補貼額度的難度。如果每年都要對種植面積進行核查，在相關(guān)部門有限的人力財力下難以保障政策執(zhí)行到位。
還需要注意的是，由于缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和統(tǒng)一的調(diào)查方法，省統(tǒng)計局核查數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)存在較大偏差，加重了政策執(zhí)行中的矛盾。比如，2015年國家統(tǒng)計局核定的黑龍江省大豆種植面積為3865萬畝、單產(chǎn)為238．1斤／畝，而黑龍江省統(tǒng)計局核查的種植面積為4407萬畝、單產(chǎn)為265斤／畝；國家統(tǒng)計局核定的新疆棉花產(chǎn)量為350．3萬噸，新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局核查的產(chǎn)量為429．8萬噸。中央財政按國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)鎖定對各地的補貼總額，地方按各自的統(tǒng)計數(shù)據(jù)將補貼攤薄后發(fā)放到戶，容易引發(fā)基層不滿。
（四）價格倒掛下目標價格保險缺乏市場可持續(xù)性
目標價格（或收益）保險可以借助保險公司的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，降低目標價格補貼中核查的行政成本，提高政策支持的精準度。市場化運作的保險公司的參與，有利于科學(xué)制定目標價格標準，促進市場價格理性回歸。但由于市場價格風(fēng)險屬于系統(tǒng)性風(fēng)險，保險公司缺乏分散風(fēng)險的機制。特別是在當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品成本價持續(xù)高于國際市場價格的條件下，目標價格（或收益）保險業(yè)務(wù)不具有市場可持續(xù)性。比如，在黑龍江大豆目標價格保險、重慶水稻目標價格保險試點中，保險公司都出現(xiàn)較大虧損。
進一步推進我國農(nóng)業(yè)支持政策改革的建議
如何從最低收購價和臨時收儲政策造成的困境中走出來，發(fā)揮市場機制在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效率和競爭力，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。應(yīng)在深入總結(jié)近兩年相關(guān)改革實踐和充分借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快建立起以非價格支持為主導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)支持政策體系。
（一）對現(xiàn)有價格支持政策改革模式進行調(diào)整完善
不同的改革模式具有不同的政策目標和政策屬性。應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)品對保收入、保產(chǎn)量、調(diào)結(jié)構(gòu)等目標的具體要求以及WTO規(guī)則的約束，調(diào)整完善各自的改革模式。
一是強化玉米生產(chǎn)者補貼的收入保障功能，緩解政策調(diào)整帶來的沖擊。鑒于當(dāng)前玉米去庫存壓力大，現(xiàn)階段應(yīng)以2014年的種植面積為基期進行補貼，補貼應(yīng)設(shè)定在一定期限內(nèi)（比如，2—3年），這既可強化其促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能，又實現(xiàn)了與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤。今后需要保產(chǎn)量時，可在特定產(chǎn)品“黃箱”補貼不超標前提下采取與當(dāng)期生產(chǎn)掛鉤的辦法，恢復(fù)種植面積。
二是還原大豆和棉花目標價格補貼的市場風(fēng)險緩沖功能，避免對市場信號造成干擾。推進目標價格由成本加基本收益向市場趨勢判斷定價法轉(zhuǎn)變，將補貼限定在由市場波動造成的損失上；在三年試點到期后，可與這三年的年均交售量（棉花）或面積（大豆）掛鉤，實現(xiàn)與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，從而實現(xiàn)政策屬性由“黃箱”轉(zhuǎn)型為“藍箱”。
三是稻谷和小麥最低收購價回歸底線保護功能，保障國家糧食安全和市場穩(wěn)定。調(diào)整定價原則，增強政策彈性，改變只漲不降的剛性預(yù)期，避免造成新的過剩。以科學(xué)的需求預(yù)測和市場供求形勢判斷為基礎(chǔ)，確立合理的戰(zhàn)略儲備和市場調(diào)節(jié)儲備規(guī)模，以此為標準逐步收縮政策性糧食收儲規(guī)模。
四是積極擴大目標價格和收益保險范圍。完善期貨、巨災(zāi)、再保險等風(fēng)險分散機制。也可考慮待市場發(fā)展成熟后，將目標價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝缘哪繕耸找姹ｋU，強化對生產(chǎn)者的價格、災(zāi)害等綜合風(fēng)險的保障作用。
（二）以農(nóng)業(yè)支付政策轉(zhuǎn)型引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型
目前采取的將種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”的做法，不僅名稱看起來像“黃箱”政策、容易授人以柄，而且按目前絕大多數(shù)地方的實際做法，仍是對承包戶的一種收入補貼，無法達到“提高耕地地力和扶持糧食適度規(guī)模經(jīng)營”的預(yù)定目標。可將其轉(zhuǎn)型為“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支付”，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者減肥、減藥、節(jié)水等綠色發(fā)展措施掛鉤。去掉“支持保護”和“補貼”，冠之以“綠色”和“支付”，有利于與國際接軌。
（三）以產(chǎn)業(yè)鏈的價值提升保障農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)能
加大對下游加工和服務(wù)企業(yè)的支持，以產(chǎn)業(yè)鏈價值提升帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)能增長和農(nóng)民收入增加。在流通環(huán)節(jié)，全面推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，對簽訂訂單且收購價格在以市場趨勢價確定的目標價格之上的企業(yè)發(fā)放政策性貸款；加強烘干、運輸、倉儲、質(zhì)量檢測檢疫等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力建設(shè)，采取保本微利運營方式向企業(yè)提供服務(wù)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，鼓勵在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)加工基地，通過電商、超市直供、集團直購等方式實現(xiàn)產(chǎn)地直采直銷；加大對企業(yè)和合作社技術(shù)升級、研發(fā)創(chuàng)新、新產(chǎn)品開發(fā)、品牌建設(shè)等方面的支持；充分利用國民飲食偏好，以市場差異化戰(zhàn)略強化我國特色化、品牌化以及專用品種的競爭優(yōu)勢；以產(chǎn)業(yè)鏈帶動，引導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)加工企業(yè)需求種植特色、專用加工品種以及高品質(zhì)品種，以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機制倒逼農(nóng)戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。
（四）以“提能力、降成本”接續(xù)價格支持政策承載的保收入功能
價格支持政策承載的保收入功能淡出后，需要有接續(xù)力量。我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷上漲，國內(nèi)成本價格倒掛、國內(nèi)外價格倒掛，重要原因在于投入要素價格上漲過快、依靠過量使用化肥農(nóng)藥的生產(chǎn)方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變以及生產(chǎn)的規(guī)模不經(jīng)濟。與歐盟、澳大利亞等國家相比，我國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)中投入和服務(wù)占比明顯偏低。應(yīng)加大對土地集中連片整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、機耕道等建設(shè)扶持力度，創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)營和機械化作業(yè)條件；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機制，以政府購買服務(wù)、服務(wù)補貼以及項目資助等多種形式促進社會化服務(wù)組織的可持續(xù)發(fā)展，通過統(tǒng)一的機械化作業(yè)、水肥管理、植保等服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的提質(zhì)、節(jié)本和增效。
（五）充分利用市場化機構(gòu)，降低政策執(zhí)行成本
目前這種主要靠行政機關(guān)層層落實農(nóng)業(yè)支持政策的做法，不僅效率低，而且行政成本高。應(yīng)借助市場力量，提升政策支持效力和效率。為農(nóng)戶提供替代直接補貼的信貸和保險支持可選方案，逐步將與生產(chǎn)掛鉤的補貼轉(zhuǎn)換為政策性的信貸和保險支持，使生產(chǎn)者從被動等待發(fā)放補貼向主動申請轉(zhuǎn)變，利用市場化機構(gòu)的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和甄別機制降低政策執(zhí)行成本、提高支持的精準度。
（六）加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)
整合農(nóng)業(yè)、遙感、氣象、水利、統(tǒng)計、物價等相關(guān)部門數(shù)據(jù)，加強對農(nóng)戶基本經(jīng)營、主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格、災(zāi)害等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累，增強對市場形勢的預(yù)判能力。建立覆蓋農(nóng)戶和村組的農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)平臺，支持農(nóng)戶和村組自主申報以及農(nóng)業(yè)、遙感、統(tǒng)計、信貸和保險等相關(guān)部門的監(jiān)督核實，對申報數(shù)據(jù)不實者應(yīng)取消其獲得政策支持的資格并降低其信用評級。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
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