——以新型城鎮(zhèn)化為背景
文章認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)正處于由土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，土地改革是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)，也是政府和社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。以周其仁和華生為代表的學(xué)者們圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置的主導(dǎo)力量、增值收益分配格局和小產(chǎn)權(quán)房處置等土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開(kāi)較為深入的爭(zhēng)論。究其實(shí)質(zhì)，土地制度改革的核心，是既定利益格局的合理調(diào)整、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理性均衡。為此，應(yīng)在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度基本框架和完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從機(jī)制完善和制度聯(lián)動(dòng)改革著手，高效配置土地資源和維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益。
一、 新型城鎮(zhèn)化背景下的土地改革：一個(gè)爭(zhēng)論中的議題
新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎和關(guān)鍵動(dòng)力。新近召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。”土地是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，天然兼具資源、資產(chǎn)和資本三重屬性，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善、人居環(huán)境改善以及居民生活水平提升等方面發(fā)揮著重要作用。但囿于自身存在的不可再生、不可移動(dòng)和專用途性等特征，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用面臨著多重矛盾與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（袁方成、靳永廣，2016：190）。“土地超前、人口滯后”（張耀宇等，2016：128）是新型城鎮(zhèn)化的“基本國(guó)情”，推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)兩者均衡協(xié)調(diào)發(fā)展則是亟待突破的實(shí)踐命題（袁方成、康紅軍，2016：47）。將土地制度置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏闊場(chǎng)域中分析發(fā)現(xiàn)，土地制度不僅是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中的元制度（楊玉珍，2015：34），而且形塑著城鎮(zhèn)化具體進(jìn)程，其調(diào)整過(guò)程與城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有較高的吻合性（劉景章、夏彤，2015：45）。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，以堅(jiān)持“三條底線”為前置條件，以農(nóng)地“三權(quán)分置”與農(nóng)村“三塊地”改革為主攻方向的改革實(shí)踐深入推進(jìn)。但與其他領(lǐng)域改革相比，其進(jìn)度仍相對(duì)滯后，甚至處于“改革空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。究其原因，除“土地制度改革的高度復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性”（華生，2015：35）外，還因其牽涉的“利益主體復(fù)雜”、“歷史矛盾糾葛”（賈康，2015：1）等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，土地制度管控著土地利用的具體形態(tài)。現(xiàn)階段，以土地承包、使用及收益等權(quán)利保障為目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)制度和以規(guī)劃管治與用途管制為基礎(chǔ)的管制制度構(gòu)成了土地制度的核心要件（黃金升、陳利根，2016：83），并與其關(guān)聯(lián)的財(cái)稅與監(jiān)督等制度共同構(gòu)成了土地制度體系，激勵(lì)和約束著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用。
以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義，以人為中心進(jìn)行制度安排則是其內(nèi)在要求。就土地制度而言，其在推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，弊端也不斷顯現(xiàn)。是故，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的現(xiàn)行土地制度安排及其缺陷進(jìn)行深度分析，勢(shì)必將成為以人為核心新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。近年來(lái)，土地制度改革日益成為政府與社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)話題。圍繞新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的討論未曾停止，但最具影響力、“議題廣泛而又見(jiàn)解深刻”（黃礪，2016：90）的當(dāng)屬以周其仁與華生兩位教授為代表的系列觀點(diǎn)爭(zhēng)辯。系列論辯以深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革為爭(zhēng)辯焦點(diǎn)，以農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置的配置主體、決定力量為論辯起點(diǎn)，進(jìn)而探討農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益分配和現(xiàn)階段普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房如何處置等問(wèn)題，對(duì)土地的權(quán)屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化、形態(tài)轉(zhuǎn)變和增值分配等關(guān)涉土地城鎮(zhèn)化關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了深度辨析。
二、 資源配置：政府規(guī)劃抑或市場(chǎng)主導(dǎo)
土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)地權(quán)屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化和形態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。政府與市場(chǎng)是土地資源配置的兩種方式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有與用途管制制度。農(nóng)地只有在政府規(guī)劃審批并征用后，才可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地后在土地二級(jí)市場(chǎng)上投入使用。土地集體所有與國(guó)有這兩種所有權(quán)形式實(shí)質(zhì)發(fā)揮土地用途管制功能（中國(guó)人民大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心課題組，2015：18）。從土地城鎮(zhèn)化具體實(shí)踐來(lái)看，“用途管制讓位于規(guī)劃管制”、“土地所有制管制激勵(lì)規(guī)劃管制”（劉守英，2014：12）的農(nóng)地轉(zhuǎn)用“三重管制”安排表明，政府規(guī)劃約束甚至決定著土地配置過(guò)程。然而，無(wú)論是作為導(dǎo)向性的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，還是明確約束性的土地利用總體規(guī)劃抑或控制性詳細(xì)規(guī)劃，均不同程度面臨著“總是過(guò)時(shí)”（王唯山，2005：45）、“控制不住”（張舟等，2015：109）和“方法落后”（黨國(guó)英、吳文媛，2014：58）局限。十八屆三中全會(huì)指出，要“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“市場(chǎng)風(fēng)”的襲來(lái)與政府規(guī)劃的固有局限，使得“市場(chǎng)決定土地資源配置”呼聲高漲。那么，兼具多重特征的土地資源能否完全由市場(chǎng)決定配置？由土地所有、規(guī)劃、使用和管理制度等構(gòu)成的土地制度體系是否完全失敗？政府與市場(chǎng)在土地配置過(guò)程中究竟應(yīng)該扮演何種角色？
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源能否完全依照商品市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行配置，既取決于其自有特性，又取決于現(xiàn)有制度體系安排。從土地資源特殊性出發(fā)，考察現(xiàn)行土地制度安排成為理解土地資源配置的關(guān)鍵。由于所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)是土地產(chǎn)權(quán)制度與管制制度的根本，因此，應(yīng)由政府還是市場(chǎng)來(lái)決定土地一級(jí)配置，本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)制度與管制制度是否穩(wěn)態(tài)均衡和所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)高低的博弈問(wèn)題。
（一） 所有權(quán)是否高于規(guī)劃?rùn)?quán)
縱觀世界土地所有制變遷史，無(wú)論是正式法律還是擁有法律效力的非正式習(xí)俗，都將土地所有權(quán)視為開(kāi)發(fā)利用土地的權(quán)利，而非對(duì)土地本身的占有（林克雷特，2016：13）。所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)的權(quán)屬高低問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是自主開(kāi)發(fā)與規(guī)劃管控問(wèn)題。從土地資源配置現(xiàn)狀出發(fā)，可以窺探所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)高低之爭(zhēng)以及由此衍生的土地開(kāi)發(fā)權(quán)是否自由問(wèn)題。在實(shí)行土地公有制的我國(guó)，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度安排表明，“農(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，并無(wú)所有權(quán)”（賀雪峰，2013a：93），“農(nóng)村集體自行轉(zhuǎn)用開(kāi)發(fā)農(nóng)地面臨一般性禁止”（彭錞，2016：1551）。土地一級(jí)配置由政府實(shí)現(xiàn)規(guī)劃其用途、容積后，經(jīng)征收、補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。政府為土地用途變更及其一級(jí)配置的決定主體，只不過(guò)其規(guī)劃不能脫離市場(chǎng)和社會(huì)需求。故而，規(guī)劃?rùn)?quán)高于所有權(quán)，土地利用是由政府規(guī)劃而非基于占有權(quán)的自由開(kāi)發(fā)。
為保障公共利益和有效管理土地使用，實(shí)行土地私有制的西方國(guó)家普遍推行分區(qū)管制制度。其規(guī)劃?rùn)?quán)與所有權(quán)孰高孰低，可從奠定美國(guó)分區(qū)管制規(guī)劃法基礎(chǔ)的歐幾里得案判例中尋找答案。值得注意的是，華生與周其仁均對(duì)此判案進(jìn)行過(guò)分析，但結(jié)論卻截然相反。華生指出，分區(qū)管制是政府規(guī)劃的主要形式。土地所有者僅擁有“給定用途”、“原有狀況”下充分利用土地的權(quán)利，并無(wú)改變利用性質(zhì)的權(quán)利，規(guī)制權(quán)顯然高于所有權(quán)及基于所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這也正是所有者敗訴的根本原因。然而，此般認(rèn)識(shí)遭到了周其仁的批評(píng)。周其仁認(rèn)為，歐幾里得案難以證明“開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)有化”（周其仁，2014：169），分區(qū)管制并非“土地充公”或者“建筑權(quán)充公”，而是“對(duì)土地的開(kāi)發(fā)建筑，實(shí)施某些經(jīng)由法律程序規(guī)定的限制”（周其仁，2014：161），訴案的發(fā)生恰恰是產(chǎn)權(quán)主體“土地權(quán)利的體現(xiàn)”。產(chǎn)權(quán)主體對(duì)分區(qū)范圍內(nèi)具體項(xiàng)目選擇、合作主體以及籌資條件仍享有“私權(quán)”。
在分區(qū)管制下，占有土地是否意味著完全擁有使用權(quán)？與其他資源不同，所有者難以擁有基于土地財(cái)產(chǎn)的所有使用權(quán)。建筑開(kāi)發(fā)權(quán)便是在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離后從使用權(quán)中分離出來(lái)的，是分區(qū)管制下政府規(guī)劃使用的“公權(quán)力”。從結(jié)果看，“如果將土地的開(kāi)發(fā)建筑權(quán)仍然界定為產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，會(huì)造成巨大的社會(huì)負(fù)外部性”（華生，2015：36）。在土地規(guī)劃建設(shè)成為公權(quán)力的現(xiàn)代社會(huì)，“規(guī)劃高于所有權(quán)”，土地資源一級(jí)配置也是基于“規(guī)劃決定，而不是市場(chǎng)決定”。故而，“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”（華生，2015：38）。對(duì)此，周其仁反駁稱，分區(qū)管制的目的旨在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、密集相處人群互相損害最小化，其在公共利益的準(zhǔn)確界定和外部性問(wèn)題處理上，都存在不同程度的缺陷。況且在既定用途下，土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程及其收益完全由產(chǎn)權(quán)人決定。建筑開(kāi)發(fā)并非不自由，只是“受某些限制的自由”（周其仁，2014：161），并非權(quán)利完全遭剝奪。可見(jiàn)，對(duì)“土地資源利用條件由規(guī)劃決定”實(shí)然狀態(tài)并無(wú)異議，僅是側(cè)重點(diǎn)上的不同。應(yīng)然狀態(tài)下的土地一級(jí)配置又該如何進(jìn)行？
（二） 政府與市場(chǎng)誰(shuí)主配置
規(guī)劃管治與用途管制意在通過(guò)指標(biāo)管控和條件限制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理使用。18億畝耕地紅線是具有法律約束效力的約束性指標(biāo)，土地一級(jí)配置由政府規(guī)劃還是市場(chǎng)決定，必須回應(yīng)以下問(wèn)題：18億畝耕地紅線有無(wú)必要存在？單純依靠政府規(guī)劃或者市場(chǎng)配置，能否完全避免土地的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置？
盛洪認(rèn)為，城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口向城市集中的過(guò)程，也是原居住村莊用地和宅基地復(fù)墾的過(guò)程。在此過(guò)程中，人均占地面積不斷減少，將會(huì)釋放更多的土地。城鎮(zhèn)化本身會(huì)節(jié)約土地，這本身是市場(chǎng)在資源配置中的決定作用的體現(xiàn)。因此，“劃定18億畝紅線沒(méi)有必要”。然而，耕地紅線是我國(guó)的一項(xiàng)基本制度，其為了確保國(guó)家穩(wěn)定、人民溫飽而制定，不能突破，這也是政府規(guī)劃政策存在的價(jià)值和原因所在。基于土地資源的稀缺性，形成了市場(chǎng)決定和規(guī)劃主導(dǎo)兩種分歧。
周其仁（2014：167）認(rèn)為，市場(chǎng)決定土地資源配置的原因在于，規(guī)劃的含義多面且模糊，具有復(fù)雜和強(qiáng)制兩種屬性。在城市規(guī)劃中，土地資源配置以人口預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，人口高流動(dòng)性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征。自愿、自由、自發(fā)的市場(chǎng)具有高度彈性。因此，必須堅(jiān)持用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置城鄉(xiāng)的土地與空間資源。當(dāng)然，需要注意的是，必須清楚界定各方分立的權(quán)利。無(wú)論是政府為公共利益征購(gòu)物業(yè)權(quán)利還是恰當(dāng)抽稅權(quán)利，都需以市場(chǎng)價(jià)格的發(fā)揮為基礎(chǔ)和前提。
產(chǎn)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的兩個(gè)重要前提。在盛洪看來(lái)，市場(chǎng)交易是多主體依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格分散決策的必然結(jié)果，其能夠提供“真實(shí)”、“收斂和濃縮”的“簡(jiǎn)化信息”，而現(xiàn)行的土地制度不僅“是以破壞市場(chǎng)制度的方法‘保護(hù)耕地’”，而且造成土地利用效率低下、農(nóng)村土地難以買賣、大量征地型群體性事件以及腐敗問(wèn)題。同時(shí)，也“導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)權(quán)直接將自己的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地”，只有市場(chǎng)才是有效配置土地資源的最好方式。與政府規(guī)劃配置這一憲法派生原則和派生權(quán)力不同，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，是憲法基本原則和產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)利。
在華生看來(lái)，盡管現(xiàn)階段我國(guó)土地資源規(guī)劃配置存在“政府獨(dú)掌”甚至“隨意修改”規(guī)劃的權(quán)力，某種程度上甚至“與法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入”，但不經(jīng)規(guī)劃的土地自主開(kāi)發(fā)極易因逐利造成“公地悲劇”。華生認(rèn)為，不應(yīng)借助市場(chǎng)中私權(quán)的逐利動(dòng)機(jī)去替代公權(quán)力的作用，而是應(yīng)該沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，“土地資源配置最終取決于社會(huì)規(guī)劃者的反映和行動(dòng)”（華生，2015：79）。原因在于，土地資源分配過(guò)程中市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)不能改變非農(nóng)供給，也難以發(fā)揮調(diào)節(jié)配置。規(guī)劃是“必要之惡”，是“最不壞”的制度安排，規(guī)劃應(yīng)起決定性主導(dǎo)作用。
土地有類別之分，從規(guī)劃高于所有權(quán)出發(fā)，土地規(guī)劃旨在解決城鎮(zhèn)各類建設(shè)用地劃撥供應(yīng)性問(wèn)題，并在此用途上進(jìn)行用途管制。在陳錫文看來(lái)，土地資源配置，只有在符合用途管制的前途下，市場(chǎng)才能發(fā)揮作用。信息不對(duì)稱、資源壟斷和負(fù)外部性等問(wèn)題均會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。土地規(guī)劃和用途管制之興起，源于匡正以負(fù)外部性和公共用地不足為代表的市場(chǎng)失靈的需要，因而是市場(chǎng)配置的必要補(bǔ)充（文貫中，2014：5）。對(duì)于土地這樣外部性極強(qiáng)的資源，政府發(fā)揮的作用可能大些，但“其限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷”（蔡繼明、王成偉，2014：24）。當(dāng)市場(chǎng)決定土地一級(jí)配置失靈時(shí)，可通過(guò)多主體參與的小范圍規(guī)劃、政府投資和產(chǎn)業(yè)集聚政策以及分區(qū)進(jìn)行解決。
事實(shí)上，拋開(kāi)土地的特殊性質(zhì)，任何資源在配置過(guò)程中，政府與市場(chǎng)關(guān)系既非此消彼長(zhǎng)、完全對(duì)立，亦非零和博弈、共同分羹。單純強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃退出或者完全拋棄市場(chǎng)需求都非土地一級(jí)配置的最佳選擇。規(guī)劃并非完全排斥市場(chǎng)。規(guī)劃要以市場(chǎng)為前提和基礎(chǔ)，規(guī)劃制定和修改應(yīng)遵循民主程序（華生，2015：93）。市場(chǎng)僅僅可在用途規(guī)劃和確定的范圍內(nèi)發(fā)揮，其不能跨界使用。換言之，土地資源的高效配置和使用應(yīng)該是規(guī)劃干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的結(jié)果，也就是要充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)“兩個(gè)積極性”。
那么，在土地資源配置過(guò)程中，政府與市場(chǎng)究竟應(yīng)該扮演何種角色，各自又該在何種范圍內(nèi)發(fā)揮作用呢？從根本上講，政府與市場(chǎng)要各自歸位，既不越位，也不錯(cuò)位。政府的根本作用在于引導(dǎo)土地資源的高效配置，當(dāng)土地用途、容積等規(guī)劃確定后，應(yīng)交由市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。但需要注意的是，政府應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)需求。因此，規(guī)劃過(guò)程中，政府應(yīng)通過(guò)完善市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制和拓寬公眾參與途徑，充分考慮市場(chǎng)需求和公眾訴求，尊重并吸納開(kāi)發(fā)商、非正式組織以及公眾的合理意見(jiàn)。針對(duì)規(guī)劃過(guò)時(shí)、失效和控制不住問(wèn)題，政府應(yīng)充分考察社會(huì)需求，減少對(duì)土地規(guī)劃者的干預(yù)，實(shí)行彈性土地利用規(guī)劃，更好地發(fā)揮政府規(guī)劃作用，減少政府不必要的干預(yù)。
三、 收益分配：社會(huì)共享還是漲價(jià)歸己
與發(fā)達(dá)國(guó)家和同等經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段。“十三五”時(shí)期，“三個(gè)1億人”是新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，勢(shì)必要求不斷調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益。土地本身不會(huì)產(chǎn)生財(cái)富，其增值在于農(nóng)地發(fā)生農(nóng)村集體向國(guó)家所有權(quán)屬轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換后的價(jià)值增加，本質(zhì)上是土地配置的“最終結(jié)果或者自由延伸”。
（一） 收益共享還是歸己
圍繞農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換收益分配，學(xué)界形成了“漲價(jià)歸公說(shuō)”、“漲價(jià)歸農(nóng)說(shuō)”和“公私兼顧說(shuō)”三種觀點(diǎn)。值得注意的是，無(wú)論何種觀點(diǎn)，都將“保護(hù)農(nóng)民利益”作為改革的關(guān)鍵目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要建立“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”。對(duì)于國(guó)家、集體這些集合性概念，學(xué)界并無(wú)異議，但在“個(gè)人”即“農(nóng)民”這一群體概念認(rèn)知上，仍存在一定分歧。當(dāng)前，增值收益分配格局中的個(gè)人，僅為經(jīng)征收后失去土地的近郊農(nóng)民。然而，非城郊農(nóng)民工及其家庭是當(dāng)前市民化的真正主體，其進(jìn)城務(wù)工、購(gòu)房和落戶，推動(dòng)了土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也必然導(dǎo)致土地發(fā)生增值。那么，其應(yīng)否又能否參與土地增值收益分配？什么樣的增值分配格局才有利于“人轉(zhuǎn)”？
農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后，其收益如何分配應(yīng)置于城鎮(zhèn)化具體過(guò)程中進(jìn)行討論。圍繞土地屬性和城鎮(zhèn)化“中國(guó)國(guó)情”，形成了增值收益“社會(huì)共享”和“漲價(jià)歸己”兩種觀點(diǎn)。以華生為代表的社會(huì)共享派，基于土地的政策和社會(huì)屬性認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過(guò)程，亦是大量農(nóng)業(yè)人口及其家庭市民化安居和平等享有城市公共服務(wù)的過(guò)程。在此過(guò)程中，城市土地增值收益是政府規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施投資以及流動(dòng)人口集群形成的財(cái)富洼地催生，并非原居民勞動(dòng)或直接投資而升值（賀雪峰，2013a：25）。進(jìn)城農(nóng)民為城鎮(zhèn)化推進(jìn)做出了巨大貢獻(xiàn)，但他們卻“不能自動(dòng)分享他們所移居城市的土地財(cái)富”（華生，2015：Ⅱ）。
從受益范圍和公平程度看，土地增值收益涉及的空間僅僅是不超過(guò)全部農(nóng)民5%的城郊土地，農(nóng)民自行開(kāi)發(fā)土地形成的自主城鎮(zhèn)化是一個(gè)“既非普遍也非公平的權(quán)利”，極易造成“土地食利階層的出現(xiàn)”（賀雪峰，2013b：15）和城市建設(shè)混亂。同時(shí)，在“城市化轉(zhuǎn)型的真正主體恰恰是來(lái)自非城郊農(nóng)民”的今天，如若將土地收益歸原住民所有，將會(huì)額外增加城市建設(shè)的資金籌措和成本分?jǐn)偅M(jìn)而加大遷移人口的安居難度（華生，2015：Ⅲ）。由此，土地增值收益應(yīng)主要回歸城市化的主體即以農(nóng)民工及家屬為代表的若干億外來(lái)務(wù)工人員家庭，以及無(wú)房少房的城市居民（華生，2015：101）。
基于土地自然屬性和公民權(quán)利保護(hù)，形成了以周其仁為代表的“漲價(jià)歸己”主張。該主張認(rèn)為，土地的不可移動(dòng)性是土地增值的重要原因。與遠(yuǎn)郊土地相比，城郊農(nóng)民利用距城較近這一天然優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，改變土地用途進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)，理應(yīng)占有其增值收益。保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，是全面深化改革的關(guān)鍵目標(biāo)。從農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利角度講，農(nóng)民在自己土地上充分利用土地發(fā)展權(quán)，推進(jìn)自主城鎮(zhèn)化，進(jìn)而獲取土地增值收益，是憲法賦予其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。
與此同時(shí)，針對(duì)地方政府“以地謀發(fā)展”造成的矛盾叢生，由產(chǎn)權(quán)主體自主開(kāi)發(fā)并獨(dú)占土地增值收益，對(duì)于消解地方政府土地財(cái)政意義巨大（賀雪峰，2013a：85）。造成農(nóng)地漲價(jià)的社會(huì)因素諸多，并非簡(jiǎn)單的“漲價(jià)歸公”即可解決，“市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)作用會(huì)以改進(jìn)資源配置結(jié)果回饋社會(huì)”。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非農(nóng)化使用的農(nóng)地本質(zhì)上應(yīng)由產(chǎn)權(quán)主體自行決定，這本身也符合“增加農(nóng)民收入”之目標(biāo)。恰恰相反，“漲價(jià)歸公完全是為政府壟斷師出有名而已”。更為重要的是，土地與白菜等皆屬商品，但白菜等商品漲價(jià)以后并不歸公，自然土地增值也不能歸公。
（二） 既定格局如何調(diào)整
無(wú)論是持社會(huì)共享還是漲價(jià)歸己，均認(rèn)為調(diào)整現(xiàn)有分配格局是土地增值收益改革的核心。持社會(huì)共享的學(xué)者主張，調(diào)整現(xiàn)階段地方政府、城郊失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)富裕居民以及開(kāi)發(fā)商分配格局至關(guān)重要。原因就在于，地方政府雖將土地收益用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但受縱向財(cái)政壓力和橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)影響，其存在追求政績(jī)和中飽私囊傾向；城郊失地農(nóng)民則借地理位置優(yōu)勢(shì)，充分利用政府公共產(chǎn)品供給便車，從而“坐地發(fā)財(cái)”；而城鎮(zhèn)富裕農(nóng)民雖憑借自有財(cái)產(chǎn)占有多套房產(chǎn)，但其并未有效承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任；開(kāi)發(fā)商則通過(guò)資本逐利動(dòng)機(jī)囤積土地進(jìn)而分享土地增值收益。本質(zhì)上，現(xiàn)階段的土地增值收益分配是權(quán)力與資本主導(dǎo)的必然結(jié)果，其難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。因此，應(yīng)借鑒東亞模式，調(diào)整現(xiàn)有四大利益主體分配格局，使非城郊農(nóng)民這一市民化主體公平享受城市和城郊土地巨大增值。
針對(duì)因部分社會(huì)和政策因素導(dǎo)致的土地增值收益，漲價(jià)歸己派指出，土地增值部分確實(shí)應(yīng)“部分漲價(jià)歸公”，但該部分完全可以通過(guò)“照章納稅，稅收調(diào)節(jié)”途徑予以實(shí)現(xiàn)。然而，在社會(huì)共享派看來(lái)，稅收調(diào)節(jié)忽視了城郊土地的特殊性，否定了其收益的外部性和公共性。原因就在于，逐利動(dòng)機(jī)下的自主開(kāi)發(fā)極易導(dǎo)致公地悲劇，加劇環(huán)境破壞程度。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)規(guī)模、土地價(jià)值相差懸殊，僅僅通過(guò)稅收難以有效調(diào)節(jié)。從城鎮(zhèn)化實(shí)踐看，無(wú)論是世界上其他發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是我國(guó)深圳農(nóng)民自主土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐，市場(chǎng)本身不能自動(dòng)解決城鎮(zhèn)移居人口居住和融入問(wèn)題。
事實(shí)上，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配，需要以包括所有權(quán)制度在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)劃制度作為制度前提，更需要充分考察我國(guó)城鎮(zhèn)化的具體實(shí)踐。單純的歸公和歸私都不是最優(yōu)選擇，增值收益共享才是土地制度改革的應(yīng)然取向。而充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一市民化的真正主體的利益，同時(shí)保證原有土地所有和使用主體的合法權(quán)益則是首要解決難題。因此，諸多配套制度的銜接尤為關(guān)鍵。為此，應(yīng)在充分依照價(jià)格形成機(jī)制、要素分配方式基礎(chǔ)上，維護(hù)集體所有者和原使用者權(quán)益，適當(dāng)提高補(bǔ)償比例，充分保障農(nóng)民公平分享增值收益，同時(shí)又要按照社會(huì)公平正義和城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)狀況要求，強(qiáng)化社會(huì)保障、就業(yè)保障、醫(yī)療服務(wù)等基本公共服務(wù)制度的支撐作用，形成合理多元、規(guī)范的保障機(jī)制。
四、 小產(chǎn)權(quán)房：分類規(guī)制抑或依法處置
經(jīng)用途轉(zhuǎn)置后，土地進(jìn)入建筑開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)。依據(jù)土地所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)高低不同，可將土地建筑開(kāi)發(fā)分為農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)和政府規(guī)劃開(kāi)發(fā)兩種。政府規(guī)劃開(kāi)發(fā)，要求開(kāi)發(fā)者遵循城市規(guī)劃、土地管理等法律法規(guī)，經(jīng)招標(biāo)等一系列法定程序后合法開(kāi)發(fā)。反之，則為不經(jīng)過(guò)土地征收的“農(nóng)民自主型城市化”（蔡繼明，2013：12），其典型實(shí)踐當(dāng)屬小產(chǎn)權(quán)房。
（一） 小產(chǎn)權(quán)房緣何產(chǎn)生
學(xué)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的界定頗多，至今仍無(wú)明確且統(tǒng)一的概念。但基本認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是“城郊在集體土地上建造的用于出租和出售”（華生，2015：62）、“未繳納土地出讓金等費(fèi)用”（徐偉、王克穩(wěn)，2013：98）、“政府不發(fā)放房產(chǎn)證”（李永樂(lè)，2013：56）的建筑。現(xiàn)階段，因價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房擁有大量購(gòu)買群體，但由于從建筑到銷售均違背相關(guān)法律，因此其面臨著法律事實(shí)與社會(huì)事實(shí)的沖突問(wèn)題，以致有學(xué)者將其稱為“世界級(jí)管理難題”。
細(xì)察土地利用制度發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權(quán)房違反了規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃”的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、明確建筑容積和高度的《建筑法》、約束房屋出售的《稅法》和《刑法》以及保護(hù)耕地的《耕地保護(hù)法》（華生，2015：64）等相關(guān)法律，其屬于違法占用土地、違章開(kāi)發(fā)建筑和違規(guī)房屋銷售的“三違建筑”。相關(guān)政策也對(duì)小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)進(jìn)行了界定。早在2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳就下發(fā)文件，指出“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。2017年2月9日，國(guó)土資源部再次重申，這也從事實(shí)上否定了小產(chǎn)權(quán)房的正當(dāng)性。
當(dāng)前我國(guó)正處于“半市民化”向市民化過(guò)渡的急劇轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型階段，急需解決進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬“住房難”問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房建造過(guò)程中，開(kāi)發(fā)者僅需從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民那里獲得土地的使用權(quán)，而無(wú)需繳納國(guó)有土地出讓等相關(guān)稅費(fèi)，其數(shù)量龐大且價(jià)格相對(duì)低廉。在大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格高昂而保障房供給不足的客觀現(xiàn)實(shí)面前，其一定程度上滿足了進(jìn)城農(nóng)民的剛性需求。
當(dāng)政府規(guī)劃將農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地的時(shí)候，強(qiáng)制征收似乎成為一道必經(jīng)程序（張千帆，2012：20）。面對(duì)土地財(cái)政和征地型群體性事件以及由此造成的社會(huì)問(wèn)題，部分學(xué)者表示，農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)土地建造小產(chǎn)權(quán)房，不僅可以成為抗衡政府土地出讓收入的重要手段，也可以有效約束地方政府征地行為。由于城鄉(xiāng)二元土地所有制度造成了農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地權(quán)利不對(duì)等，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生不僅是城鄉(xiāng)土地平權(quán)的表現(xiàn)，而且作為農(nóng)民“自發(fā)探索的經(jīng)濟(jì)交易方式”（李永樂(lè)，2013：57），其在保障農(nóng)民合法權(quán)益和提高財(cái)產(chǎn)收入等方面發(fā)揮著重要作用。更有學(xué)者指出，我國(guó)現(xiàn)行法律并未禁止小產(chǎn)權(quán)房交易的強(qiáng)制性規(guī)定，僅有禁止農(nóng)村住宅交易的政策規(guī)定，因此，小產(chǎn)權(quán)房合法化符合法治精神。
小產(chǎn)權(quán)房的存在是需求誘致與體制約束的必然結(jié)果。用途管制和政府規(guī)劃，使在農(nóng)村土地上建造用于出售的房屋面臨著一般性禁止規(guī)定，而靠土地寄生獲得財(cái)富和購(gòu)置低價(jià)房屋的逐利心理，使小產(chǎn)權(quán)房擁有充足的市場(chǎng)需求。可以發(fā)現(xiàn)，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷共同催生了小產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生。城郊農(nóng)民在二元土地制度安排下的策略性選擇行為，在抑制城市商品房高房?jī)r(jià)和在接納低收入家庭等方面發(fā)揮著正面影響，但由于本身不符合政府規(guī)劃和土地用途管制政策，其未來(lái)走向何處，成為理論界乃至全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
（二） 小產(chǎn)權(quán)如何處置
如前述，小產(chǎn)權(quán)房的存在既有正面影響，亦有負(fù)面作用。現(xiàn)階段，小產(chǎn)權(quán)房仍處于“瘋長(zhǎng)”當(dāng)中。在農(nóng)民向城鎮(zhèn)大量集聚的今天，規(guī)模龐大的小產(chǎn)權(quán)房備受青睞。違法與合法并存，小產(chǎn)權(quán)房面臨著拆除與合法化的“兩難”境地。那么，未來(lái)小產(chǎn)權(quán)房走向何處？對(duì)此，學(xué)界形成了分類規(guī)制和依法處置兩種傾向。
持依法處置觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，土地資源瓶頸約束凸顯政府規(guī)劃重要性。華生（2015：66）認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生并未遵循政府規(guī)劃，在建筑容積、高度等方面，并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的規(guī)劃環(huán)節(jié)，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。如若不加以制止，必然出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，應(yīng)秉持“守法者不吃虧，違法者不得利”原則，實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房“依法處理”。當(dāng)然，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處置并非簡(jiǎn)單的一刀切，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分類考慮：自住房購(gòu)買者應(yīng)“補(bǔ)齊購(gòu)買時(shí)小產(chǎn)權(quán)房與商品房的差價(jià)”，對(duì)于違規(guī)建設(shè)者和非自住房購(gòu)買者則要從嚴(yán)處理。
與此相反，分類規(guī)制代表人物周其仁（2014:189）指出，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是城郊農(nóng)民依據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行的自主開(kāi)發(fā)實(shí)踐，對(duì)此處置可依公益與私利的損害程度視情況而定：當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房對(duì)他人私利和公共利益均無(wú)損害時(shí)，完全可放任自由、聽(tīng)之任之；當(dāng)對(duì)兩者均有損害時(shí)，可以通過(guò)制定法律予以明確，違法后追究責(zé)任，而對(duì)于有相互性損害的，可以通過(guò)技術(shù)性解決，選個(gè)程序來(lái)‘兩害相權(quán)取其輕’”。誠(chéng)然，廣泛的小產(chǎn)權(quán)房受眾決定了其處置不應(yīng)簡(jiǎn)單的“一刀切”，而依照現(xiàn)行法律，對(duì)其進(jìn)行差別化、合理規(guī)范，才是應(yīng)然之舉。
五、 超越論爭(zhēng)：未來(lái)可能及其條件
土地是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，其利用面臨著權(quán)屬轉(zhuǎn)化、用途轉(zhuǎn)換以及形態(tài)轉(zhuǎn)變等變化過(guò)程，資源配置、建筑開(kāi)發(fā)與收益分配不僅是無(wú)法回避的問(wèn)題，也是引致?tīng)?zhēng)論的焦點(diǎn)話題。以周其仁和華生為代表的系列觀點(diǎn)論辯，為我們理解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革提供了很好的切入視角。梳理系列學(xué)術(shù)論辯不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們基于土地用途和規(guī)劃管制制度與所有權(quán)高低以及由此引致的增值收益分配格局，探討究竟應(yīng)該由何種主體進(jìn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地分配、開(kāi)發(fā)及其收益。實(shí)際上，規(guī)劃管治成為各國(guó)土地用途轉(zhuǎn)換前置條件的今天，實(shí)行何種土地所有制度不是土地一級(jí)配置的決定力量。究竟由政府規(guī)劃還是市場(chǎng)決定土地一級(jí)配置，需要充分考慮現(xiàn)有制度安排。需要明確的是，政府與市場(chǎng)并非此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系，不以市場(chǎng)為導(dǎo)向的規(guī)劃和不以規(guī)劃為條件的市場(chǎng)配置，都會(huì)使土地配置面臨開(kāi)發(fā)后變化成本極大等問(wèn)題。
事實(shí)上，改革的核心是利益調(diào)整，其背后隱含的是公共管理權(quán)力和社會(huì)主體權(quán)利的平衡問(wèn)題。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革系列觀點(diǎn)論辯分析，筆者認(rèn)為，無(wú)論是誰(shuí)來(lái)決定土地一級(jí)配置，還是誰(shuí)可享有土地增值收益，抑或是小產(chǎn)權(quán)房去向問(wèn)題，評(píng)判其價(jià)值的關(guān)鍵是，如何理性平衡土地利用過(guò)程中的權(quán)力與權(quán)利的交鋒、公益與私利問(wèn)題。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革，其根本在于對(duì)現(xiàn)有利益格局的優(yōu)化，其關(guān)鍵則是土地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配問(wèn)題，而正確處理“土地的財(cái)產(chǎn)屬性與社會(huì)屬性之間存在的張力”（中國(guó)人民大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心課題組，2015：20），亦即要平衡原土地所有者開(kāi)發(fā)和用途轉(zhuǎn)置后的土地開(kāi)發(fā)利益問(wèn)題。作為近郊農(nóng)民自主土地城鎮(zhèn)化的典型實(shí)踐，小產(chǎn)權(quán)房存在著法律事實(shí)與社會(huì)事實(shí)之間的沖突問(wèn)題。在相互沖突的事件之間抉擇，永遠(yuǎn)無(wú)法得出誰(shuí)更“真實(shí)”或“科學(xué)”的答案，而只能訴諸價(jià)值（彭錞，2016：1551）。
從土地城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向、產(chǎn)權(quán)變化和使用市場(chǎng)等多維變化，我們可以反觀土地開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值評(píng)判問(wèn)題。城鄉(xiāng)土地二元所有、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化政府規(guī)劃、土地資源一級(jí)配置行政壟斷以及土地指標(biāo)行政配置構(gòu)成了我國(guó)土地利用制度體系，其規(guī)定著土地所有、規(guī)劃、使用與管理。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用面臨著農(nóng)村集體所有和城市國(guó)家所有兩種產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)種植與非農(nóng)建設(shè)兩種價(jià)值選擇，進(jìn)而造成土地價(jià)值懸殊的兩種市場(chǎng)比較。土地用途管制和規(guī)劃管控規(guī)制和約束著土地利用過(guò)程，但受制于規(guī)劃的滯后性和現(xiàn)行制度固有弊端，快速推進(jìn)的土地城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著多重矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。依法賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是土地制度存在的關(guān)鍵目標(biāo)，對(duì)一定程度上損害農(nóng)民利益的現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革則是應(yīng)然之舉。
人的城鎮(zhèn)化是厘清土地問(wèn)題的重要線索。完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排、調(diào)整現(xiàn)有利益關(guān)系格局，是亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。在大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的今天，構(gòu)建農(nóng)村“耕者有其田”、城鎮(zhèn)“居者有其屋”的制度安排尤為必要。因此，在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度基本框架基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地用途管制與規(guī)劃管治合法合理，調(diào)整保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入權(quán)利和規(guī)范土地利用的具體制度安排至關(guān)重要。
為此，應(yīng)以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心目標(biāo)，圍繞合理區(qū)分政府與市場(chǎng)作用邊界，推進(jìn)市場(chǎng)導(dǎo)向性規(guī)劃，確保政府規(guī)劃管治與用途管制合法合理；充分發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)劃決定下的土地資源優(yōu)化配置；以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利為關(guān)鍵任務(wù)，統(tǒng)籌農(nóng)村集體土地制度改革，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村“三塊地”改革，切實(shí)維護(hù)留村農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)戶合法權(quán)益；以建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制為現(xiàn)實(shí)任務(wù)，統(tǒng)籌政府“放管服”制度改革和“戶籍—土地—財(cái)政”聯(lián)動(dòng)改革。
確保政府用途管制和規(guī)劃管制合法合理。在政府規(guī)劃和用途管制已成為土地一級(jí)配置的國(guó)際慣例的今天，實(shí)現(xiàn)政府雙重管控合法合理非常重要。因此，迫切需要明確政府與市場(chǎng)的作用邊界，始終堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府規(guī)劃與規(guī)劃引導(dǎo)下的市場(chǎng)決定相結(jié)合，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化制度改革。為此，迫切需要政府系統(tǒng)研判城鎮(zhèn)化規(guī)律，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，充分吸納民意，實(shí)現(xiàn)自上而下審批與自下而上民主決策的有機(jī)整合；充分尊重規(guī)劃者的主動(dòng)性和獨(dú)立性，科學(xué)進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)使市場(chǎng)充分決定規(guī)劃后的土地利用，對(duì)土地利用主體的利用行為進(jìn)行有效監(jiān)管，正確使用政府“有形之手”確保土地高效利用。
保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利不足是制約其市民化能力的重要原因，從土地的角度講，維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是消除進(jìn)城農(nóng)戶后顧之憂的重要保障。2017年中央一號(hào)文件指出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。“三權(quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是其最重要的財(cái)富來(lái)源。維權(quán)的首要前提是賦權(quán)。因此，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)以“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”改革，推動(dòng)土地由保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，使進(jìn)城農(nóng)戶能夠通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提升土地收益，既能帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，又能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，從農(nóng)村“三塊地”制度改革的角度講，應(yīng)推動(dòng)“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革。既要通過(guò)合理確定土地征收范圍，以社會(huì)共享為原則，合理界定不同主體的分配比例，適當(dāng)提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償比重，同時(shí)又注重構(gòu)建經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障以及就業(yè)培訓(xùn)等多元保障的機(jī)制。在宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，可通過(guò)探索有償退出機(jī)制和做實(shí)農(nóng)房抵押、擔(dān)保制度以及保障農(nóng)民依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)分享紅利，提升農(nóng)戶住房在其落戶城鎮(zhèn)、長(zhǎng)久生活于城鎮(zhèn)中的資金支持作用。
規(guī)范土地利用具體制度，推動(dòng)制度聯(lián)動(dòng)改革。“人地財(cái)”掛鉤機(jī)制是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制（宣宇，2016：53）。“任何制度安排均鑲嵌于整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中，其適應(yīng)性效率取決于其他制度實(shí)現(xiàn)其功能的完善程度”（Lin，1989：23）。為此，應(yīng)建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制，深化以戶籍、土地和財(cái)政為重點(diǎn)的制度聯(lián)動(dòng)改革。一是以“人地掛鉤”為途徑，轉(zhuǎn)變過(guò)去僅以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思維導(dǎo)向，以城市有效吸納人口為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行土地資源有效配置。二是要繼續(xù)深化以積分落戶、城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口為核心的戶改新政。大城市戶籍制度改革層面，應(yīng)優(yōu)化積分落戶政策，降低積分落戶門檻，加快以改革城鄉(xiāng)戶口管理制度，剝離附加于戶口上的各種福利，實(shí)行以戶口登記為目標(biāo)的城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一制度。中小城市和小城鎮(zhèn)，則需要在強(qiáng)化戶籍制度改革的同時(shí)，強(qiáng)化就業(yè)和教育等公共服務(wù)制度的完善，提高自身的吸引力。三是在財(cái)稅改革方面，應(yīng)以權(quán)責(zé)適應(yīng)為目的，推動(dòng)財(cái)稅體制改革，合理區(qū)分中央政府與地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，健全以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)提升其在推動(dòng)城市吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)民、提升公共服務(wù)水平上的支撐比重。
新型城鎮(zhèn)化的根本目的是人的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)條件（嚴(yán)蓓蓓，2013：88）。因此，分析土地城鎮(zhèn)化的具體過(guò)程及其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尤為關(guān)鍵。與其他研究相比，本文在系統(tǒng)總結(jié)土地制度改革系列爭(zhēng)論基礎(chǔ)上，認(rèn)為土地一級(jí)配置、增值收益分配和小產(chǎn)權(quán)房處置不僅是土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，同時(shí)也是深化土地制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)制度和管制制度及其關(guān)聯(lián)制度激勵(lì)和約束的必然結(jié)果。實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化優(yōu)化轉(zhuǎn)型，就要構(gòu)建“地襯人轉(zhuǎn)”的制度安排，正確處理政府與市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)、公益與私利之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)這一切，必須建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制，繼續(xù)深化農(nóng)地“三權(quán)分置”、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 2017，70
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