近年來(lái)，農(nóng)村土地股份制改革已經(jīng)是創(chuàng)新農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的主要模式之一。該模式在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)等方面，為今后農(nóng)村土地股份制改革方向進(jìn)行了有益的探索。
“股改”探索始于20世紀(jì)八九十年代的廣東。其后，浙江、江蘇、北京、上海、四川和湖北等省市陸續(xù)展開。盡管各省做法不一、各具特色，成效與問(wèn)題并存，但是都面臨著國(guó)家層面的法律困境。筆者先后赴杭州市余杭區(qū)、紹興市紹興縣和寧波市鄞州區(qū)3個(gè)區(qū)縣實(shí)地調(diào)研，基本掌握了農(nóng)村土地股份制改革“浙江模式”的特點(diǎn)和實(shí)施障礙，并提出進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展的建議。
股改的基本特征
股份合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織有三種，且法律地位不一：一是由部分農(nóng)村集體成員組建的土地股份合作社，其主要分布在城市遠(yuǎn)郊區(qū)、傳統(tǒng)型農(nóng)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和具有豐厚旅游資源的農(nóng)區(qū)等。二是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體改制而成的村（社區(qū)）股份合作社，如杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)五星村，其主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地區(qū)。三是按《公司法》組建的土地股份有限公司，其主要分布在城中村，總體占比較小。以上三種實(shí)體組織，只有第三種經(jīng)過(guò)工商部門登記并依法取得法人資格，其他兩種多數(shù)未能通過(guò)工商退出登錄登記。
入股要素以農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)利為主、資金技術(shù)等要素為輔，且資產(chǎn)都可量化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省農(nóng)村土地股改目前涉及的土地要素主要有：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，個(gè)別地方也隱含著宅基地使用權(quán)，甚至是集體土地所有權(quán)。并且，多數(shù)地區(qū)已經(jīng)將集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)作為集體資產(chǎn)量化入股。也有的以承包土地入股，并吸收資金、技術(shù)等參股，聯(lián)合成立土地股份經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民按入股土地所占股份參與分配。如紹興縣柯橋鎮(zhèn)新風(fēng)村土地股份合作社，按照農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有水平和追加投資預(yù)測(cè)，尚需投入資金73.54萬(wàn)元，以現(xiàn)金投入計(jì)股，每100元一股，合7354股。
禁止股權(quán)流轉(zhuǎn)或僅限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。由于現(xiàn)行法律對(duì)集體土地權(quán)利的處分權(quán)能是有所限制的，而土地股份制改革中股權(quán)的流轉(zhuǎn)包含著土地權(quán)利的讓渡與處分，因此，各地對(duì)股權(quán)流轉(zhuǎn)普遍持慎重態(tài)度，實(shí)行封閉性流通，如規(guī)定不能流轉(zhuǎn)或只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)等。
實(shí)施困境
“拆村建居”后，城市社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)組織所保留的部分原集體土地的所有權(quán)及其主體確定存在法律障礙。法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)主體包括村民小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，而“拆村建居”整體改制后成立的社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不屬于這三種形式，其所保留的部分土地性質(zhì)難以確定。如果認(rèn)定其為國(guó)有土地，卻沒(méi)有辦理過(guò)征收；如果仍舊認(rèn)定其為集體土地，但是集體土地的主體已經(jīng)滅失。事實(shí)上，這部分土地已由“拆村建居”后的社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)組織繼受。但是，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，在集體經(jīng)濟(jì)組織的撤銷機(jī)制和成員的退出機(jī)制不健全的情況下，這部分剩余土地的所有權(quán)主體和使用處分等權(quán)利存在法律障礙。
股權(quán)使集體土地成員權(quán)實(shí)化，但土地利用和流轉(zhuǎn)仍存在法律風(fēng)險(xiǎn)。土地股份制改革采用實(shí)化的股權(quán)代替虛化的集體土地成員權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使土地資源更加優(yōu)化配置。然而，目前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)集體土地的處分權(quán)能存在嚴(yán)格限制，所以用此種方式實(shí)現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)仍存在法律風(fēng)險(xiǎn)。譬如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，土地股份合作社利用土地抵押獲得貸款，可一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)如何將這些集體土地變現(xiàn)？同時(shí)，在浙江多數(shù)地區(qū)存在集體建設(shè)用地上物業(yè)出租的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地利用粗放、收益分配不合理、遇到矛盾糾紛時(shí)難以調(diào)處等問(wèn)題。
股權(quán)管理靜態(tài)化與社區(qū)人口動(dòng)態(tài)化之間矛盾突出。村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社在股權(quán)管理上采用全省相對(duì)統(tǒng)一的“生不增、死不減及遷入不增、遷出不減”的靜態(tài)管理辦法，但它在形態(tài)上又維持了社區(qū)的性質(zhì)，沒(méi)有徹底割斷集體經(jīng)濟(jì)與社區(qū)管理的關(guān)系，股份經(jīng)濟(jì)合作社依然是社區(qū)治理的經(jīng)濟(jì)支撐。由于集體經(jīng)濟(jì)是社區(qū)內(nèi)戶籍人員共有的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生了類似“戶籍關(guān)系在本村的農(nóng)民就是社員”的慣性思維，認(rèn)為社內(nèi)資產(chǎn)前人、后人都應(yīng)有份。從而引發(fā)對(duì)靜態(tài)管理模式的爭(zhēng)論甚至否認(rèn)，給社會(huì)穩(wěn)定造成了較大壓力。
規(guī)范化建議
認(rèn)可農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)組織的法律地位。對(duì)土地股份合作社、村（社區(qū)）股份合作社等非公司形式的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該根據(jù)其實(shí)際情況，允許其通過(guò)工商退出登錄登記依法取得企業(yè)法人資格，確定其法律地位和責(zé)任；或者出臺(tái)專項(xiàng)扶助政策，明確其作為非法人團(tuán)體的特殊地位及權(quán)益。
建立農(nóng)村集體組織及其成員的退出機(jī)制。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也已經(jīng)轉(zhuǎn)為社區(qū)股份合作社，但是其仍承擔(dān)著原農(nóng)村組織的職能。也就是說(shuō)，農(nóng)村變社區(qū)，村民變居民之后，社區(qū)的管理模式還是原來(lái)農(nóng)村那一套，很難擺脫農(nóng)村集體組織的影子，從而影響了城市的發(fā)展和管理。因此，建議從法律層面建立農(nóng)村集體組織的退出機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織向社區(qū)股份組織甚至是股份有限公司的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村集體組織成員或社區(qū)居民（股東）也可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓完全脫離原集體組織，從而真正融入城市。
清晰界定土地要素，因地制宜量化土地權(quán)利。土地要素是土地股份制改革的關(guān)鍵所在，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)土地是以資產(chǎn)、資源還是權(quán)利形式入股，認(rèn)識(shí)很不一致。從浙江的實(shí)踐看，建議以土地權(quán)利作為要素入股，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。至于土地權(quán)利的量化，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可按承包地面積折算，也可按承包地質(zhì)量等級(jí)折算，或按該土地的農(nóng)業(yè)收益進(jìn)行量化，還可以三者統(tǒng)籌考慮。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以參照國(guó)有土地價(jià)格評(píng)估予以量化；也可以采用成本法，按投資成本進(jìn)行量化；還可以不量化土地價(jià)值，只對(duì)集體建設(shè)用地增值收益部分量化。
優(yōu)化股權(quán)配置，促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)。關(guān)于人口股的配置，各地基本采用“增人不增股，減人不減股”的方法，但是該方法的實(shí)施剝奪了股改后新出生的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的權(quán)利。因此，要按照十八屆三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)的要求，一方面，從政策法律層面對(duì)這一做法進(jìn)行優(yōu)化和規(guī)范；另一方面，促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激發(fā)股份合作社活力。
（作者分別供職于中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院、國(guó)土資源部咨詢研究中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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