關(guān)于胡錦蘭戶自留山責(zé)任山糾紛的調(diào)查報(bào)告
2018年6月12日，浙江省仙居縣林業(yè)局接到縣信訪局關(guān)于官路鎮(zhèn)北岙村胡錦蘭戶自留山、責(zé)任山爭(zhēng)議事項(xiàng)的《領(lǐng)導(dǎo)批示信訪事項(xiàng)交辦函》（仙信交辦〔2018〕84號(hào)），立即組織了對(duì)官路鎮(zhèn)北岙村胡錦蘭戶自留山、責(zé)任山爭(zhēng)議情況進(jìn)行調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況報(bào)告如下。
一、胡錦蘭家庭基本情況
上世紀(jì)八十年代初林業(yè)“三定”時(shí)，浙江省仙居縣官路鎮(zhèn)北岙村王森枝一家有父親、夫妻和三子一女。王森枝的大兒子王光金在本集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)成家分立，本戶有父親、夫妻、二兒子王光進(jìn)、小兒子王光林、女兒王菊仙6個(gè)人口，分得西龍坑、日山、長(zhǎng)老水庫(kù)3宗自留山（已登記發(fā)證）和王茶坑、龍?zhí)锉场⑼醪鑸@3宗責(zé)任山（未登記發(fā)證）。此后，二兒子王光進(jìn)外遷（入贅本鎮(zhèn)坑口垟村）、女兒王菊仙出嫁、王森枝及其父親王山陳亡故，小兒子王光林娶妻并生二女一子。2006年全縣開展山林二輪承包、換發(fā)林權(quán)證時(shí)，以王森枝之妻胡錦蘭為新戶主登記發(fā)證（自留山）。
二、一二審法院裁定結(jié)論一致，但理由不同
2007年，因胡錦蘭采伐樹木，與小兒子王光林發(fā)生爭(zhēng)議。
2008年8月，胡錦蘭和兒子王光進(jìn)、女兒王菊仙3人共同向仙居縣人民法院起訴，請(qǐng)求確認(rèn)胡錦蘭占本戶六塊山林的二分之一，王光進(jìn)、王菊仙、王光林各占六分之一份額。他們認(rèn)為，分山時(shí)全家6個(gè)人口，應(yīng)當(dāng)按當(dāng)時(shí)人口分享自留山和責(zé)任山份額；王森枝及其父王山陳的份額由胡錦蘭繼承。2008年11月21日，仙居縣人民法院認(rèn)為，根據(jù)森林法（第十七條）的規(guī)定，此案系個(gè)人之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)先由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理；裁定駁回起訴。
胡錦蘭等原告不服，向臺(tái)州市中級(jí)人民法院上訴。上訴稱，本案不是個(gè)人之間的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，而是同一家庭內(nèi)部的成員分家析產(chǎn)引發(fā)的承包權(quán)爭(zhēng)議，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)承包合同糾紛，根據(jù)最高人民法院關(guān)于民事訴訟案由的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)立案受理；請(qǐng)求撤銷一審裁定，支持上訴人的訴訟請(qǐng)求。2009年1月21日，臺(tái)州市中級(jí)人民法院認(rèn)為，上訴人起訴要求確認(rèn)各自的份額，屬于森林法第三條規(guī)定的“個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)”的確權(quán)行為，應(yīng)由縣人民政府確認(rèn)，遂作出終審裁定，駁回上訴。
三、山林辦的工作
2009年3月2日，胡錦蘭以自己一個(gè)人的名義委托律師（兒子王光進(jìn)、女兒王菊仙沒(méi)有參與），根據(jù)法院的裁定，向縣人民政府提出確認(rèn)王光林自留山責(zé)任山六分之一份額的申請(qǐng)。
仙居縣人民政府處理山林糾紛辦公室（簡(jiǎn)稱山林辦）接待了該律師。山林辦認(rèn)為，自留山和責(zé)任山都是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，政府只確權(quán)到戶，不確權(quán)到人（除非該戶只有1人）；如同農(nóng)戶的宅基地使用證、耕地的土地承包證，都是以戶為單位確權(quán)發(fā)證，為具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的全體家庭成員共享。縣政府頒發(fā)的林權(quán)證已經(jīng)確權(quán)給胡錦蘭戶，理所當(dāng)然的為該戶的全體家庭成員共同所有。而戶內(nèi)的家庭成員是動(dòng)態(tài)的，只有“現(xiàn)任”的家庭成員（包括胡錦蘭和她的小兒子王光林及其妻子兒女），才可享有使用權(quán)；王光進(jìn)、王菊蘭已經(jīng)不是該戶的家庭成員，不享有此林地使用權(quán)。各方對(duì)林權(quán)證確權(quán)并無(wú)異議，爭(zhēng)議的是山林經(jīng)營(yíng)收益分配問(wèn)題，更不屬森林法第十七條所謂的個(gè)人之間的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)屬民事糾紛，人民政府可以調(diào)解，調(diào)解不成的還是應(yīng)由法院受理解決。
山林辦工作人員與胡錦蘭的委托律師充分交流了看法以后，律師認(rèn)可了山林辦的分析。之后，胡錦蘭及其律師沒(méi)有再來(lái)訪了，這件事也就平息了下來(lái)。
想不到，九年后的今年4月份，胡錦蘭同兒子王光進(jìn)作為“報(bào)告人”（女兒王菊仙沒(méi)有參與），委托律師（不是9年前的原委托律師）持2018年3月23日胡錦蘭、王光進(jìn)《關(guān)于要求確認(rèn)山林權(quán)屬的報(bào)告》，到信訪局上訪；信訪局的一位工作人員與山林辦聯(lián)系后，該律師即來(lái)山林辦問(wèn)詢?！秷?bào)告》的請(qǐng)求事項(xiàng)有了變化，不再是要求確認(rèn)其小兒子王光林自留山責(zé)任山的六分之一份額。變?yōu)椋阂弧⒄?qǐng)求確認(rèn)兩報(bào)告人對(duì)位于北岙村西龍坑、日山、長(zhǎng)老水庫(kù)的自留山三塊及位于北岙村王茶坑、龍?zhí)锉?、王茶園的責(zé)任山三塊享有共有權(quán)。二、請(qǐng)求確認(rèn)兩報(bào)告人對(duì)上述山林享有使用、管理、收益的權(quán)力。
該律師在與山林辦工作人員交流探討有關(guān)政策法規(guī)條文的解讀后，表示再去向法院等方面咨詢聯(lián)系，如有必要還是要向政府申請(qǐng)解決。
至今2個(gè)月了，報(bào)告人胡錦蘭、王光進(jìn)及其所委托的律師再無(wú)與山林辦聯(lián)系。直到6月12日，仙居縣林業(yè)局接到縣信訪局《領(lǐng)導(dǎo)批示信訪事項(xiàng)交辦函》。
四、調(diào)查意見(jiàn)
（一）根據(jù)政策法規(guī)規(guī)定，我們認(rèn)為：
1、自留山以戶為單位分配，胡錦蘭全戶家庭成員，即胡錦蘭本人及同戶的王光林夫妻子女，對(duì)西龍坑、日山、長(zhǎng)老水庫(kù)的3宗自留山享有使用權(quán)；王光進(jìn)已不屬于胡錦蘭戶的家庭成員，不享有上述自留山使用權(quán)。
2、責(zé)任山以戶為單位承包經(jīng)營(yíng)，胡錦蘭戶王茶坑、龍?zhí)锉?、王茶園3宗責(zé)任山的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬胡錦蘭全戶所有；王光進(jìn)戶口遷出了也就失去了經(jīng)營(yíng)權(quán)。如發(fā)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議，可根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五十一條的規(guī)定，當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。
3、林木所有權(quán)隨著林地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)而存在，縣人民政府從未單獨(dú)對(duì)林木所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記和頒發(fā)證書。根據(jù)繼承法等有關(guān)規(guī)定，公民經(jīng)營(yíng)林地所產(chǎn)生的林木等林產(chǎn)品，屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)。個(gè)人財(cái)產(chǎn)的分割、處置和繼承糾紛，似屬民事糾紛，鎮(zhèn)、村組織可以調(diào)解，當(dāng)事人不愿協(xié)商或調(diào)解不成的，可以向人民法院起訴。
（二）為了胡錦蘭家庭和睦和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，根據(jù)縣領(lǐng)導(dǎo)6月7日“做好工作”的批示精神，建議縣林業(yè)局與官路鎮(zhèn)政府一起，主動(dòng)與爭(zhēng)議各方聯(lián)系，召集調(diào)解座談會(huì)，向他們耐心講解自留山和責(zé)任山的有關(guān)政策規(guī)定，認(rèn)真細(xì)致地做好調(diào)解工作，爭(zhēng)取在政府層面平息他們的糾紛；如確實(shí)無(wú)法調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)法律途徑解決。
調(diào)查人：王明生 鄭永祥
2018年6月20日
（作者單位：浙江省仙居縣林業(yè)局）
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附：自留山和責(zé)任山的基本政策：
改革開放以來(lái)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！薄皡⒓愚r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山……”（憲法第八條語(yǔ)）。
上世紀(jì)八十年代初，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村、組或自然村）以本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶為單位，劃分（承包）自留山和責(zé)任山。農(nóng)戶的家庭成員為本家庭中屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。家庭成員是動(dòng)態(tài)的，因生死、嫁娶、外遷等，家庭成員經(jīng)常發(fā)生變化，所以農(nóng)戶的家庭成員，不能以劃分自留山、責(zé)任山時(shí)的人口確定，應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織中本戶的“現(xiàn)任”成員。
（一）自留山的基本政策。1981年3月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長(zhǎng)期使用?！?981年10月12日，中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)和落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制若干問(wèn)題的規(guī)定》（省委〔1981〕64號(hào)）：“社員的自留山和植樹地段，其山權(quán)、地權(quán)屬集體所有，歸社員長(zhǎng)期使用。不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)買賣，遷居、婚娶不準(zhǔn)隨帶。……自留山和植樹地段劃定后，生不增、死不減，長(zhǎng)期不變?！煽h（市）人民政府發(fā)給使用證。”
2016年，我局為自留山使用權(quán)變更問(wèn)題向浙江省林業(yè)廳請(qǐng)示。10月11日，浙江省林業(yè)廳作出《關(guān)于林權(quán)變更登記有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（浙林辦便〔2016〕417號(hào)）：“集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有權(quán)人?！挥斜炯w經(jīng)濟(jì)組織成員，才能享有自留山使用權(quán)。”
只要本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶存在，自留山一律不動(dòng)。全戶消失了，集體可以收回自留山。2006年5月18日，中共仙居縣委、仙居縣人民政府《關(guān)于認(rèn)真做好延長(zhǎng)山林承包期工作的通知》（仙縣委發(fā)〔2006〕30號(hào)）：“農(nóng)戶全家戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織的……。集體經(jīng)濟(jì)組織可以在處理好其經(jīng)營(yíng)成果的補(bǔ)償后，收回自留山使用權(quán)。全戶死亡的，其繼承人可以根據(jù)《繼承法》的有關(guān)規(guī)定繼承其自留山經(jīng)營(yíng)成果；繼承人戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織的，可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)死者的自留山?！?/p>
（二）責(zé)任山的基本政策。責(zé)任山是由集體經(jīng)濟(jì)組織（村或組等）將本集體所有的山林通過(guò)家庭承包，由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。主要特征是：山權(quán)屬于集體，以農(nóng)戶為經(jīng)營(yíng)單位，有一定的承包期，集體與農(nóng)戶通過(guò)承包合同規(guī)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府向承包方頒發(fā)《林權(quán)證》，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
2006年，根據(jù)省里的統(tǒng)一部署，中共仙居縣委、縣人民政府發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好延長(zhǎng)山林承包期工作的通知》（仙縣委發(fā)〔2006〕30號(hào)），開展了延長(zhǎng)山林承包期工作，承包期一律延長(zhǎng)到2055年12月31日。對(duì)全戶消失了，且承包期已滿的，集體經(jīng)濟(jì)組織在處理好林木權(quán)益后可以收回責(zé)任山。
2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，農(nóng)戶的責(zé)任山受該法規(guī)范。該法第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。 當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！?/p>
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