上月末頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》)，再次把相關(guān)農(nóng)村的一系列矛盾和問題，推到改革發(fā)展的前臺。
近年來，農(nóng)業(yè)部、國土部等部門陸續(xù)推出了相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)股份改革和集體土地入市等一系列農(nóng)村改革，上述《方案》實際上是對這些農(nóng)村改革起綜合性的指導(dǎo)、指引作用，用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文的話來說，“主要是明確農(nóng)村改革的大的原則、基本方向，劃清底線以及要解決好農(nóng)村各個方面各項改革之間的協(xié)調(diào)”。
接近國土部的專家告訴編者，當(dāng)前農(nóng)村改革、乃至整個“三農(nóng)”改革中，矛盾最為集中、最為復(fù)雜的，主要還是土地改革的問題，像集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地權(quán)屬、小產(chǎn)權(quán)房處置、耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”等，在中央與地方之間，以及一些專家之間，仍然存在較大分歧。
國內(nèi)經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉、厲以寧、周其仁等都對土改問題極為關(guān)注。吳敬璉在今年5月曾公開表示，目前，相關(guān)方面對農(nóng)地“三權(quán)分置”的解釋還不夠明確，致使很多人的理解有差異;厲以寧也曾多次表示，應(yīng)該盡快給農(nóng)民發(fā)放房產(chǎn)證，農(nóng)民有了房產(chǎn)證之后，房產(chǎn)才可以出讓、抵押等，農(nóng)民的房屋就會增值，這還有利于解決很多農(nóng)民家里空置的宅基地;周其仁則認(rèn)為，現(xiàn)在土地改革的“半拉子”工程，已經(jīng)造成很多問題，社會管理形成很大挑戰(zhàn)，必須進行更深入的改革。
值得注意的是，去年底相關(guān)方面印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，是一份業(yè)界極為關(guān)注的政策性土改文件，國土部等方面已經(jīng)在全國33個縣級單位開展了10個多月的試點改革，但到目前為止，該文件還未對外公開，在《方案》中，對該文件的主要內(nèi)容、33個試點改革進展情況，都是以“省略”的形式出現(xiàn)。
首推集體產(chǎn)權(quán)
上述《方案》明確，當(dāng)前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革主要是聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度等5大領(lǐng)域。
為何把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革放在首位?陳錫文解釋說，中國農(nóng)村的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，與9億多農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。
在中國整個國土面積中，大約有46%是屬于農(nóng)村集體所有，其中包括20多億畝耕地，還有農(nóng)村集體建設(shè)用地，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)戶宅基地，就屬于集體建設(shè)用地。
據(jù)前述接近國土部的專家所說，耕地方面目前存在的問題，主要是對農(nóng)民承包地的“三權(quán)分置”存在較大爭議。所謂“三權(quán)”，是指農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。這個提法出現(xiàn)在去年11月20日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(下稱《意見》)中。
但在“三權(quán)分置”政策出臺之前，中國農(nóng)民承包地實施的是“兩權(quán)分置”，即土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“分置”政策。從農(nóng)民承包地的“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”，上述《意見》稱，是為了農(nóng)民承包地的確權(quán)登記、有序流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營，培養(yǎng)種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，即保障國家的糧食安全。
而一些專家對“三權(quán)分置”的爭議，主要是集中在農(nóng)民承包地的所有權(quán)問題上。有一種意見認(rèn)為，應(yīng)該將農(nóng)地的所有權(quán)還給農(nóng)民;還有一種意見是，應(yīng)該繼續(xù)堅持農(nóng)村集體所有制，農(nóng)民承包地的所有權(quán)應(yīng)該歸屬集體。
吳敬璉的觀點與后者一致。他認(rèn)為，按照現(xiàn)在的土地改革政策，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)，但是一些“三權(quán)分置”政策的解釋者對“三權(quán)”如何分置講述還不夠明確，也不一致，這樣就造成很多人理解上的差異。
農(nóng)地入市緩行
前述接近國土部的專家告訴經(jīng)濟觀察報，目前業(yè)內(nèi)最關(guān)注的不是農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)問題，而是集體建設(shè)用地。有經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的步伐太慢，改革力度太小，這樣會造成很多問題。
農(nóng)村集體建設(shè)用地分經(jīng)營性、非經(jīng)營性兩大塊。農(nóng)戶宅基地是屬于非經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是經(jīng)營性集體建設(shè)用地，目前國土部等方面掌握的數(shù)據(jù)是，全國農(nóng)戶宅基地總面積大約為1.7億畝，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地約為4000多萬畝。今年開始的33個縣級單位土地試點改革，主要是針對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，只允許這部分農(nóng)地進入拍賣市場，而且還設(shè)置了一個前提——必須符合國土部的土地規(guī)劃和用途管制。
對于農(nóng)戶宅基地，現(xiàn)在對33個土改試點的要求是，每戶農(nóng)民只能有一處宅基地，農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，還必須限制在本村村民之間，嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村買地蓋房。
據(jù)前述接近國土部的專家介紹，其實從1999年開始，在安徽蕪湖、江蘇蘇州等20多個省(區(qū)、市)，包括農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)方面，就開展了很多突破性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革，而且有的地方還出臺了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，但這些基本上都很難得到國家土地主管部門的認(rèn)可。
原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源告訴經(jīng)濟觀察報，從目前33個土改試點的進展來看，改革的步伐都走得不快，取得的成果和經(jīng)驗也極為有限。這次《方案》中相關(guān)土改政策做了“省略”，也未提及33個土改試點進展情況，基本上也可以看出，中農(nóng)辦、國土部等方面對集體土地入市還是處于嚴(yán)控風(fēng)險、封閉管理的狀態(tài)。
前述接近國土部的專家分析表示，在農(nóng)村耕地、集體建設(shè)用地之外，屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的還有村辦企業(yè)、村辦小學(xué)、村辦衛(wèi)生所等，全國農(nóng)村這部分資產(chǎn)的賬面總額大約有3萬億元左右，下一步在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，將會把這部分資產(chǎn)“折股量化”，明確歸屬村集體，并讓農(nóng)民真正成為村集體的“股東”。
在對集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改革中，都會涉及到如何處置小產(chǎn)權(quán)房的問題，因此，有關(guān)方面對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股改也是采取試點先行、嚴(yán)控風(fēng)險的策略，早在今年5月，農(nóng)業(yè)部等方面就將相關(guān)股改方案下發(fā)至29個市(縣、區(qū))，但時至今日，也未對外公開該方案和試點市(縣、區(qū))的名單。
前述接近國土部的專家補充表示，相關(guān)農(nóng)村集體土地入市試點、宅基地改革試點和農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點股改的截止時間，都是到2017年底，這意味著，對《土地管理法》的修改，也會延推至兩三年后。
改革真實目標(biāo)
陳錫文是在11月4日國務(wù)院舉行的新聞發(fā)布會上，對《方案》進行解讀的。
除了重點強調(diào)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，他還對當(dāng)前的糧食調(diào)控、農(nóng)業(yè)補貼等問題，也進行了深度解讀，這些都與《方案》中提出的改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制等緊密相關(guān)。
對于今年下半年以來的玉米、小麥等糧價大幅度下跌的現(xiàn)象，陳錫文分析說，現(xiàn)在國內(nèi)糧食出現(xiàn)生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”，國內(nèi)國際糧價嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象，使得國內(nèi)糧食市場的形勢顯得非常復(fù)雜，背后的一個主要原因是，對糧食托市價格政策的改革較為滯后。現(xiàn)在的糧食最低價收購、臨儲價格收購，都是把價格和補貼合在一起，下一步，將按照“價補分離”的思路，改進糧食收儲政策，完善補貼辦法，盡量避免政府過度干預(yù)。
中華糧網(wǎng)易達研究院院長焦善偉對經(jīng)濟觀察報分析表示，實行“價補分離”政策之后，農(nóng)民將按市場價賣糧，如果說市場糧價偏低，政府將會直接補貼農(nóng)民，這也就是目前正在推進的糧食“目標(biāo)價格”改革。“目標(biāo)價格”政策的好處在于，糧食價格的形成機制是貼近市場的，同時也保護農(nóng)民的合理利益。
對于目前很多人擔(dān)心的“誰來種地”問題，陳錫文表示，現(xiàn)在日本種地農(nóng)民的平均年齡是67歲，目前國內(nèi)還有6億多人士住在農(nóng)村，依靠這部分人種地，“年齡和性別不是最主要的障礙”，關(guān)鍵是要逐步去培養(yǎng)職業(yè)化農(nóng)民，再有就是，農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等。
中農(nóng)辦副主任韓俊也沒有太多擔(dān)憂“誰來種地”的問題。今年中農(nóng)辦方面曾在江蘇省做國調(diào)查，在大學(xué)里愿意回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)的占到了5%-6%。他表示，“看到這個數(shù)據(jù)還挺驚喜的”。
焦善偉也表示，目前全國有70多所農(nóng)業(yè)類高校，每年會培養(yǎng)出大批的農(nóng)業(yè)大學(xué)生，未來這部分高學(xué)歷人才，可以做專業(yè)化的、職業(yè)化的農(nóng)民，可以完全按照機械化、科學(xué)化、工廠化的管理技術(shù)，逐步發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。
對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營保護制度改革，經(jīng)濟觀察報了解到的情況是，目前中央財政每年對三農(nóng)的支出是1.5萬億元左右，下一步，“三農(nóng)”政策的一條主線是“多予、少取、放活”，對農(nóng)民、農(nóng)民“多予”的力度會越來越大。近期公布的“十三五”規(guī)劃建議中也明確提出，要持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)的投入，要完善農(nóng)業(yè)的補貼制度，這些都是中央對“三農(nóng)”支持的新政策信號。
在城鎮(zhèn)一體化體制改革方面，韓俊的解讀是，《方案》中提出的一個最艱巨任務(wù)，就是未來推進農(nóng)民工市民化的進程，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。前述接近國土部專家的進一步分析是，“十三五”規(guī)劃建議中已經(jīng)有新的、具體的闡述，大致的意思是，要允許符合基本條件的農(nóng)民工，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家屬，在城市落戶定居，能讓這些進城務(wù)工人員過上和城里人一樣的體面生活。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：住在杭州網(wǎng)
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