王德福:農(nóng)交所的運(yùn)行困境與完善路徑

原題：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行困境與完善路徑——基于S市農(nóng)交所的考察

摘要：建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資本化，被認(rèn)為是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府構(gòu)建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)并沒(méi)有取得預(yù)期效果，反而陷入低效運(yùn)轉(zhuǎn)和職能異化的困境。分析認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的自然屬性、制度屬性和結(jié)構(gòu)約束決定了其不具備進(jìn)入公開(kāi)統(tǒng)一市場(chǎng)的條件。不顧現(xiàn)實(shí)約束強(qiáng)制推行產(chǎn)權(quán)交易，會(huì)帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)該嚴(yán)格遵循慎重穩(wěn)妥原則，從分類(lèi)制定交易規(guī)則、完善精簡(jiǎn)職能和淡化行政色彩等方面進(jìn)行完善，以期更加適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和農(nóng)民需要，更加保障農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)，真正維護(hù)農(nóng)民利益。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)性收入；產(chǎn)權(quán)交易；現(xiàn)實(shí)約束；返鄉(xiāng)權(quán)

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，包括土地和房屋在內(nèi)的農(nóng)村資源受各種因素制約，難以進(jìn)入市場(chǎng)自由交易，這被認(rèn)為是農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力的重要因素[1]。近年來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村資源資本化、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入成為各地開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。許多專(zhuān)家樂(lè)觀地測(cè)算，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易將激活價(jià)值百萬(wàn)億的市場(chǎng)，其中僅承包耕地每年就能撬動(dòng)1.3萬(wàn)億資金①。實(shí)際上，非正式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)一直存在。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已占全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的28.8%，但其中尚有近30%沒(méi)有簽訂流轉(zhuǎn)合同②。對(duì)于這種分散自發(fā)的產(chǎn)權(quán)交易形式，盡管也有肯定聲音[2]，但大多數(shù)研究堅(jiān)持認(rèn)為其弊端叢生，亟需正規(guī)化。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”。2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)設(shè)立、運(yùn)行和監(jiān)管等提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)。從實(shí)際情況來(lái)看，目前全國(guó)已建立眾多農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有800多個(gè)縣（市）、13000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，有1200多家依托林業(yè)管理部門(mén)設(shè)立的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心③。遺憾的是，對(duì)于各地蓬勃展開(kāi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)時(shí)間，多數(shù)研究仍然局限于從應(yīng)然層面進(jìn)行必要性論證，甚少深入現(xiàn)場(chǎng)考察其實(shí)踐效果，造成學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐需要。

筆者與學(xué)友于2015年年初對(duì)S市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行了為期半個(gè)多月的調(diào)查④，采用半結(jié)構(gòu)訪談、文獻(xiàn)收集和實(shí)地考察等方法，同S市農(nóng)交所及縣鄉(xiāng)分支機(jī)構(gòu)工作人員、涉農(nóng)部門(mén)負(fù)責(zé)同志、基層干部群眾和各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體廣泛接觸，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)行并非理論預(yù)設(shè)那樣理想。S市農(nóng)交所是全國(guó)較早設(shè)立的市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之一，是S市作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)和亮點(diǎn)工程。本文希望通過(guò)對(duì)S市農(nóng)交所實(shí)踐效果和運(yùn)行困境的剖析，揭示制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)因素，進(jìn)而反思農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化改革的路徑。

二、農(nóng)交所的低效運(yùn)行與功能異化

S市農(nóng)交所于2009年成立，是由市農(nóng)業(yè)局單獨(dú)出資100萬(wàn)元成立的國(guó)有獨(dú)資公司，性質(zhì)為非營(yíng)利性公司制企業(yè)法人。農(nóng)交所受S市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，主管單位為市農(nóng)業(yè)局，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)為市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局，已形成起市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)交易平臺(tái)體系。農(nóng)交所下設(shè)交易部、鑒證部等5個(gè)部門(mén)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供信息發(fā)布、組織交易、成交鑒證、資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保融資和招投標(biāo)等方面的一條龍服務(wù)。農(nóng)交所對(duì)于受讓方為個(gè)人或者農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的業(yè)務(wù)不收取任何費(fèi)用，對(duì)于受讓方為公司企業(yè)的按每畝5元收取費(fèi)用。農(nóng)交所采取監(jiān)督管理、交易規(guī)則、信息發(fā)布、交易鑒證、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)建設(shè)的“六統(tǒng)一”管理模式。開(kāi)展的交易項(xiàng)目包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒地”使用權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)等共十項(xiàng)。S市規(guī)定，本市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易的，必須在農(nóng)交所進(jìn)行，并鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易。截至2014年底，農(nóng)交所共組織各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易2030宗，交易金額118億元，其中85%以上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及農(nóng)村土地面積110萬(wàn)畝，累計(jì)辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款19億元。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，農(nóng)交所發(fā)揮了積極而且巨大的作用，似乎印證了市場(chǎng)配置資源的高效性，也證明了建設(shè)公開(kāi)交易市場(chǎng)的必要性。但是實(shí)地調(diào)查顯示，上述理想的制度設(shè)計(jì)和光鮮的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后，其實(shí)是農(nóng)交所的低效運(yùn)轉(zhuǎn)和職能異化，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是職能單一，對(duì)原有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)替代性不足。農(nóng)交所雖然交易項(xiàng)目涵蓋非常廣，但是實(shí)際交易項(xiàng)目非常少，85%以上都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，這與農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)所屬的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心存在嚴(yán)重的職能交叉。2008年，S市投入大量資金在全市縣鄉(xiāng)各級(jí)建立高標(biāo)準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對(duì)服務(wù)中心辦公場(chǎng)所、服務(wù)設(shè)施、內(nèi)部設(shè)置等都提出嚴(yán)格要求，服務(wù)中心職能就是公開(kāi)發(fā)布流轉(zhuǎn)信息、嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，并調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛。這些職能與農(nóng)交所差別不大，因此，農(nóng)交所在構(gòu)建縣鄉(xiāng)交易平臺(tái)時(shí)，完全依托原土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。問(wèn)題是，縣鄉(xiāng)兩級(jí)交易機(jī)構(gòu)“兼職”成為農(nóng)交所下屬機(jī)構(gòu)后依然要作為政府部門(mén)發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能，卻增加了為市農(nóng)交所填報(bào)各種表格數(shù)據(jù)的額外工作，而這些工作對(duì)于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)作用有限，徒增行政成本。

二是交易職能基本沒(méi)有發(fā)揮，且業(yè)務(wù)增長(zhǎng)空間有限。農(nóng)交所已辦理的2000多項(xiàng)業(yè)務(wù)中，真正屬于交易業(yè)務(wù)的幾乎沒(méi)有，這些只是到農(nóng)交所辦理交易鑒證書(shū)的項(xiàng)目⑤，而在辦理鑒證書(shū)之前，交易早已完成。也就是說(shuō)，農(nóng)交所作為“公開(kāi)、規(guī)范”的市場(chǎng)化交易平臺(tái)的職能基本沒(méi)有任何體現(xiàn)。業(yè)務(wù)量少是全國(guó)許多類(lèi)似交易機(jī)構(gòu)面臨的困境，比如天津產(chǎn)權(quán)交易中心2011年成立到2015年初只開(kāi)展了5筆業(yè)務(wù)，瑞安市中禾土地流轉(zhuǎn)信息咨詢(xún)有限公司則因業(yè)務(wù)量少（只完成兩筆交易）而倒閉⑥，上海農(nóng)交所自2009年成立以來(lái)也被發(fā)現(xiàn)交易活動(dòng)“幾乎沒(méi)有”“形同虛設(shè)”⑦。除此之外，農(nóng)交所業(yè)務(wù)增長(zhǎng)空間也很值得懷疑。以農(nóng)交所最主要的土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)為例，S市目前土地流轉(zhuǎn)比例已達(dá)56%，這個(gè)比例接近全國(guó)平均水平（28.8%）的兩倍，農(nóng)交所負(fù)責(zé)人坦承“流轉(zhuǎn)空間已經(jīng)非常有限”。

三是職能異化，從市場(chǎng)機(jī)構(gòu)變成政府監(jiān)管部門(mén)。農(nóng)交所的定位是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的應(yīng)該是信息傳遞、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、交易中介等功能。但是，S市農(nóng)交所除了沒(méi)有發(fā)揮上文所說(shuō)的交易職能外，其已發(fā)揮的職能卻發(fā)生了明顯的“異化”。首先，其開(kāi)展的辦理交易鑒證書(shū)業(yè)務(wù)，實(shí)際上是對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范和監(jiān)管，這本應(yīng)屬于作為政府部門(mén)的農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)負(fù)責(zé)。其次，農(nóng)交所的交易鑒證書(shū)成為政府面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投放財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、支農(nóng)項(xiàng)目以及抵押融資貼息項(xiàng)目的基本條件，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)交所的行政色彩。農(nóng)交所實(shí)際發(fā)揮的作用，到底是市場(chǎng)機(jī)制作用大，還是行政力量主導(dǎo)，其實(shí)是很值得探討的，至少S市農(nóng)交所更像一個(gè)政府部門(mén)而非獨(dú)立的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)⑧。

四是規(guī)模偏好明顯，某種程度上異化為強(qiáng)勢(shì)資本的排斥機(jī)制。迄今為止，農(nóng)交所2030宗、110萬(wàn)畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易業(yè)務(wù)量中，接受方為工商資本的項(xiàng)目有912宗、80萬(wàn)畝，分別占44.9%和72.7%，其余均為規(guī)模百畝以上的農(nóng)民合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)，無(wú)一例普通農(nóng)戶(hù)和小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)。很明顯，農(nóng)交所構(gòu)建的“正規(guī)市場(chǎng)”形成了明顯的規(guī)模偏好。產(chǎn)生這種結(jié)果與農(nóng)交所復(fù)雜的交易程序和提供的鑒證服務(wù)有關(guān)，復(fù)雜的程序抬高了交易成本，將農(nóng)村大量存在的普通農(nóng)戶(hù)之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)排斥在外，而其提供的鑒證服務(wù)由于成為獲取政府財(cái)政支持和抵押貸款的必要條件，也增強(qiáng)了其對(duì)融資需求旺盛的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的吸引力。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的限制因素及其風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的困境往往被歸結(jié)為三方面的限制因素：一是法律制度障礙，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的殘缺性，二是技術(shù)性障礙，主要是市場(chǎng)中介服務(wù)不完善，三是思想意識(shí)障礙，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)[3]。學(xué)者提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也主要針對(duì)上述方面[4]。成立最早、運(yùn)行最成熟的成渝兩地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)被一些學(xué)者認(rèn)為具有“全局意義”[5]。但也有研究指出成渝地區(qū)的探索本質(zhì)上也是政府主導(dǎo)的財(cái)富再分配，且頗多遺患[6]。筆者認(rèn)為，制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行的因素更為復(fù)雜，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)，更不宜隨意做重大改變，否則會(huì)有造成一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能。

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)約束

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)約束首先來(lái)自其交易對(duì)象的自然屬性，一是產(chǎn)權(quán)分散，二是區(qū)位條件復(fù)雜。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的第一個(gè)自然屬性是由我國(guó)高度緊張的人地關(guān)系造成的。以耕地為例，按照常住人口計(jì)算，2012年我國(guó)農(nóng)村人均耕地面積為2.83畝，戶(hù)均約半公頃，經(jīng)營(yíng)10畝以下的農(nóng)戶(hù)占家庭承包戶(hù)的85%。另外，地塊非常零碎，戶(hù)均7-8塊，平均每塊土地只有1畝左右，廣西等地的許多農(nóng)戶(hù)有十幾二十多塊地，多數(shù)地塊面積也就只有幾分[7]。這樣細(xì)碎且分散的耕地流轉(zhuǎn)交易的價(jià)值幾乎為零，且對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，將其納入公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行交易的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本遠(yuǎn)高于私下交易。能夠進(jìn)入公開(kāi)交易市場(chǎng)的首要條件是集中連片且規(guī)模較大，根據(jù)我們的調(diào)查，凡是一次性交易規(guī)模達(dá)到數(shù)百畝乃至上千畝的，都是行政力量干預(yù)的結(jié)果，并非市場(chǎng)交易達(dá)成。林權(quán)也面臨同樣的問(wèn)題[8]。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的第二個(gè)自然屬性同樣與人地關(guān)系緊張有關(guān)。由于人口密集，加之初始分配造成產(chǎn)權(quán)分布的插花格局，每個(gè)農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)權(quán)都面臨極強(qiáng)的外部約束，實(shí)際上難以自由處置，即使流轉(zhuǎn)給他人，接收方也要面臨復(fù)雜的外部環(huán)境而影響其收益。比如農(nóng)民的房屋交易后，新房主要融入一個(gè)長(zhǎng)期形成的村落熟人社會(huì)是很不容易的。另外一個(gè)就是不同區(qū)位的土地其可交易的價(jià)值差異巨大，城郊地區(qū)和普通農(nóng)村地區(qū)、交通條件好的地塊與交通條件差的地塊等等，其交易價(jià)值天差地別。因此，即使賦予農(nóng)民以徹底明晰的私有產(chǎn)權(quán)，交易的可能性依然不會(huì)很高。這是東亞地區(qū)普遍存在的情況，日韓兩國(guó)實(shí)行土地私有制，但農(nóng)地交易長(zhǎng)期沒(méi)有取得突破性進(jìn)展[9]就是佐證之一。

第二個(gè)現(xiàn)實(shí)約束來(lái)自土地管理制度和農(nóng)村集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制從根本上并非是法律設(shè)計(jì)的，而是我國(guó)社會(huì)主義革命的成果，是“通過(guò)社會(huì)的政治活動(dòng)，通過(guò)土地改革和土地的社會(huì)主義改造活動(dòng)產(chǎn)生的”，這就決定了“它不僅僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是一種政治的社會(huì)制度安排，是社會(huì)主義制度安排下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”[10]具有“憲法秩序”的意義[11]。土地管理制度是國(guó)際通例，其核心就是土地必須按照規(guī)劃使用，或者說(shuō)政府對(duì)土地用途實(shí)施管制。用途管制制度嚴(yán)格限制農(nóng)地用途，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易不得改變農(nóng)業(yè)用途，不得非農(nóng)使用。這就限制了農(nóng)地利用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值自然遠(yuǎn)低于非農(nóng)使用的價(jià)值。農(nóng)村土地集體所有制對(duì)農(nóng)地交易權(quán)能的限制是對(duì)產(chǎn)權(quán)交易程序和主體的限制，具體表現(xiàn)為，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須征得所有者——村社集體組織和承包者的同意，二次流轉(zhuǎn)交易要征得發(fā)包方和承包方的一致同意，否則將違反合同法。農(nóng)村土地集體所有權(quán)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易主體的限制主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)）交易上。宅基地是農(nóng)民依據(jù)集體成員權(quán)從集體無(wú)償獲得的福利，而非自由交易獲得，其交易若突破集體邊界，是對(duì)集體成員權(quán)的顛覆，改變了宅基地自有自用原則，并破壞了以土地集體所有為制度基礎(chǔ)的村社共同體。總之，用途管制和農(nóng)村土地集體所有制限制了農(nóng)地交易權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)。

第三個(gè)現(xiàn)實(shí)約束可稱(chēng)之為結(jié)構(gòu)約束，結(jié)構(gòu)約束有兩個(gè)方面，一是微觀結(jié)構(gòu)約束，即農(nóng)民生計(jì)結(jié)構(gòu)和城市化方式的約束。現(xiàn)在以及將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)民的生計(jì)結(jié)構(gòu)將保持“半工半耕”的模式[12]，這種生計(jì)模式與農(nóng)民“接力式進(jìn)城”[13]的城市化方式緊密關(guān)聯(lián)，具體的，農(nóng)民依托農(nóng)業(yè)收入完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，從而可以將務(wù)工收入積累下來(lái)應(yīng)對(duì)人生大事和儲(chǔ)備進(jìn)城資本，同時(shí)他可以在村莊生活中完成社會(huì)價(jià)值再生產(chǎn)，獲得體面、尊嚴(yán)和生活意義，彌補(bǔ)進(jìn)城務(wù)工所遭受的惡劣待遇，如果這一代進(jìn)城失敗便可以退回農(nóng)村，在輕松勞作之余休養(yǎng)生息，安度晚年，并支持下一代接力實(shí)現(xiàn)家庭進(jìn)城夢(mèng)。半工半耕與及接力式進(jìn)城是農(nóng)民因應(yīng)城市化而做出的理性選擇，這種普遍性的生計(jì)理性是農(nóng)民保留承包地、房屋等的微觀基礎(chǔ)，是農(nóng)民將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要視為“命根子”（即“社會(huì)保障”）而非“錢(qián)袋子”（即“財(cái)產(chǎn)權(quán)”）的根本原因。另一個(gè)是宏觀結(jié)構(gòu)約束。我國(guó)正處于現(xiàn)代化、城市化的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程中必須保持政治社會(huì)秩序的穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與政治社會(huì)秩序穩(wěn)定相輔相成，缺少任何一項(xiàng)都會(huì)被鎖定在中等收入陷阱之中。在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中受影響最大的無(wú)疑是數(shù)以?xún)|計(jì)進(jìn)城務(wù)工的普通農(nóng)民，他們囿于自身人力資本條件，必然會(huì)日益受到城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的擠壓，若這個(gè)節(jié)奏把握不好，或遇到較大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，數(shù)億農(nóng)民如何穩(wěn)定就業(yè)將是對(duì)政治社會(huì)秩序穩(wěn)定的極大考驗(yàn)。因此，賦予并保障農(nóng)民的“返鄉(xiāng)權(quán)”既是維護(hù)農(nóng)民的基本人權(quán)，也是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要。“返鄉(xiāng)權(quán)”的完整含義是農(nóng)民能夠退回農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，在直接的生產(chǎn)勞動(dòng)中休養(yǎng)生息和獲得生存意義。

（二）盲目推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)

包括S市農(nóng)交所在內(nèi)，多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)都不是市場(chǎng)自生自發(fā)產(chǎn)生的，而是行政力量運(yùn)作的結(jié)果。一些地方政府超越本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，可能蘊(yùn)藏了一些不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

其一，給投機(jī)資本制造機(jī)會(huì)。“中國(guó)近年來(lái)加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程恰逢全球三大資本都過(guò)剩，過(guò)剩的資本大舉進(jìn)入農(nóng)業(yè)以尋找快速獲取收益的機(jī)會(huì)，而資本的唯一目的是獲取收益”[14]。前文已述，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的主要受益群體其實(shí)是實(shí)力雄厚的工商資本，地方政府還在通過(guò)各種優(yōu)惠政策和財(cái)政支持鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)。資本下鄉(xiāng)帶來(lái)諸多問(wèn)題，其中比較突出的是三個(gè)方面，一是農(nóng)地非糧化甚至非農(nóng)化。一些工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地后從事糧食種植的少之又少，相反，改種園藝植物或者從事休閑農(nóng)業(yè)的不在少數(shù)，他們對(duì)農(nóng)田實(shí)施大規(guī)模改造，客觀上造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不可逆性，破壞了糧食生產(chǎn)功能。二是一些工商資本憑借資金實(shí)力肆意抬高租金，擾亂農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格市場(chǎng)，對(duì)從事糧食種植的中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體造成嚴(yán)重的市場(chǎng)排斥。三是一些人借機(jī)圈地囤地，等待土地開(kāi)發(fā)征用獲取高額賠償或者將土地作為保值手段，造成土地浪費(fèi)。因此，我們一方面既要看到工商資本下鄉(xiāng)的積極作用，同時(shí)更要高度警惕并采取措施防范其風(fēng)險(xiǎn)。

其二，給地方政府和基層組織造成若干新的治理難題。首先是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的正規(guī)機(jī)構(gòu)需要大量運(yùn)營(yíng)成本，S市農(nóng)交所每年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)上百萬(wàn)元，一般的林權(quán)交易機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)也要數(shù)十萬(wàn)元[15]，考慮到實(shí)際交易量很少，交易所承擔(dān)的實(shí)際上是原來(lái)某些涉農(nóng)部門(mén)的職能，額外增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易需要政府配套構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)保障體系，由于農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性，風(fēng)險(xiǎn)保障體系必然由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，這也是目前各地的通例。這對(duì)地方政府財(cái)政兜底能力提出了很高要求。最后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)徹底放開(kāi)將會(huì)造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步復(fù)雜化，造成村社集體的所有權(quán)進(jìn)一步虛化，對(duì)村社內(nèi)部公共事務(wù)治理造成一定消極影響，而某些工商資本下鄉(xiāng)引發(fā)的問(wèn)題最終也要轉(zhuǎn)嫁給政府來(lái)化解。

其三，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定造成一定影響。這一點(diǎn)尤其要值得關(guān)注。前已述及，農(nóng)民半工半耕的生計(jì)模式與接力式進(jìn)城是保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，其前提是返鄉(xiāng)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)。強(qiáng)制推動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易將其變現(xiàn)，可能會(huì)切斷農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退有據(jù)的有序流動(dòng)，大量高齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無(wú)地可種，失去退養(yǎng)基礎(chǔ)，而進(jìn)城失敗的農(nóng)民也會(huì)喪失農(nóng)村根基。這些問(wèn)題雖然目前還沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，但我們必須要有宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動(dòng)的預(yù)案，考慮到現(xiàn)行現(xiàn)行土地制度對(duì)于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、緩沖宏觀壓力的兜底功能地”等則強(qiáng)制要求必須進(jìn)場(chǎng)交易。

四、結(jié)論與建議

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)農(nóng)地、房屋等對(duì)于農(nóng)民的真實(shí)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)功能，更要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)發(fā)展階段對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定的戰(zhàn)略需要。產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)，更是實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)權(quán)的載體。如何真正理解農(nóng)民的利益，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)民利益，必須作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。國(guó)家強(qiáng)調(diào)建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)要把握“穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，“在有需求、有條件的地方積極探索新的市場(chǎng)形式，穩(wěn)妥慎重、循序漸進(jìn)，不急于求成，不片面追求速度和規(guī)模”。筆者以為，對(duì)于絕大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民人口比重仍然比較高的地區(qū)，統(tǒng)一正規(guī)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)更應(yīng)嚴(yán)格把握慎重穩(wěn)妥的原則。現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)也可以從如下方面加以完善，使之更加適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和農(nóng)民需要，真正服務(wù)于農(nóng)民：

第一，分類(lèi)制定市場(chǎng)規(guī)則。對(duì)于工商資本以及從事非糧非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)主體，繼續(xù)嚴(yán)格前置審查、交易監(jiān)管，防止其利用強(qiáng)勢(shì)地位在市場(chǎng)交易中損害農(nóng)民利益。對(duì)于中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，特別是從事糧食種植的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)，適當(dāng)放寬辦理交易鑒證的條件，只要其簽訂合法交易合同且通過(guò)前置審查，可以?xún)?yōu)先辦理。對(duì)于采取自發(fā)交易的普通農(nóng)戶(hù)，通過(guò)所在村委會(huì)和相關(guān)村民證明，可認(rèn)定其交易合法，予以辦理交易鑒證。

第二，精簡(jiǎn)完善機(jī)構(gòu)職能。嚴(yán)格貫徹落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)原則，首先，明晰農(nóng)交所與政府相關(guān)部門(mén)的職能邊界，對(duì)于已經(jīng)由政府部門(mén)負(fù)責(zé)的監(jiān)管職能，農(nóng)交所不再承擔(dān)，重點(diǎn)開(kāi)展服務(wù)中介等市場(chǎng)化業(yè)務(wù)。其次，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類(lèi)別特點(diǎn)合理確定交易范圍，現(xiàn)階段不宜盲目建設(shè)綜合性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。最后，對(duì)于已經(jīng)自主完成且符合法律規(guī)定的市場(chǎng)交易，簡(jiǎn)化鑒證程序，取消重復(fù)程序，真正降低交易成本。

第三，進(jìn)一步明確自身性質(zhì)，淡化行政色彩。農(nóng)交所的性質(zhì)應(yīng)該是依靠政府財(cái)政支持、開(kāi)展市場(chǎng)中介服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)，除了通過(guò)精簡(jiǎn)職能與政府劃清職能邊界外，還要進(jìn)一步淡化其行政色彩，強(qiáng)化其獨(dú)立性和中立性。能夠?qū)?jīng)營(yíng)業(yè)主經(jīng)營(yíng)狀況、資質(zhì)等進(jìn)行客觀評(píng)估，為政府投放支農(nóng)財(cái)政項(xiàng)目、金融部門(mén)發(fā)放貸款等提供依據(jù)，但農(nóng)交所不介入具體業(yè)務(wù)談判過(guò)程等等。

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