——基于四東縣休禁牧案例的分析
【摘要】討價還價是中國上下級政府互動關(guān)系中很重要的一種形式。本文詳細(xì)記述了四東縣草原休禁牧政策實(shí)施過程中上下級政府的多輪討價還價，縣政府制定政策，政策嚴(yán)格落實(shí)導(dǎo)致政府與民眾的沖突頻發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以沖突為策略與縣政府討價還價，最終獲得了相對寬松的執(zhí)行空間。本文使用實(shí)施成本分析框架解釋了討價還價行為的發(fā)生機(jī)制，執(zhí)行過程成本、上級施加成本、民眾施加成本高昂，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇與上級討價還價。隨著社會沖突的加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價還價能力相對提高，使得雙方的協(xié)議點(diǎn)從嚴(yán)格執(zhí)行端向?qū)捤蓤?zhí)行端移動。執(zhí)行無僵局、協(xié)議點(diǎn)左右擺動、短期均衡與討價還價的交替發(fā)生是政策執(zhí)行中上下級政府討價還價的基本特征。
【關(guān)鍵詞:】基層政府; 政策執(zhí)行; 討價還價; 實(shí)施成本; 協(xié)議點(diǎn)
有關(guān)政策執(zhí)行的研究已形成以下共識：政策執(zhí)行與政策制定并非直線關(guān)系，不存在與政策設(shè)定完全一致的“完美”執(zhí)行。在集權(quán)特征明顯的多層級政府體系中，由于政策制定權(quán)向上集中，政策制定者與政策執(zhí)行者之間的政策過程被拉長，地方政府普遍存在執(zhí)行偏差行為，這類行為被概括為“變通”“選擇性執(zhí)行”“策略主義”等，且受到很多關(guān)注(王漢生等，1997；O’Brien and Li, 1999；歐陽靜，2011；葉敏，2015；陶郁等，2016)。在政府層級體系中，執(zhí)行變通可以看作下級政府對上級政府“不適當(dāng)”政策規(guī)定的一種回應(yīng)，這種回應(yīng)不是忠誠或服從，而是改變甚至違背制度初衷，使政策適于執(zhí)行。在這種回應(yīng)機(jī)制中，政策制定與政策執(zhí)行分離，上級政府負(fù)責(zé)設(shè)定制度內(nèi)容，下級政府負(fù)責(zé)執(zhí)行(周黎安，2014；周雪光、練宏，2012)。與之并行不悖的是，基層政府也普遍通過“討價還價”表達(dá)對“不適當(dāng)”政策設(shè)定的質(zhì)疑或不滿，從而將政策執(zhí)行中的“不適”提前反饋給上級政府，并在執(zhí)行過程中對政策進(jìn)行再修訂甚至變更。與服從、變通等單方實(shí)施行為相比，討價還價格局只有經(jīng)過上級政府與下級政府雙方的“出價”與“還價”才能形成，由此政策制定與政策執(zhí)行呈現(xiàn)為交織而非分離的狀態(tài)。直觀來看，下級政府試圖通過討價還價公開表達(dá)利益，帶有對上級公然冒犯的意味，可能會給下級政府帶來不利后果，因此下級政府會努力避開討價還價的回應(yīng)方式(王漢生等，1997；倪星、謝水明，2016)。但是，政策執(zhí)行過程中普遍存在的情況是，上下級政府擁有共同利益并尋求合作，同時對于如何合作又有分歧，這恰恰是討價還價產(chǎn)生的境況。因此，從類型學(xué)意義上看，討價還價機(jī)制可作為理解層級政府體系中地方政府行為的代表性運(yùn)作機(jī)制。
一、問題與相關(guān)研究
(一) 討價還價的宏觀認(rèn)知：政府結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境
討價還價是中國上下級政府互動關(guān)系中很重要的一種形式，中央政府與地方政府在談判中會采用多種手段協(xié)商解決沖突，中央與地方政府的關(guān)系本質(zhì)上是一個多階段的討價還價過程(Lampton，1992；Shirk，1993；鄭永年，2013)。在政府博弈最為典型的財政領(lǐng)域，無論是財政包干制還是分稅制，中央政府與地方政府圍繞財政分成始終處于討價還價之中，分稅制使財政分權(quán)轉(zhuǎn)向財政集權(quán)，地方政府的對抗行為也逐漸增多(張閆龍，2006；渠敬東等，2009)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央政府與地方政府互動關(guān)系的研究中，研究者(李芝蘭、吳理財，2005)發(fā)現(xiàn)中央政府試圖通過一系列改革措施“倒逼”基層政府改革，但基層政府通過變通執(zhí)行、訴苦、消極執(zhí)行等策略，以新造成的農(nóng)村負(fù)擔(dān)為由對中央政府進(jìn)行“反倒逼”，迫使中央政府對原政策進(jìn)行修改。在以項(xiàng)目制為核心的國家治理體制中，國家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層部門“抓包”，項(xiàng)目發(fā)包部門設(shè)立競爭性標(biāo)的，地方政府利用地方治理經(jīng)驗(yàn)加入各自的意圖和利益，出現(xiàn)了“項(xiàng)目包裝”“項(xiàng)目配套”“項(xiàng)目反控”等上下級政府間討價還價的新形式(馮猛，2009；折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2015；陳家建等，2015)。
通過以上研究可以得到幾點(diǎn)啟示：第一，討價還價的策略是多種多樣的，在統(tǒng)一的政策下不同政府部門可能采取不同的討價還價策略，在政策實(shí)施的不同階段，討價還價的策略也可能有所不同。第二，制度實(shí)施的環(huán)境差異或變化可能導(dǎo)致討價還價策略的變化，政府部門在選擇討價還價策略時會同時考慮自身利益與對方利益。第三，討價還價多發(fā)生在政策實(shí)施過程中，通過討價還價可以改變政策的原初設(shè)定，在其他條件不變的情況下，討價還價策略的選擇將影響政策可以在多大程度上得到調(diào)整。上述研究多是通過“集權(quán)與分權(quán)”等體制性因素對討價還價做出解釋，對討價還價的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制少有涉及，受研究方法所限，缺乏對討價還價過程的近距離觀察。本文嘗試使用實(shí)地觀察案例，對某一特定政策實(shí)施過程中的討價還價進(jìn)行微觀分析，描述我國東北某農(nóng)牧縣休禁牧政策實(shí)施過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府之間的討價還價，詳細(xì)呈現(xiàn)討價還價的發(fā)生過程、基層政府的討價還價策略及其產(chǎn)生的效果。
(二) 討價還價的微觀研究：發(fā)生、策略與有效性
在討價還價的微觀機(jī)制這一理論生長點(diǎn)上，近些年也涌現(xiàn)了若干具有代表性的實(shí)證研究。李懷(2010)對“城中村改造事件”中地方政府行為的民族志研究發(fā)現(xiàn)，面對上級政府就城中村改造的體制內(nèi)組織化動員，街道政府往往把困難說“大”，讓上級政府充分了解改造的難度，使上級政府不輕易做出“改造”的決策。周雪光、練宏(2011)以某地省市環(huán)保部門之間的政策實(shí)施談判為例，借助博弈論分析視角，建立了上級政府(如省環(huán)保廳)和下級政府(如市環(huán)保局)之間的序貫博弈模型。上級政府在政策實(shí)施上擁有“常規(guī)模式”與“動員模式”兩種策略，而下級政府會在執(zhí)行過程中選擇“正式談判”“非正式談判”或“準(zhǔn)退出”等應(yīng)對方式，如果上級政府采取動員模式，“準(zhǔn)退出”是下級政府的最佳應(yīng)對策略。何艷玲和汪廣龍(2012)以出租車行業(yè)管制為例，進(jìn)一步討論了政府間正式談判與非正式談判的復(fù)雜關(guān)系。該研究發(fā)現(xiàn)，在以穩(wěn)定作為共同目標(biāo)的政府體制中，上下級政府更傾向于采用正式談判或多輪談判化解問題，下級部門不能拒絕自上而下的命令，也無法自行選擇退出博弈。張踐祚等學(xué)者(2016)利用某鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整中上下級政府的互動案例，構(gòu)建了具有協(xié)商博弈特點(diǎn)的討價還價模型，上級政府知道其自身在信息和認(rèn)知能力方面的有限性，因而在提出包含其凈收益的方案后，允許下級提出另外的協(xié)商方案，但是協(xié)商方案不能使上級在原方案中獲得的凈收益減少。在以上研究中，我們看到討價還價行為在政策實(shí)施中的運(yùn)作過程及不同的運(yùn)作機(jī)制，地方政府在政策實(shí)施過程中不可能完全退出，但在某些實(shí)施細(xì)則上又與上級政府存在沖突。以博弈論視角界定，縣鄉(xiāng)政府間的討價還價是為了共同存在而又相沖突的利益所進(jìn)行的博弈。
(三) 研究問題：政策執(zhí)行中的討價還價
針對上下級政府討價還價(談判博弈)的方式、策略和過程，既有文獻(xiàn)已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)的分解和研究(周雪光，練宏，2011；劉世定，2016)。對這部分內(nèi)容本文不再更多展開，而是針對現(xiàn)有研究還沒有回答清楚的有關(guān)討價還價運(yùn)作機(jī)制的困惑乃至一些基本問題繼續(xù)追問。首要的問題是，在成本高昂的情況下，基層政府為什么會發(fā)起討價還價？已有研究提到的上級政府的政策實(shí)施偏好、上下級政府任務(wù)目標(biāo)的一致性程度、各方的力量比較與談判地位等因素固然會影響地方政府討價還價行為的發(fā)生，但尚未形成具有嚴(yán)密邏輯的機(jī)制分析。本文嘗試?yán)脤?shí)施成本的分析框架，討論在政策實(shí)施過程中執(zhí)行過程成本、上級施加成本、民眾施加成本的不同組合及其變化導(dǎo)致的地方政府行為轉(zhuǎn)向，進(jìn)而分析討價還價的發(fā)生機(jī)制。
另一個需要追問的問題是，導(dǎo)致上下級政府討價還價協(xié)議點(diǎn)變動和均衡的因素是什么？已有研究談到了政府討價還價的策略，如正式談判、非正式談判、準(zhǔn)退出、多輪談判、平衡共贏等，這些策略關(guān)系到雙方的議價成本，影響博弈格局。本文將從政策執(zhí)行過程的約束變化入手，觀察在政府層級體系下雙方討價還價能力的相對變動，指出執(zhí)行無僵局、短期均衡與討價還價交替、協(xié)議點(diǎn)左右擺動是政策執(zhí)行中上下級政府間討價還價的典型特征。
二、 案例概況1：四東縣的休禁牧政策
四東縣位于黑龍江省西南部，是一個以畜牧業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔的大縣，全縣下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個農(nóng)林牧漁場、79個行政村，面積6 176平方公里。筆者于2006年進(jìn)入四東縣調(diào)查，當(dāng)時全縣總?cè)丝?5.05萬人，其中農(nóng)村總?cè)丝?7.18萬人。轄區(qū)內(nèi)有草原469萬畝，占總面積的50.7%。奶牛存欄12.1萬頭，肉羊飼養(yǎng)量26.2萬只，萬頭奶牛鄉(xiāng)鎮(zhèn)已達(dá)4個，千頭奶牛村34個，高標(biāo)準(zhǔn)奶牛專業(yè)養(yǎng)殖小區(qū)27個，10頭以上奶牛養(yǎng)殖戶985戶。筆者2006年以掛職鍛煉的身份進(jìn)入四東縣的特拉河鎮(zhèn)工作并展開社會調(diào)研，2007年回到四東縣并在縣級層面和更廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展調(diào)研，2009年再次回到四東縣對調(diào)查資料進(jìn)行補(bǔ)充。
休牧是指在劃定的草原范圍內(nèi)某個時段不得放牧，禁牧是全年內(nèi)不準(zhǔn)放牧。四東縣自2001年開始提出草原休牧管理，2004年全縣全部草原都實(shí)行了休禁牧管理，其中禁牧面積達(dá)181萬畝；2005年至今，全縣364萬畝草原全部實(shí)行禁牧管理。2在休禁牧政策實(shí)施的最初幾年，縣鄉(xiāng)政府在休禁牧工作上投入的精力巨大，特別是畜牧重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)更加艱巨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對休禁牧亦多有“怨言”，政府執(zhí)法干部在查牧過程中與放牧農(nóng)民屢有沖突，卻難以找到有效的調(diào)和辦法。針對上述現(xiàn)象筆者進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，訪談對象包括縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)，畜牧局領(lǐng)導(dǎo)及工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普通干部、村干部、養(yǎng)殖奶牛與未養(yǎng)殖奶牛的農(nóng)民。搜集到的二手資料包括省、市、縣各級的關(guān)于休禁牧和草原管理的政策文件、匯報提綱、情況說明，以沃林鄉(xiāng)、特拉河鎮(zhèn)為主的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)于休禁牧工作的政府文件、情況匯報、條例文本等。這些資料涵蓋四東縣休禁牧政策頒布、政策落地、政策執(zhí)行、政策后果、政策反饋、政策調(diào)整等多個階段，時間跨度為2001年至2010年。
自2001年始，全縣對休禁牧工作十分重視，每年的政府工作報告都會提及。在休禁牧政策實(shí)施的前幾年，每年的目標(biāo)任務(wù)和達(dá)成任務(wù)都在增加。2004年，全市休禁牧工作現(xiàn)場會在四東縣舉行，“為表示對全市休禁牧工作的支持，縣里狠狠心下了指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全縣休禁牧”4，設(shè)定全年休禁牧目標(biāo)為160萬畝，年終時卻實(shí)現(xiàn)了全縣所有草原休禁牧。2005年，全縣實(shí)行全面禁牧，直觀的說法是“草原上不能看到任何一頭牛，一只羊，不能看到一只大牲畜”。由于休禁牧實(shí)行屬地化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接負(fù)責(zé)的單位，進(jìn)入禁牧階段，留給基層“作弊”的空間越來越小，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的禁牧工作陡然緊張起來。對農(nóng)牧戶而言，休禁牧工作采取的是自上而下的推行方式，他們得到的只是一紙禁令，除了接受宣傳教育外并無協(xié)商過程，甚至缺少細(xì)致的政策解讀，這為政府與農(nóng)戶間的沖突埋下了伏筆。
三、縣鄉(xiāng)政府間的多輪討價還價
(一) 政府間討價還價：概念及內(nèi)涵
討價還價是這樣一種境況：兩個參與人(組織)之間有共同的利益需要合作，但在合作的同時又存在著利益沖突。在他們真正合作(以及獲得合作成果)之前，參與人需要就如何合作達(dá)成協(xié)議，一方面每一個參與人都希望達(dá)成協(xié)議而不是相反，但另一方面，每一個參與人都希望盡可能達(dá)成對自己有利的協(xié)議，因此，參與人只有在付出了昂貴的延遲成本后才能達(dá)成協(xié)議(Rubinstein，1982；穆素，[1999]2005)。在休禁牧案例中，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著共同的利益，即執(zhí)行休禁牧政策，但在如何執(zhí)行——嚴(yán)格執(zhí)行還是寬松執(zhí)行——上存在沖突，雙方為達(dá)成對自己有利的協(xié)議出價、還價、議價，是典型的討價還價行動。與經(jīng)典的討價還價模型相比，上下級政府間的討價還價具有多重內(nèi)涵。
1. 討價還價的雙方是縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。依據(jù)周雪光、練宏(2012)的控制權(quán)模型，省政府、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以視作“委托方—管理方—代理方”。本文案例中的休禁牧政策是由省政府統(tǒng)一做出規(guī)定，縣政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行“加碼”，頒布限于本縣內(nèi)執(zhí)行的休禁牧政策，因此也可以將縣政府視為具體政策的設(shè)定者。在休禁牧案例中，參與討價還價的雙方主要是縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從委托代理的角度來看，本文采用的是簡化的“委托人—代理人”模型：縣政府掌握著部分目標(biāo)的設(shè)定權(quán)以及充分的激勵分配權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，是政策委托方；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，是政策代理人。
2. 縣鄉(xiāng)政府的共同利益與分歧?？h鄉(xiāng)政府的共同目標(biāo)是執(zhí)行休禁牧政策，在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了后續(xù)的兼及目標(biāo)——減少政府與民眾的沖突，維持社會穩(wěn)定。二者有分歧的地方在于采用何種程度的執(zhí)行方式，如果將休禁牧政策的執(zhí)行分為完全執(zhí)行與完全不執(zhí)行兩端，二者之間的分歧可能存在于從完全執(zhí)行到完全不執(zhí)行的任一協(xié)議點(diǎn)上，其中，偏向完全執(zhí)行端的行動可視為嚴(yán)格執(zhí)行，偏向不完全執(zhí)行端的行動可視為寬松執(zhí)行。由于縣鄉(xiāng)政府的共同利益從單目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，雙方在休禁牧政策執(zhí)行的嚴(yán)格程度上可能產(chǎn)生分歧，討價還價格局也隨之變化。
3. 政策執(zhí)行中的出價與還價。經(jīng)典的魯賓斯坦模型(Rubinstein，1991)認(rèn)為，討價還價過程并非無摩擦的，參與人需要耗費(fèi)時間，而且時間對于參與人來說是有價值的，當(dāng)時間對于至少一方來說是珍貴的時候，參與人就傾向于達(dá)成協(xié)議，現(xiàn)實(shí)中更復(fù)雜的討價還價成本還包含其他的擴(kuò)展因素。在休禁牧政策實(shí)施案例中，由于是自上而下推行的強(qiáng)制性政策，在政策出臺前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有討價還價的余地；在政策實(shí)施后縣鄉(xiāng)政府圍繞如何執(zhí)行展開討價還價，把討價還價從政策制定環(huán)節(jié)挪至政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。在討價還價過程中，雙方的出價形式主要表現(xiàn)為具體可見的行動，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具體的執(zhí)行者，會對是否禁牧、是否嚴(yán)格禁牧進(jìn)行“喊價”，縣政府以是否做出獎懲、做出何種獎懲進(jìn)行“還價”。此外，文書、會議等正式形式以及非正式會商也是雙方討價還價的方式。
4. 多輪討價還價。縣鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行過程中的討價還價并非一次性完成，需要經(jīng)過多輪協(xié)商，特別是每次討價還價之后形成的執(zhí)行格局會導(dǎo)致雙方的博弈力量對比發(fā)生變化，可能導(dǎo)致新一輪的討價還價行動再次發(fā)生。在休禁牧案例中，由嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策引發(fā)的政府與民眾的沖突改變了縣鄉(xiāng)政府的討價還價能力，成為引發(fā)新一輪討價還價的內(nèi)生變量。因此，縣鄉(xiāng)政府討價還價的每一個節(jié)點(diǎn)都成為新的起點(diǎn)，過程生產(chǎn)結(jié)果，結(jié)果也在生產(chǎn)過程，由此雙方的協(xié)議點(diǎn)處在經(jīng)常性的調(diào)整之中。
5. 政策執(zhí)行的不可退出。與經(jīng)典的討價還價模型相比，只要縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制仍存在，縣鄉(xiāng)政府的討價還價就是不可退出的。加之執(zhí)行過程中存在的摩擦，政策執(zhí)行不可能出現(xiàn)完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行兩種極端情況(討價還價中的僵局點(diǎn))，政策一旦頒布實(shí)施，執(zhí)行就不能中止。需要注意的是，縣鄉(xiāng)兩級政府在很多政策的執(zhí)行上都會出現(xiàn)討價還價，休禁牧政策只是其中的一項(xiàng)，由于嵌入在經(jīng)常性的博弈結(jié)構(gòu)中，一方在休禁牧過程中出現(xiàn)的損失可能在其他討價還價中得到補(bǔ)償。為使討論簡潔，本文僅選取休禁牧政策執(zhí)行中的討價還價作為案例，但會適當(dāng)兼顧與之密切關(guān)聯(lián)的政策博弈的影響，如全縣的畜牧發(fā)展戰(zhàn)略。
(二) 出價—應(yīng)價：休牧階段的縣鄉(xiāng)政府“喊價”
如上文所述，上下級政府之間的討價還價是持續(xù)的、多輪的出價與還價的過程。本文將結(jié)合休禁牧案例，按照政策執(zhí)行過程中縣鄉(xiāng)政府討價還價的走向，以典型事件作為節(jié)點(diǎn)，區(qū)分雙方討價還價行動的若干階段以及在此過程中的政策執(zhí)行情況。
第一階段的討價還價集中在休牧?xí)r期，以2001年四東縣首次提出休牧為起點(diǎn)，2004年6月全市草原禁牧暨牛羊舍飼現(xiàn)場會在四東縣召開為節(jié)點(diǎn)。這一階段的主要任務(wù)是全縣明確休禁牧要求，適應(yīng)從放牧向舍飼的轉(zhuǎn)變，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對休牧要求進(jìn)行“喊價”，但尚未形成實(shí)質(zhì)的討價還價，即二者并未就協(xié)議點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商談判，而是各自出價。在休牧前期，縣政府的出價要求是在全縣實(shí)施休牧，即特定時段、特定地點(diǎn)不準(zhǔn)放牧，由于在非禁牧的時間和區(qū)域仍可以放牧，休牧并未引起全縣的“緊張”。到休牧后期，由于休牧面積逐漸擴(kuò)大，且2005年馬上進(jìn)入全面禁牧階段，縣政府要求全縣解決草原禁牧后群眾的養(yǎng)殖技術(shù)和養(yǎng)殖手段問題，為全面禁牧做足準(zhǔn)備。
為實(shí)現(xiàn)休牧以及轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的目標(biāo)，縣政府進(jìn)行了廣泛的動員宣傳，縣委書記在多個重要場合強(qiáng)調(diào)，“沒水、沒草帶來的生態(tài)災(zāi)害不僅僅是四東縣的，更是直接威脅到周邊乃至全省環(huán)境的重大問題。市里每年都投入大量資金支持我們搞生態(tài)建設(shè)，如果我們自身再不珍惜，將來旅游業(yè)、畜牧業(yè)等各方面發(fā)展都會受到制約”5。分管畜牧工作的副縣長也多次表示，“休禁牧工作不是一禁了之，管住了牲畜不到草原上來，那它吃什么，就要解決飼料問題，還要解決飼養(yǎng)場所問題，這樣理解休禁牧工作的意義，要把它當(dāng)作促進(jìn)和帶動全縣畜牧生產(chǎn)規(guī)范化和科學(xué)化轉(zhuǎn)變的突破口”6。在具體行動上，四東縣成立了縣委書記、縣長任組長，縣委、縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)職能部門“一把手”為成員的全縣禁牧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“一把手”負(fù)責(zé)的禁牧執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，并且成立由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，縣委組織部、環(huán)保、獸醫(yī)、公安、廣電聯(lián)合組成的草原禁牧督查小組，定期對全縣的禁牧工作進(jìn)行檢查督導(dǎo)。綜合運(yùn)用發(fā)放宣傳單、舉辦培訓(xùn)班、深入農(nóng)戶“算經(jīng)濟(jì)賬”、典型帶動等形式，在全縣上下營造出全面實(shí)施草原休禁牧的輿論氛圍。將草原管理情況作為指標(biāo)納入到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終考核中，由縣人大牽頭開展生態(tài)審計(jì)工作，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原管理工作的開展情況進(jìn)行生態(tài)評定，對草原管理保護(hù)工作不力、生態(tài)審計(jì)不合格的單位和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行一票否決。
四東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是有休牧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)響應(yīng)縣政府的出價要求，采取了相應(yīng)措施，包括成立以黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為組長的禁牧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行動員宣傳，下發(fā)宣傳單到牧戶手中，實(shí)施草原改革使放牧場承包到戶，對休牧區(qū)塊實(shí)行掛牌保護(hù)、圍欄封育、人工養(yǎng)護(hù)，“責(zé)成畜牧、生態(tài)等中心組成聯(lián)合督查組，不定期深入各村屯休禁牧地塊進(jìn)行檢查執(zhí)法”7。2004年6月，全市休禁牧工作現(xiàn)場會在四東縣舉行，沃林鄉(xiāng)作為畜牧大鄉(xiāng)成為參觀現(xiàn)場并向與會人員介紹了休禁牧工作經(jīng)驗(yàn)。這次現(xiàn)場會也成為休牧階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府響應(yīng)縣政府出價要求的最高表現(xiàn)。上述活動表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確是在積極回應(yīng)縣政府的出價要求，但就休牧工作的另一面——查處違規(guī)放牧而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有實(shí)現(xiàn)縣政府的“喊價”要求，農(nóng)戶在休禁牧地塊上的放牧行為仍然存在。正如一位農(nóng)戶回憶，“剛開始休禁牧那會兒，收到過通知單，也開過會，但牛該放還是放，政府來查的時候不多，就是查到，也頂多是說兩句，咱把牛趕下來就是，也有人不理它，也沒有什么(懲罰)”8。事實(shí)上，由于工作量大，執(zhí)行難度高，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧監(jiān)管隊(duì)伍并沒有開展常規(guī)查牧行動，難以杜絕放牧，休禁牧“有名無實(shí)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過不斷督促村屯實(shí)施休牧，但收效甚微，在沃林鄉(xiāng)2003年農(nóng)村重點(diǎn)工作考核評估中，全鄉(xiāng)9個村中的8個村在休禁牧工作指標(biāo)上被扣分，從側(cè)面說明休牧政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行不力。
休牧階段的縣鄉(xiāng)政府“喊價”并不是嚴(yán)格意義上的討價還價行為，因?yàn)橹挥幸环匠鰞r，另一方并未針對其出價進(jìn)行還價?？h政府提出休牧決定及相應(yīng)要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未公開反對縣政府的休禁牧要求，而是選擇性執(zhí)行，那些容易執(zhí)行的工作要求服從上級指令予以執(zhí)行，而執(zhí)行難度較大、容易引發(fā)政府與農(nóng)民矛盾的“查牧罰牧”等要求則未付諸行動或者變通執(zhí)行。與其說這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出的還價，不如說是其在具體可見的行動上進(jìn)行了“喊價”，即沒有完全執(zhí)行縣政府的要求，相當(dāng)于一次出價行為，隨后縣政府也沒有更多回應(yīng)，而是默認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度與執(zhí)行力度。
(三) 出價—還價—定價：協(xié)議點(diǎn)趨向嚴(yán)格執(zhí)行端
這一階段的討價還價主要發(fā)生在全面禁牧以后的動員時期，以縣內(nèi)全面禁牧為起點(diǎn)，以2005年9月他拉哈鎮(zhèn)禁牧現(xiàn)場辦公會為節(jié)點(diǎn)?？h政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)施禁牧，配之以嚴(yán)格的監(jiān)督檢查驗(yàn)收。全面禁牧之后，草場上是否有放牧行為一目了然，因此縣級層面的檢查驗(yàn)收更便于執(zhí)行，“對草原違法行為發(fā)現(xiàn)一起，公告一起，嚴(yán)處一起”。全面禁牧開啟的當(dāng)口，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對的遠(yuǎn)不是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的“治本”難題，而是如何實(shí)現(xiàn)縣政府定下的直接目標(biāo)——全面禁牧，“使草原上見不到一頭牲畜”。督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)“嚴(yán)查嚴(yán)管”不失為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的絕佳手段，在動員時期采用嚴(yán)格執(zhí)行的方式是政府慣用的手段，盡管從休牧到全面禁牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很不適應(yīng)，但也非常清楚縣政府的動員要求，因此盡力按照縣政府的要求嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策，回應(yīng)上級“喊價”。2005年，沃林鄉(xiāng)成立草原禁牧管護(hù)大隊(duì)，并配備兩臺專車對全鄉(xiāng)所有草原進(jìn)行巡回檢查，對私自違規(guī)放牧進(jìn)行清理整頓，在5個月時間里，管護(hù)大隊(duì)處理草原違規(guī)放牧事件60余起。
即使出臺了嚴(yán)格的看護(hù)規(guī)定，并建立了鄉(xiāng)村兩級的看護(hù)人員體系，但草原看護(hù)仍然是讓基層政府的干部頭疼的事情，“農(nóng)戶經(jīng)常跟咱們捉迷藏，咱們一走，他就趕上來，就進(jìn)到草原放牧，或者白天放牧晚上休息”9?！霸鄄菰娣e大，騎摩托下去，靠近公路的還能看到，這會看不到說不定躲在哪里正在吃著呢，有時候有群眾報案，等咱們到現(xiàn)場的時候人畜都沒蹤影了?！?0草原休禁牧查處過程中面臨調(diào)查、取證、處理、執(zhí)行上的困難，且由于交通不便、草原地形等客觀原因使執(zhí)行難度加大。由于休禁牧工作推進(jìn)迅速，農(nóng)戶不適應(yīng)且根本沒有做好休禁牧準(zhǔn)備，多數(shù)農(nóng)戶存在僥幸心理，認(rèn)為休禁牧只是做做樣子，“一陣風(fēng)就過去”，違規(guī)放牧仍普遍存在，僅僅有草原看護(hù)人并不能解決違規(guī)放牧問題。另外，由于休禁牧任務(wù)繁重，看護(hù)人的工資都不夠抵被罰的款，很多草原看護(hù)人辭職，這也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來頗大壓力。
在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始密集地向縣政府“還價”，雖然沒有明確提出放松禁牧的要求，但希望縣政府考慮禁牧執(zhí)行的實(shí)際困難。實(shí)際上在休禁牧的初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)意識到開展該工作的難度并適時向縣政府表達(dá)了看法，但由于縣政府對一些違規(guī)行為未做實(shí)質(zhì)懲罰，這些討價還價沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義。進(jìn)入全面禁牧的動員階段后，縣政府“動真格”了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“還價”行為也變得積極活躍起來。在年中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣政府上交的工作匯報中，多處出現(xiàn)“因?yàn)槿罕妼凉ぷ髡J(rèn)識不到位，工作開展執(zhí)行難度較大，懇請縣政府予以綜合考慮”11等字句。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在經(jīng)濟(jì)會議、畜牧工作會議等各種正式場合向縣領(lǐng)導(dǎo)“訴苦”的情形也逐漸增多，以至于分管畜牧工作的副縣長每次下鄉(xiāng)，主要內(nèi)容就是聽基層“講困難”，不僅要安排生產(chǎn)工作，更要做基層的思想政治工作。筆者在訪談某鄉(xiāng)黨委書記時，他說：“(休禁牧的事情)你不要問我了，要問就去問Z縣長，他站的比我高，我把想說的都說給他聽了?！?2
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對縣政府出價的“還價”行為還體現(xiàn)在執(zhí)行政策的具體行動上，對違規(guī)放牧的查處稍有松懈，一些地塊的放牧行為就會重新出現(xiàn)甚至未曾中斷。2005年9月，特拉河鎮(zhèn)某村屯牧民在草原放牧300只羊，恰好被下鄉(xiāng)檢查的縣委書記“抓個正著”，當(dāng)天即在他拉哈鎮(zhèn)召開禁牧現(xiàn)場會，特拉河鎮(zhèn)的違規(guī)放牧情況亦通過《全縣草原禁牧工作情況通報》在全縣公告。據(jù)參加這次會議的特拉河鎮(zhèn)分管畜牧的副鎮(zhèn)長回憶，“會議開始的時候，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長紛紛表達(dá)開展禁牧工作的難處，但縣委X書記態(tài)度很堅(jiān)決，明確定調(diào)全面禁牧是政治任務(wù)，沒有商量的余地。同時提出了三點(diǎn)意見，對違規(guī)放牧行為依規(guī)依法處罰，查找原因，拿出整改意見并立即執(zhí)行”13。縣委書記的表態(tài)為這一輪縣鄉(xiāng)政府的討價還價進(jìn)行了“定價”，即要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須按照縣級的“出價”予以“支付”，嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定而非放松要求。為此，特拉河鎮(zhèn)向縣委表態(tài)：“一是對該區(qū)域的管理人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，開除出看護(hù)隊(duì)伍，永不錄用；二是進(jìn)一步加大工作力度，對全鎮(zhèn)的禁牧工作進(jìn)行清查，發(fā)現(xiàn)私自放牧和偷偷放牧的進(jìn)行嚴(yán)肅處理；三是明確責(zé)任機(jī)制，對所轄村屯的草原管理，進(jìn)一步明確村干部考核一票否決制度?！?4其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也各自按照縣政府要求查擺整改問題，并由鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)簽字向縣畜牧領(lǐng)導(dǎo)小組提交“草原禁牧情況說明”。自此，全面禁牧動員階段的討價還價告一段落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中選擇嚴(yán)格查處，全縣禁牧工作偏向“嚴(yán)格執(zhí)行”一端。
(四) 出價—還價—再議價：協(xié)議點(diǎn)向?qū)捤蓤?zhí)行端移動
縣鄉(xiāng)政府間的討價還價并沒有隨著縣政府的高調(diào)“定價”而結(jié)束，隨著禁牧造成的影響向民眾蔓延，雙方的討價還價能力正在發(fā)生變化，新的討價還價格局逐漸形成。這一輪討價還價以縣政府籌備并出臺《四東縣草原管理?xiàng)l例》為起點(diǎn)，以2013年全縣禁牧工作緊急會議為節(jié)點(diǎn)，歷時較長，出價、還價、議價交替發(fā)生，推動禁牧進(jìn)入常規(guī)執(zhí)行階段。2006年5月，《四東縣草原管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)頒布并實(shí)施，被認(rèn)為“是草原資源統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)和管理方面的法律規(guī)范，具有很強(qiáng)的針對性和可操作性。該《條例》加大了對違法行為的處罰力度，這為加強(qiáng)草原資源行政監(jiān)督管理提供了更加有利的法治保障”15。經(jīng)過4年的休牧過渡期以及1年的禁牧動員期，四東縣的全面禁牧政策在政府層面即將進(jìn)入常規(guī)工作期，《條例》的出臺以及對違規(guī)放牧行為的嚴(yán)格處罰規(guī)定可以看作縣政府的“正式出價”，使縣政府的要求更具合法性。
與此相呼應(yīng)，為保證執(zhí)法過程的合法性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼出臺或簽發(fā)各種文件，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格執(zhí)法保駕護(hù)航。在《沃林鄉(xiāng)2005年草原禁牧及圍欄管護(hù)承包管理辦法》中，規(guī)定“禁牧人員在工作期間，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶放牧、牲畜進(jìn)地進(jìn)草原等行為，應(yīng)及時制止并予以處罰，所有罰款均歸禁牧員本人所有”。在2006年的《特拉河鎮(zhèn)禁牧管理辦法》中，規(guī)定“對于違反規(guī)定私自放牧的，禁牧管理人員有權(quán)進(jìn)行處罰，罰款額度在不超過法規(guī)規(guī)定的前提下，由村民代表按村規(guī)民約的要求討論決定。對于違反規(guī)定私自放牧的，屢教不改、不配合工作的移交司法機(jī)關(guān)處理”。上述規(guī)定旨在為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧工作提供合法性支持，連村規(guī)民約都把“全面禁牧、保護(hù)草原”放在第一條，規(guī)定“畜禽養(yǎng)殖戶必須舍飼圈養(yǎng)，不準(zhǔn)放出自家院門，牛、馬、驢、羊進(jìn)入草原必須嚴(yán)格處罰，豬進(jìn)地，打死勿論”16。動員農(nóng)民保護(hù)草原，“任何村民都有保護(hù)本村及其他村屯草原的權(quán)利和義務(wù)，都有權(quán)利對本村及其他村屯的草原實(shí)施禁牧管護(hù)，全鄉(xiāng)各村任何村民都可以自發(fā)組織由個人或多人組成的草原看護(hù)隊(duì)伍，對違規(guī)放牧都可以進(jìn)行處罰”17。僅看這一規(guī)定就可以發(fā)現(xiàn)休禁牧工作“全民皆兵”的跡象。借助各種處罰措施，配合密集的鄉(xiāng)村兩級督查組的監(jiān)管督查，“堵住漏洞，嚴(yán)防死守牲畜進(jìn)草原”，把違規(guī)放牧的人和牲畜趕出草原，正在接近“草原上不見牲畜”的目標(biāo)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏向嚴(yán)格執(zhí)行端的“嚴(yán)查嚴(yán)管”直接導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民的沖突頻發(fā)。在沃林鄉(xiāng)2006年3月通報的12起違規(guī)放牧中，每一起都伴隨著或大或小的沖突。按照看護(hù)員的說法，凡是被縣鄉(xiāng)政府檢查發(fā)現(xiàn)的放牧，一定是要處罰的，否則“鄉(xiāng)里罰自己的款也沒地方出”。那些由自己發(fā)現(xiàn)沒被上級發(fā)現(xiàn)的，第一次通常是說服教育，“連哄帶嚇”，如果發(fā)現(xiàn)再犯，就不會再客氣，罰款是必要的，而且是嚴(yán)格按照上級的規(guī)定罰沒相應(yīng)的金額，“在這個過程中要錄好像，留下證據(jù)，以免這些放牧的(農(nóng)戶)不認(rèn)賬”18。在整個執(zhí)法過程中，牧戶一般是拒絕繳納罰款的，甚至拒絕將羊群趕離草原，雙方矛盾一觸即發(fā)。由于查處休禁牧的現(xiàn)場證據(jù)非常重要，政府執(zhí)法干部通常是在“人畜并獲”的情況下才會開出罰單，但是由于農(nóng)民認(rèn)為休禁牧政策存在諸多“不合理之處”，特別是查牧現(xiàn)場瞬間形成的面對面的“利益爭奪”場景，發(fā)生沖突在所難免，從輕微的抱怨、憤怒的謾罵到緊張的對峙甚至大打出手都時有發(fā)生。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理放牧行為的過程中更加“激進(jìn)”，政府干部與農(nóng)民之間的沖突一再升級。
一方面是來自上級政府的任務(wù)，要求必須達(dá)到全面禁牧的目標(biāo)；另一方面是來自地方民眾的社會壓力，“動不動就引發(fā)沖突”給地方治理帶來困擾，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行休禁牧政策的過程中左右為難，而且越往后越覺得“頭疼”，怎么能夠做好工作同時滿足兩方面的要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“想辦法想的頭皮發(fā)麻”19。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始嘗試?yán)谜c民眾的沖突發(fā)起新一輪的討價還價。沖突意味著社會不穩(wěn)定，維護(hù)治下社會穩(wěn)定是地方政府的重要職責(zé)，甚至具有一票否決的意義。在禁牧政策實(shí)施不會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的前提下，上級政府會要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策；但是當(dāng)禁牧政策導(dǎo)致社會不穩(wěn)定且社會不穩(wěn)定程度超出上級政府可承受的范圍時，上級政府對基層政府的要求便會有所緩和，以回到可承受的社會穩(wěn)定水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)識到這一點(diǎn)之后，基層干部與農(nóng)民之間的沖突恰好可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府討價還價的有效工具。
討價還價的渠道包括正式渠道與非正式渠道，在上下級政府干部見面的公共場合或私人場合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常向上級政府說明目前休禁牧政策的執(zhí)行情況，特別強(qiáng)調(diào)由此引發(fā)的各種查處和沖突事件。在2006年、2007年調(diào)研期間，在多個筆者參與的有政府領(lǐng)導(dǎo)出席的聚會場合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)屢屢提到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的休禁牧查違規(guī)情況，有時多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)還會就這一問題形成共識，一致向縣領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)執(zhí)行的難度及面臨的嚴(yán)峻形勢，政策的嚴(yán)格執(zhí)行使農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理形成強(qiáng)力沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會通過其他途徑向上級政府表達(dá)同樣的想法，例如通過縣政府下派的駐鄉(xiāng)干部向上反映問題。在2006年，一位調(diào)研員到沃林鄉(xiāng)駐地調(diào)研，針對該鄉(xiāng)休禁牧工作提出，“對個別農(nóng)民妨礙正常工作不采取法治手段治理不行，但強(qiáng)力執(zhí)行已經(jīng)給基層造成巨大沖擊”。有趣的是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上交給縣政府的材料中詳細(xì)記敘了政府與農(nóng)民沖突的細(xì)節(jié)，20這些看上去略顯“夸張”的材料除了陳明事實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想對縣政府表達(dá)的無非是“如果再不采取有效方式，不進(jìn)行政策調(diào)整，很可能造成更大范圍甚至不可控制的社會沖突”21。在查牧行動中，由于被查處的對象通常為單獨(dú)牧羊或放牧奶牛的牧民，過于激烈的沖突并不多，但偶爾也會造成較嚴(yán)重的后果?？伺_鄉(xiāng)司法所所長帶領(lǐng)禁牧大隊(duì)成員制止個別村民放牧，在推搡中其右眼被村民一拳打傷，造成右眼失明致殘，22這些糾紛與沖突都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府討價還價的“籌碼”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種渠道的表達(dá)都不同程度地突出政策執(zhí)行所引發(fā)的沖突的嚴(yán)峻性，希望上級政府能夠適當(dāng)調(diào)整政策要求，將推往嚴(yán)格要求、嚴(yán)格執(zhí)行一端的政策導(dǎo)向向?qū)捤梢蟆捤蓤?zhí)行一端“偏移”一下。
如果說在禁牧動員階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以工作難度大與縣政府討價還價并未改變縣政府的定價，此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以社會沖突為由向縣政府喊出的還價不得不引起縣政府的重視?！翱梢哉f縣里有任何政策下去，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層配合，所以也要考慮基層執(zhí)行的難處。拿休禁牧政策來說，開始推的時候確實(shí)有難度，一方面是既要發(fā)展畜牧業(yè)，還要求禁牧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想不開，另一方面群眾想不通，從老祖宗就是放牧，現(xiàn)在實(shí)行禁牧后不適應(yīng)，違規(guī)放牧在很長時間內(nèi)都存在……縣里也要體會基層的難處，特別是一些執(zhí)法人員與群眾的沖突，既要堅(jiān)持大方向不能變，也要注意調(diào)整工作的方式方法。”23縣領(lǐng)導(dǎo)的話透露出縣政府考慮就禁牧再次議價，從單一的嚴(yán)格執(zhí)法、查處違法行為轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多元措施推進(jìn)草原禁牧工作，如舍飼推廣、飼草儲備等。自2006年以來，縣政府出臺優(yōu)惠措施扶持飼草飼料生產(chǎn)，投入到青貯玉米、種子補(bǔ)貼、青貯窖建設(shè)、青貯機(jī)械購置等方面的補(bǔ)貼資金近3 000萬元。同時縣政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在休禁牧工作中的具體表現(xiàn)給予一定的項(xiàng)目支持，配備項(xiàng)目資金。2007年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以畜牧業(yè)發(fā)展為由的資金申請迅速增多，盡管申請的資金不一定會批準(zhǔn)，但“報多了總會批一些，多報多批。休禁牧確實(shí)有困難，上面也會體諒，批的可能性就更大一些”24。
在這輪討價還價中，縣政府做出的最大讓步是監(jiān)督檢查頻率的大幅下降。2009年筆者第三次進(jìn)入四東縣時，禁牧工作進(jìn)入常規(guī)執(zhí)行期，全縣將違規(guī)放牧的監(jiān)管任務(wù)完全交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有了自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在查牧禁牧行動上也有所放松，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了對違規(guī)放牧“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象。在逐漸放松的禁牧管制下，2013年夏，日益增多的違規(guī)放牧再次引起縣政府的高度重視，隨后召開全縣草原禁牧工作緊急會議，要求“通過停站、停奶、取消草原獎補(bǔ)或停發(fā)補(bǔ)貼資金等措施，堅(jiān)決打擊各種偷牧行為”25，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間圍繞禁牧政策的執(zhí)行又將開啟新一輪的討價還價。
(五) 服從執(zhí)行、變通與討價還價
休禁牧政策的制定與頒布是一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的制度變遷，縣政府握有目標(biāo)設(shè)定權(quán)，規(guī)定全面禁牧的任務(wù)，這一目標(biāo)極為清晰，即在草原上任何時間都不能出現(xiàn)放牧行為。休禁牧政策實(shí)施之初便實(shí)行屬地化管理原則，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由“一把手”負(fù)責(zé)的禁牧工作小組，統(tǒng)一對本轄區(qū)的禁牧工作進(jìn)行管理，實(shí)行責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)追究制，基層政府承擔(dān)了一線的休禁牧任務(wù)。縱觀四東縣休禁牧政策的執(zhí)行過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與縣政府的博弈中采取了服從、變通、討價還價三種不同的執(zhí)行方式。在休牧階段，縣政府雖然有要求，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是根據(jù)自身的情況選擇性執(zhí)行，雙方均有出價但未對對方的出價進(jìn)行正面回應(yīng)，全縣的草原保護(hù)情況與休牧之前沒有明顯變化。進(jìn)入禁牧動員階段，縣政府要求嚴(yán)格執(zhí)行全面禁牧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以工作難度大、難適應(yīng)為理由與之討價還價，但縣政府責(zé)令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行并以政治任務(wù)為由進(jìn)行定價，全縣進(jìn)入高度嚴(yán)格的禁牧?xí)r期。隨著禁牧工作進(jìn)入常規(guī)階段，縣政府繼續(xù)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以民眾抵制、政府與民眾沖突為據(jù)還價，縣政府經(jīng)過權(quán)衡后再次出價默許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可寬松執(zhí)行，禁牧力度趨于寬松，上下級政府亦達(dá)成了雙方都可以接受的政策執(zhí)行“默契”。
四、 討價還價行為的發(fā)生機(jī)制
政策執(zhí)行中的討價還價行為實(shí)質(zhì)上是下級政府向上級政府公開表達(dá)自己的利益要求，以質(zhì)疑甚至抵制的態(tài)度要求上級政府修改政策或者接受由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的政策方案。與嚴(yán)格執(zhí)行政策相比，討價還價可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來更多的不利后果，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)更高的行動成本?？h級政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托人和管理者，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績表現(xiàn)具有評定權(quán)，即使討價還價成功，也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣政府心目中的位置排名。在任務(wù)逐級分解落實(shí)的行政體制內(nèi)，上級政府期待下級政府能夠做到“令行禁止”，盡量減少下級的變通執(zhí)行行為，杜絕下級政府的討價還價(艾云，2011)。在四東縣休禁牧政策實(shí)施的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻對縣政府的指令出價進(jìn)行了多次討價還價。本文嘗試從實(shí)施成本角度對基層政府的討價還價行為予以解釋，把政策實(shí)施特征和結(jié)果視為各種實(shí)施成本以及參與者應(yīng)對這些成本的策略的產(chǎn)物，從而將各類結(jié)構(gòu)要素與行為后果相互聯(lián)系起來(Dixit，1996)。
(一) 一個分析框架：政策實(shí)施成本的組合及其變化
假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個理性行動者且有多種執(zhí)行方式可以選擇，在不同的執(zhí)行方式中它會選擇成本更低的，當(dāng)某種執(zhí)行方式成本高昂，它會轉(zhuǎn)向其他執(zhí)行方式或想辦法降低該執(zhí)行方式的實(shí)施成本。在執(zhí)行上級政策時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要消耗一定的資源，這類消耗可稱之為執(zhí)行過程成本；同時因執(zhí)行政策產(chǎn)生外部性，即受政策執(zhí)行影響的行動者施加于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響可稱之為外部成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策的行動具有兩個面向(歐陽靜，2009)，其一是上級政府，其二是社會民眾，因此外部成本包括上級施加成本與民眾施加成本。前者是指由于政策執(zhí)行沒有達(dá)到上級政府要求而受到的懲罰，后者指由于在執(zhí)行過程中與民眾意愿不一致受到的抵制等。在政策執(zhí)行過程中存在執(zhí)行過程成本、上級施加成本和民眾施加成本，但是由于執(zhí)行情境不同，三者的大小以及三者的組合比重也會有不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦會根據(jù)成本及成本組合差異選擇不同的執(zhí)行方式。
在執(zhí)行過程成本較低的情況下，基層政府在政策執(zhí)行與不執(zhí)行之間會傾向于選擇執(zhí)行，進(jìn)而根據(jù)外部成本差異，可以分為以下幾種執(zhí)行方式：第Ⅰ種類型，上級施加成本低，民眾施加成本也低，基層政府有較大的執(zhí)行意愿和執(zhí)行空間，傾向于選擇創(chuàng)新執(zhí)行(劉玉照、田青，2009)；第Ⅱ種類型，上級施加成本低，但民眾施加成本高，因?yàn)槭苌霞壵畱土P的可能性較低，其主要壓力來自社會民眾，基層政府傾向于變通執(zhí)行以適應(yīng)實(shí)際的執(zhí)行環(huán)境，避免與民眾發(fā)生爭執(zhí)和沖突；第Ⅲ種類型，上級施加成本高，但民眾施加成本低，基層政府為避免上級政府懲罰，會服從上級指令，即便如此也不會受到民眾太多的抵制；第Ⅳ種類型，上級施加成本高，同時民眾施加成本高，基層政府如果選擇執(zhí)行，會同時受到上級懲罰與民眾抵制，因此只能繼續(xù)挖掘執(zhí)行資源，強(qiáng)制推行政策。
在執(zhí)行過程成本較高的情況下，基層政府在政策執(zhí)行與不執(zhí)行之間會傾向于避開執(zhí)行甚至不執(zhí)行，繼而因外部成本差異，可以劃分為以下幾種執(zhí)行方式：第Ⅴ種類型，上級施加成本低，同時民眾施加成本低，基層政府即使不執(zhí)行也不會受到上級政府與民眾的負(fù)面評價，因此會選擇保持現(xiàn)狀；第Ⅵ種類型，上級施加成本低，但民眾施加成本高，這種情況下基層政府可以較少考慮上級政府是否認(rèn)可，而是更多地考慮民眾的態(tài)度，為了避免與民眾發(fā)生沖突，基層政府會選擇放任，即由民眾自行判斷和決斷；第Ⅶ種類型，上級施加成本高，民眾施加成本低，基層政府會更多地考慮上級政府的評定，但由于執(zhí)行成本較高，它會傾向于在執(zhí)行呈現(xiàn)上“做包裝”(馮猛，2009)，虛報執(zhí)行效果；第Ⅷ種類型，上級施加成本高，同時民眾施加成本高，基層政府面臨進(jìn)退兩難的境地，特別是在執(zhí)行成本和民眾施加成本成為常量或不斷增加的情況下，基層政府會轉(zhuǎn)而尋找高昂成本的“源頭施加者”——上級政府，以獲取執(zhí)行空間。
影響實(shí)施成本的結(jié)構(gòu)要素包括上下級政府的權(quán)力配置、社會環(huán)境的復(fù)雜性、政策的明確程度、執(zhí)行過程的靈活性等(Cai，2008；周雪光，2008；賀東航、孔繁斌，2011；Matland，1995)。實(shí)施成本可看作結(jié)構(gòu)要素與執(zhí)行行為的中間機(jī)制，結(jié)構(gòu)要素發(fā)揮作用需經(jīng)過基層政府基于成本的權(quán)衡。同時需要指出的是，實(shí)施成本的高低，不同成本組合比重的差異是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府感知到的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會根據(jù)自身對實(shí)施成本的權(quán)衡和判斷做出行為選擇。這一觀點(diǎn)可以解釋在與上級政府的討價還價中不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入程度的差異，那些受禁牧政策影響較大的畜牧大鄉(xiāng)總是沖在最前面，因?yàn)樗鼈儗?shí)施成本的感受最為深刻。另外要說明的一點(diǎn)是，執(zhí)行過程成本、上級施加成本與民眾施加成本之間的高低是相對的，且隨著執(zhí)行過程不斷發(fā)生變化。在長時段的執(zhí)行過程中觀察基層政府的行為，可以發(fā)現(xiàn)它的執(zhí)行方式是動態(tài)調(diào)整的，當(dāng)它發(fā)現(xiàn)成本更低、更有價值的執(zhí)行方式時，會及時做出改變。從效用最大化角度來看，基層政府如果能夠找到將上級政府、本級政府、地方民眾三者利益統(tǒng)一起來的執(zhí)行方案，那么基層政府會選擇此方案；當(dāng)三者產(chǎn)生的成本居高不下時，基層政府會選擇相對容易突破的一方爭取執(zhí)行空間(Shleifer and Vishny, 1998；楊善華、蘇紅，2002)，這是基層政府之所以會發(fā)起討價還價行為的前提假定。
(二) 對休禁牧執(zhí)行中討價還價行為的解釋
在休牧階段，縣政府提出了休牧要求，但并沒有跟進(jìn)密集的監(jiān)督檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此時如果嚴(yán)格執(zhí)行上級規(guī)定對境內(nèi)草原實(shí)施嚴(yán)格查禁，一方面要投入較多的人力物力，另一方面肯定會受到放牧農(nóng)戶的抵制。即使嚴(yán)格執(zhí)行也不會得到上級政府的認(rèn)可與肯定，且此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的民眾施加成本很高，因此，基層政府可以利用政策空檔，對違規(guī)放牧行為“睜一只眼、閉一只眼”，也不會受到上級政府過多的懲罰。此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多選擇變通執(zhí)行，即根據(jù)實(shí)際情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身偏好執(zhí)行休牧政策，而不是嚴(yán)格遵循上級政府的政策設(shè)定。
在全面禁牧階段，縣政府不僅提出了更為嚴(yán)格的禁牧規(guī)定，而且對禁牧措施進(jìn)行了詳細(xì)分解，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全年全境內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行，跟進(jìn)密集的巡視檢查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)放牧行為即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出處罰。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服從上級政策的成本降低，而違背或不執(zhí)行上級政策的成本急劇增加。同時，在查處違規(guī)放牧?xí)r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會遭到放牧農(nóng)戶的抵制，特別是大規(guī)模罰沒措施代替說服教育、驅(qū)趕等方式之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與牧戶之間的沖突開始增多，政策規(guī)定的完全禁牧與農(nóng)牧戶的放牧訴求無法兩全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的兩項(xiàng)外部成本——上級施加成本與民眾施加成本都在增加，執(zhí)行受阻。在全面禁牧政策實(shí)施的前期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嘗試與縣政府討價還價，但被縣政府以政治任務(wù)為由擋回。相比于外部成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚可以投入更多執(zhí)行資源，執(zhí)行成本相對較低，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇強(qiáng)制執(zhí)行，但同時幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是“硬著頭皮”在執(zhí)行禁牧政策。
隨著禁牧政策的進(jìn)一步實(shí)施，縣政府并未減輕對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢查和處罰力度，而牧戶的抵制不僅沒有減少且沖突的規(guī)模和強(qiáng)度都在增加。此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果繼續(xù)執(zhí)行嚴(yán)格的禁牧政策，社會沖突會持續(xù)加劇，若不執(zhí)行禁牧政策或者變通執(zhí)行，上級政府又不認(rèn)可，各種處罰也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以應(yīng)對。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意識到在自身的權(quán)限和資源能力范圍內(nèi)，已經(jīng)無法平衡執(zhí)行與協(xié)調(diào)之間的矛盾，難以承受來自上級政府與基層民眾的雙重壓力。通過自身力量已經(jīng)無法解決上述難題，只能將難題從自身轉(zhuǎn)移到外部，試圖利用擴(kuò)展手段從政策源頭處尋找解決辦法，由此引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價還價行動。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇變化來看，討價還價是其迫不得已的“剩余選項(xiàng)”，但從效果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過把縣政府引入到政策執(zhí)行過程中，讓縣政府因地方?jīng)_突調(diào)整決策，從而使自身從兩難困境中暫時擺脫出來。
在結(jié)構(gòu)層面，制度變革和政策執(zhí)行模式會影響實(shí)施成本。制度變革涉及利益調(diào)整，具有引發(fā)社會沖突的潛在威脅，利益調(diào)整引發(fā)社會摩擦，且摩擦系數(shù)越大，制度變革的過程越艱澀，引發(fā)沖突的可能性越大(Knight，1992；楊貴鳳，2005)。在休禁牧政策頒布和實(shí)施之前，與此利益攸關(guān)的放牧農(nóng)戶并未參與政策制定，政策制定階段的協(xié)商過程挪后至執(zhí)行環(huán)節(jié)，這無疑增加了基層政府政策執(zhí)行過程中的民眾施加成本。由于時間緊任務(wù)重，在短暫的休牧期過渡之后，四東縣進(jìn)入全面禁牧階段，上級政府以及隨后跟進(jìn)的各級政府將此政策作為重點(diǎn)任務(wù)，賦予很高的權(quán)重或者關(guān)注度，且采取動員模式推進(jìn)政策實(shí)施(荀麗麗、包智明，2007)。在動員模式下，各級政府都會將注意力聚焦在新政策的實(shí)施上，縣級政府不僅嚴(yán)格規(guī)定而且進(jìn)行了詳細(xì)的任務(wù)分解，并配合密集的檢查驗(yàn)收形成對基層政府的高壓。但是，政策執(zhí)行的效果并非由基層政府單方?jīng)Q定，還需要農(nóng)戶的配合，后者并沒有在政策規(guī)定的范圍內(nèi)予以配合。在選擇按照上級政府規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行懲罰性措施的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭到大規(guī)模密集的抵制，社會沖突一觸即發(fā)，實(shí)施成本迅速超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠承受的范圍?？梢?，強(qiáng)制性的制度變遷、動員型的執(zhí)行模式以及政策執(zhí)行后果的不可承受，使得基層政府執(zhí)行政策的過程成本與外部成本同時增加，只能采用討價還價的方式尋找替代性或修正性方案。
(三) 討價還價協(xié)議點(diǎn)的變動與均衡
討價還價的各要素包括可能性協(xié)議的集合、無協(xié)議結(jié)果以及參與人的效用函數(shù)。就政策執(zhí)行中的討價還價而言，完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行都是無協(xié)議結(jié)果，即不會出現(xiàn)完全執(zhí)行和完全不執(zhí)行，二者之間的區(qū)域才是可能的協(xié)議集合及所得效用。在上級政府制定政策、下級政府執(zhí)行政策的縣鄉(xiāng)兩級“委托人—代理人”關(guān)系中，如果縣政府博弈力量強(qiáng)，則協(xié)議點(diǎn)偏向完全執(zhí)行端；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博弈力量強(qiáng)，則偏向?qū)捤蓤?zhí)行端。通常在政策動員階段，縣政府要求(近乎)完全執(zhí)行，而且配之以高昂的懲罰成本，因此協(xié)議點(diǎn)靠近完全執(zhí)行端，但是隨著執(zhí)行環(huán)境的變化和雙方的討價還價，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈力量上升，在信息、承諾、社會風(fēng)險可承受度等方面更占優(yōu)勢，雙方協(xié)議點(diǎn)向?qū)捤蓤?zhí)行端移動。
討價還價是有成本的，對成本的可承受程度決定了雙方的討價還價能力。參與者的討價還價能力隨著自身議價成本的上升而減弱，隨著對手議價成本的上升而增強(qiáng)，成本變化或者說討價還價能力的變化導(dǎo)致討價還價格局的變化。由于博弈格局由雙方共同塑造，因此討價還價協(xié)議點(diǎn)的均衡更多地取決于參與人相對的討價還價力——由參與人議價成本的相對大小來刻畫——而不是過多地取決于議價成本的絕對大小(Muthoo，1993；穆素，[1999]2005)。討價還價的相對能力是一個重要概念，在縣鄉(xiāng)政府的博弈中，縣政府的絕對議價能力遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從絕對值看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫無討價還價的能力(劉世定，2016)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以能夠撬動縣政府的出價，其原因在于二者議價成本的相對值發(fā)生了變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價還價的能力本來是很弱的，因?yàn)樗旧蠜]有約束縣政府的手段，即使發(fā)起討價還價，它所承受的議價成本也相當(dāng)高昂，但隨著社會沖突發(fā)生的風(fēng)險不斷增加，縣政府承受的議價成本——責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)嚴(yán)格履行禁牧任務(wù)產(chǎn)生的民眾抵制——增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價還價能力反倒增加了。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也面臨著社會沖突增多可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險，因此，它也會想辦法盡量減少社會沖突的發(fā)生。但從討價還價的角度看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時承擔(dān)執(zhí)行成本、上級施加成本及民眾施加成本，而縣政府此前并沒有此類成本，民眾施加成本的提高給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的壓力要明顯小于新增民眾成本給縣政府帶來的壓力，相對值變化導(dǎo)致討價還價格局的調(diào)整。
在討價還價中，弱勢常?？梢允菑?qiáng)勢的來源(Schelling，1980)。在發(fā)起討價還價前，參與人通過不完全承諾來表明它的立場，而取消這些不完全承諾可能要付出成本。例如縣政府指出“如果不嚴(yán)格執(zhí)行休禁牧政策，將視完不成政治任務(wù)而定”，這是縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不完全承諾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出“如果禁牧政策不做適當(dāng)調(diào)整，引發(fā)的社會沖突可能變得不可收拾”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣政府的不完全承諾。隨著參與人取消不完全承諾的邊際成本的增加，其討價還價能力也隨之增加。休禁牧政策執(zhí)行中縣政府有承諾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有承諾，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消其承諾的邊際成本相對來說高于縣政府。在執(zhí)行成本高昂的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無路可退，盡管縣政府取消承諾的成本也很高，但相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言仍較低，這是縣政府做出讓步的原因。縣鄉(xiāng)政府間的討價還價發(fā)生在政策執(zhí)行過程中，因此其討價還價能力會隨著約束因素的變化而變化，特別是在被上級政府回絕以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)力推行禁牧政策導(dǎo)致更多基層政府干部與農(nóng)民發(fā)生沖突，這種“燒錢”行動給縣政府施加了非常大的成本壓力，從而提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價還價的能力。
縣鄉(xiāng)政府面臨多重討價還價的境況，體制的不可退出性決定了它們會在每一次討價還價境況中達(dá)成協(xié)議，且協(xié)議點(diǎn)不會固定在一個位置，亦非只朝一端移動，而是到達(dá)一個邊界點(diǎn)后折返向另一端移動。如此反復(fù)，這便是長期博弈關(guān)系中的擺動均衡(李璐，2005)。由此可知，縣鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行中不會出現(xiàn)僵局，協(xié)議點(diǎn)會不斷變動，短期均衡與討價還價交替發(fā)生。
結(jié)論與討論
討價還價是我國政府政策實(shí)施過程中普遍存在的現(xiàn)象。本文從經(jīng)驗(yàn)與理論兩個層面提出問題，為什么基層政府會與上級政府討價還價？促使雙方討價還價協(xié)議點(diǎn)發(fā)生變動和達(dá)致均衡的因素是什么？基層政府在執(zhí)行上級政策時需要承擔(dān)執(zhí)行過程成本、上級施加成本和民眾施加成本，當(dāng)三項(xiàng)成本都居高不下時，基層政府會選擇與上級討價還價，以求上級政府釋放執(zhí)行空間。雙方在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行討價還價時，其面臨的成本是變動不居的，當(dāng)基層政府承受的議價成本相對值小于上級政府時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討價還價能力相對提高，促使雙方的協(xié)議點(diǎn)從嚴(yán)格執(zhí)行端向?qū)捤蓤?zhí)行端移動。執(zhí)行無僵局、協(xié)議點(diǎn)經(jīng)常性調(diào)整、短期均衡與討價還價的交替出現(xiàn)是政策執(zhí)行中縣鄉(xiāng)政府討價還價的典型特征。在本文的分析框架中，政策實(shí)施成本可以解釋討價還價的發(fā)生，但不能解釋討價還價的方向，即為什么是上下級政府之間討價還價，而不是基層政府與民眾討價還價，引入經(jīng)驗(yàn)案例能夠解釋討價還價的方向，但限定條件的增加會使模型的簡潔性受到削弱。在經(jīng)驗(yàn)分析上，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府假定為統(tǒng)一的討價還價參與主體，而事實(shí)上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅存在差異，彼此之間還存在競爭關(guān)系，這一因素必然影響討價還價的發(fā)生機(jī)制，為了討論的方便，本文未充分展開。
討論討價還價的發(fā)生機(jī)制繞不開上級政府設(shè)定的制度空間，處于高位的上級政府如果完全不留出空間，下級政府根本無法發(fā)起討價還價，只能選擇嚴(yán)格執(zhí)行政策。由此可推知，隨著權(quán)力向上集中，政府施加給民眾的壓力會加劇。反之，當(dāng)上級政府留出足夠多的空間，下級政府完全可以采用其他替代手段執(zhí)行政策，不會選擇討價還價這一成本高昂的方式，即在分權(quán)條件下，下級政府將更多地采取變通執(zhí)行的方式。但也要看到，下級政府在政策執(zhí)行中并非完全被動，上級政府在行政配合、地方資源等方面對下級具有反向依賴性，這種依賴關(guān)系成為下級政府向上級“要價”的資本(張靜，2014)。討價還價的發(fā)生需要制度空間，新政策實(shí)施恰恰為這種空間的出現(xiàn)創(chuàng)造了機(jī)會，一方面，上級政府要維護(hù)自上而下的權(quán)威，給下級政府安排工作任務(wù)；另一方面，上級政府并不完全清楚新政策與實(shí)施環(huán)境的適應(yīng)程度，因此會給下級政府留出執(zhí)行的彈性空間。當(dāng)下級政府遭受上級政府與執(zhí)行環(huán)境的雙重夾擊且無法通過深度執(zhí)行達(dá)到任務(wù)目標(biāo)時，重新議價是一種合理選擇。在新政策實(shí)施前期討價還價多發(fā)，這一點(diǎn)是與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)相吻合的。
從宏觀角度展望我國上下級政府間的政策執(zhí)行，由于強(qiáng)制性制度變遷的政策推進(jìn)模式、民眾權(quán)利意識的覺醒、技術(shù)治理與地方協(xié)調(diào)之間的張力等因素的共同作用，討價還價的重要性日益凸顯?？陀^來看，上下級政府的討價還價能夠在制度制定者與受眾之間形成緩沖，降低政策實(shí)施的外部成本；但頻繁的討價還價容易導(dǎo)致行政資源的濫用，降低執(zhí)行效率，同時損害政府政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在現(xiàn)實(shí)意義上，討價還價邏輯的要旨仍然是尋找政策制定與政策執(zhí)行的均衡，這不僅僅是政策實(shí)施過程中的問題，還需要行政體制來回應(yīng)。
作者單位：上海師范大學(xué)社會學(xué)系
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會》2017年第3期
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