［摘要］土地確權(quán)是中國(guó)新一輪農(nóng)村改革的起點(diǎn)，但是推進(jìn)的速度滯后于中央的目標(biāo)。當(dāng)前土地確權(quán)的推進(jìn)除了法律、政策支撐和政府主導(dǎo)意志外，村委會(huì)的參與是影響進(jìn)程的重要因素。以確權(quán)工作的還權(quán)賦能為切入點(diǎn)，雖然法律規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，但村委會(huì)是當(dāng)前情景下現(xiàn)實(shí)意義上的集體產(chǎn)權(quán)代理人;同時(shí)新時(shí)期村委會(huì)具有“群眾性自治和基層政府代理人”這一“政社合一”的特性，因而在土地改革中村委會(huì)不能“去行政化”。對(duì)于土地確權(quán)，需要明確村委會(huì)土地確權(quán)推進(jìn)執(zhí)行者的歷史責(zé)任、依靠村委會(huì)妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議、加強(qiáng)村委會(huì)土地確權(quán)的動(dòng)態(tài)管理。特別地，需要通過(guò)加強(qiáng)組織建設(shè)、促進(jìn)權(quán)責(zé)對(duì)等實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)村擴(kuò)權(quán)”，更好地履行新時(shí)期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的歷史使命。
［關(guān)鍵詞］土地管理;農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán);土地確權(quán);村委會(huì);簡(jiǎn)政放權(quán)
2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求用“5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，為“規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”奠定基礎(chǔ)。其實(shí)，2010年中央1號(hào)文件早已明確提出，“力爭(zhēng)3年時(shí)間完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證工作”;此后，國(guó)土資發(fā)［2011］60號(hào)、國(guó)土資發(fā)［2011］178號(hào)、2012年中央1號(hào)文件、2013年中央1號(hào)文件、2014年中央1號(hào)文件均對(duì)土地確權(quán)提出了要求。中央和相關(guān)部委連續(xù)就確權(quán)問(wèn)題提出了具體要求，一方面說(shuō)明了其重要性和緊迫性，另一方面也反映出新一輪農(nóng)村土地確權(quán)工作遇到了困難和挑戰(zhàn)，推進(jìn)的速度和質(zhì)量均與中央要求存在差距。由于土地確權(quán)是中國(guó)新一輪農(nóng)村改革的起點(diǎn)，制約著后續(xù)改革措施的出臺(tái)，必須按時(shí)、按質(zhì)、按量完成既定目標(biāo)。那么，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程究竟遇到哪些實(shí)際困難?新時(shí)期村委會(huì)在此工作中具有什么樣的地位和功能?這些問(wèn)題直接關(guān)系中央土地確權(quán)目標(biāo)的落實(shí)，也進(jìn)一步影響后續(xù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。
一、農(nóng)村土地確權(quán)的意義和面臨的困難
1．農(nóng)村土地確權(quán)的意義
農(nóng)村土地確權(quán)始終貫穿農(nóng)村土地制度的演進(jìn)，新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了4次大范圍的確權(quán)、登記、和發(fā)證工作(于建嶸等，2012)。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村集體土地的確權(quán)、登記和頒證工作進(jìn)入了新的調(diào)研階段，也陸續(xù)提出了相關(guān)通知要求，但貫徹實(shí)施情況不盡人意;2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)流暢”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革新目標(biāo)，要求搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，由此開(kāi)始了第4次確權(quán)，即當(dāng)前的土地確權(quán)。
雖然《土地管理法》、《物權(quán)法》等多部法律界定了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地收益權(quán)，但農(nóng)民均不能完全地占有、使用、收益和處分，因而土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能是不完整的(郭曉鳴等，2013)。這種不完整的土地權(quán)能，在地方政府土地財(cái)政的利益驅(qū)使和土地違規(guī)開(kāi)發(fā)利用面前顯得及其脆弱，而土地確權(quán)的目的之一就是清晰界定土地的歸屬，從而保障農(nóng)民的基本權(quán)益。此外，只有在“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”的前提下，才能打消土地權(quán)屬主體的流轉(zhuǎn)顧慮，才能促進(jìn)轉(zhuǎn)包、租賃和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提。最后，土地確權(quán)有利于厘清農(nóng)村土地的權(quán)屬，從而有效減少因土地權(quán)屬不明和空間位置不清導(dǎo)致的糾紛。由于當(dāng)前第4次農(nóng)村土地確權(quán)面臨農(nóng)村改革的新形勢(shì)和新要求，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益、確定土地權(quán)屬、規(guī)范土地開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入產(chǎn)生直接影響，被喻為中國(guó)新一輪農(nóng)村改革的起點(diǎn)。
2．農(nóng)村土地確權(quán)面臨的困難
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)實(shí)踐中存在著現(xiàn)行法律政策對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能的制約，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，房屋確權(quán)頒證實(shí)踐遇到了諸多困難，產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)和交易規(guī)則制定嚴(yán)重滯后等問(wèn)題(劉可，2014)。而當(dāng)前土地確權(quán)的核心是還權(quán)賦能，必須依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，逐步建立以權(quán)利保障為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。土地確權(quán)的推進(jìn)速度直接影響到后續(xù)改革的順利推進(jìn)，土地確權(quán)的推進(jìn)質(zhì)量也直接影響到后續(xù)改革的貫徹實(shí)施，因此其重要性和緊迫性不言而喻。但與此同時(shí)，土地制度改革貫徹在基層推進(jìn)中遇到了巨大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:
一是農(nóng)村基層的土地權(quán)屬存在爭(zhēng)議。新中國(guó)成立后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史演進(jìn)大致經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期:一是合作化時(shí)期的初級(jí)社到高級(jí)社演進(jìn);二是政社合一的人民公社時(shí)期;三是經(jīng)濟(jì)合作社時(shí)期，即把人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變更為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組時(shí)期。然而，伴隨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織演進(jìn)的土地權(quán)屬變更卻沒(méi)有系統(tǒng)、連續(xù)、可信的記錄，直到1986年出臺(tái)《土地管理法》，才正式設(shè)置土地行政管理部門(mén)。再加上原來(lái)土地依靠繩、皮尺為主的落后測(cè)量方法，農(nóng)民私下承包地的流轉(zhuǎn)，土地登記、審批、圖件檔案資料的丟失等原因，造成了面積不準(zhǔn)、四至不清、空間不明、登記不全等界線權(quán)屬不清的現(xiàn)狀。在沒(méi)有建立土地權(quán)屬爭(zhēng)議的多元化解決機(jī)制前，千絲萬(wàn)縷的土地權(quán)屬矛盾只能暫時(shí)擱置，土地權(quán)屬方面積累了大量歷史矛盾。
二是農(nóng)村空心化和村委會(huì)組織薄弱。當(dāng)前整體而言農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口快速城鎮(zhèn)化的同時(shí)帶來(lái)了農(nóng)村空心化現(xiàn)象。2000年，我國(guó)的自然村總數(shù)為363萬(wàn)個(gè)，到了2010年銳減為271萬(wàn)個(gè)，大約每天消逝100個(gè)傳統(tǒng)村落(馮驥才，2013)。伴隨著農(nóng)村的空心化，村委會(huì)的組織弱化也凸現(xiàn)出來(lái):村委會(huì)一般由主任、副主任和委員共3～7人組成，有些地方由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題造成“兩委”班子處于癱瘓狀態(tài)，特別是村莊集體的地位和功能嚴(yán)重弱化(唐浩，2012)，難以履行包括土地確權(quán)在內(nèi)的村務(wù)管理。加上土地確權(quán)直接面對(duì)基層矛盾，許多群眾不予配合，工作面廣、量大，困難重重，部分鄉(xiāng)村干部有畏難情緒。
三是現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)的相關(guān)規(guī)定存在矛盾和沖突。當(dāng)前涉及土地管理的法規(guī)律和政策很多，這些法律和政策為土地確權(quán)提供了依據(jù)，但由于法律和政策出臺(tái)、修訂的時(shí)間差異造成了在土地確權(quán)相關(guān)規(guī)定上的矛盾和沖突，具體體現(xiàn)在“土地登記、土地登記簿與土地證概念與功能的交叉;房地分離行政管理模式下的多頭登記和多頭管理;土地登記效力不一致”3個(gè)方面(廖洪樂(lè)等，2014)。當(dāng)前征詢意見(jiàn)中的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(草案)建議稿》將規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理”，并由“建設(shè)行政主管部門(mén)、土地管理部門(mén)”負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督不動(dòng)產(chǎn)登記工作，可能有助于解決“多頭登記”問(wèn)題，但相關(guān)規(guī)定的矛盾和沖突仍將持續(xù)一段時(shí)間。綜上分析可以看出，當(dāng)前土地確權(quán)的推進(jìn)一方面需要法律和政策層面的支撐，離不開(kāi)政府的主導(dǎo)推進(jìn);另一方面需要解決農(nóng)村基層組織薄弱、基層矛盾突出、權(quán)屬資料殘缺、權(quán)屬存在爭(zhēng)議、經(jīng)費(fèi)保障不足等具體問(wèn)題，基層政府、村委會(huì)的組織實(shí)施對(duì)于確權(quán)推進(jìn)的速度和質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生重要的影響。
二、村委會(huì)在農(nóng)村土地確權(quán)中的地位和功能
1．村委會(huì)在當(dāng)前土地確權(quán)中的參與情況
農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證(簡(jiǎn)稱確權(quán))是指對(duì)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、宅基地和未利用地進(jìn)行土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地權(quán)證等明確土地的所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確認(rèn)、確定過(guò)程。確權(quán)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是新一輪農(nóng)村改革的起點(diǎn)，必須精心組織實(shí)施。圖1為各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的工作流程。
圖1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)一般性工作流程
從圖1可以看出，基層推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的工作流程一般包括9個(gè)環(huán)節(jié)。首先是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府均需要成立主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部掛帥的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);村委會(huì)成立確權(quán)登記工作指導(dǎo)小組，并成立村社干部和農(nóng)民代表參與的村民議事會(huì)。其次是動(dòng)員培訓(xùn)、確定技術(shù)單位、獲取影像資料、制作工作底圖等環(huán)節(jié)，主要由政府主導(dǎo)推進(jìn)。再次是地塊確認(rèn)和信息搜集，圖1列明了必須收集的7個(gè)方面信息，但在當(dāng)前農(nóng)村基層薄弱、權(quán)屬矛盾突出、土地事實(shí)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、人口自然消亡等情況下，這一環(huán)節(jié)工作面廣量大且困難重重，也是制約整個(gè)土地確權(quán)推進(jìn)的關(guān)鍵所在。最后是公示、發(fā)證、資料歸檔等環(huán)節(jié)，按要求向農(nóng)戶頒發(fā)土地權(quán)屬證書(shū)，建立紙質(zhì)和電子信息對(duì)應(yīng)的確權(quán)檔案，但事實(shí)上有些地方土地承包權(quán)、使用證僅僅發(fā)到村集體。
目前，農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作在全國(guó)各地的進(jìn)程和推進(jìn)質(zhì)量存在差異。而宅基地與房屋買(mǎi)賣同樣面臨法律困境，被視作“禁區(qū)”。但事實(shí)上，各地農(nóng)村宅基地的私下流轉(zhuǎn)，新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣也十分普遍，更有大量侵占集體建設(shè)用地、違規(guī)利用耕地建房的事例。由于大量農(nóng)村房屋缺乏建設(shè)用地使用權(quán)證明、建設(shè)工程符合規(guī)劃證明、房屋峻工等證明，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)看好的預(yù)期收益，農(nóng)民對(duì)宅基地及房屋更是“寸土必爭(zhēng)”，隨著時(shí)間的延遲，宅基地確權(quán)的矛盾將越來(lái)越突出。但有一點(diǎn)是可以肯定的，村委會(huì)等群眾自治組織必須深度參與宅基地的確權(quán)，才有可能厘清長(zhǎng)期積累的權(quán)屬糾紛。
2．新時(shí)期村委會(huì)性質(zhì)的再探討
黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民獲得了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，相應(yīng)地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)變更為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委會(huì)、村民小組三級(jí)組織形式，此時(shí)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離。《村民委員會(huì)組織法》第二條把村委會(huì)界定為基層群眾性自治組織，管理本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，并負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。有些學(xué)者認(rèn)為，村民自治不應(yīng)該由基層自治組織承擔(dān)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的成本，提出村委會(huì)“去行政化”的觀點(diǎn)。但是，村委會(huì)的由來(lái)并不只是“生產(chǎn)大隊(duì)”名稱上的簡(jiǎn)單變更，其本質(zhì)是人民公社時(shí)期“國(guó)家公共權(quán)力對(duì)生產(chǎn)資料的全面集權(quán)控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w生產(chǎn)資料的自主管理”。需要指出，村委會(huì)除了向本村范圍提供社會(huì)保障類公共品，還承擔(dān)著較多來(lái)自政府的公共行政事務(wù)，在現(xiàn)行體制下村委會(huì)似乎充當(dāng)了政府代理人和村民代理人的雙重角色。雖然法律上界定村委會(huì)成員不屬于國(guó)家干部，但在實(shí)際操作中一些地區(qū)的村委會(huì)成員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍試點(diǎn)工作，地方財(cái)政也承擔(dān)其部分工資福利，村委會(huì)還得協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府開(kāi)展工作。因此，村委會(huì)仍然帶有“政社合一”的性質(zhì)，這不過(guò)由人民公社時(shí)期的“國(guó)家權(quán)力高度集權(quán)控制”演變?yōu)椤皣?guó)家權(quán)力的弱控制與基層集體組織自治相結(jié)合”。針對(duì)當(dāng)前和將來(lái)的中國(guó)情境，村委會(huì)承擔(dān)了集體經(jīng)濟(jì)管理、村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，在組織運(yùn)行方面又兼具基層政權(quán)的特性，新時(shí)期村委會(huì)仍然需要強(qiáng)調(diào)“政社合一”的性質(zhì)。
3．村委會(huì)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體地位
《物權(quán)法》第六十條規(guī)定:農(nóng)村集體所有的土地由“村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”，雖然有一些學(xué)者認(rèn)為無(wú)論從經(jīng)濟(jì)學(xué)還是法學(xué)的視角，集體土地所有權(quán)具有完全性，已經(jīng)回答了“是誰(shuí)的土地就確給誰(shuí)”，但在土地確權(quán)的實(shí)際操作中產(chǎn)生了“主體不明晰”、甚至“集體主體虛無(wú)”的感覺(jué)。這可能存在3個(gè)方面的主要原因:一是土地集體所有權(quán)并非是完全意義上的所有權(quán)，即使所有權(quán)中的使用權(quán)，也是在嚴(yán)格的土地管制下的使用權(quán)，這種不完整的土地使用權(quán)能造成了產(chǎn)權(quán)內(nèi)容邊界模糊和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度缺失問(wèn)題。二是農(nóng)村承包地由村委會(huì)作為發(fā)包方，理應(yīng)確立集體土地所有權(quán)的主體地位;但村委會(huì)“政社合一”的特性導(dǎo)致其成為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”，削弱了“自治地位”，間接成為地方政府的代理人。三是法律上難以界定農(nóng)村土地集體主體的法人地位，《民法通則》將法人分為國(guó)家機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，顯然《物權(quán)法》第六十條規(guī)定了集體土地所有權(quán)主體不屬于四種類型中的任何一種法人，因此農(nóng)村集體在物權(quán)法上沒(méi)有其主體地位，也就不具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，不得享有所有權(quán)和他物權(quán)。
如前文所言，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)不是完全意義上的所有權(quán)，那么，在當(dāng)前國(guó)情下，究竟“誰(shuí)能代表集體”，即“誰(shuí)能行使不完整土地所有權(quán)”的主體?這一問(wèn)題直接關(guān)系到“集體土地究竟確給誰(shuí)”這一關(guān)鍵問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，可以通過(guò)比較分析得出“誰(shuí)是目前中國(guó)情景下最恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)村土地所有者主體”這一結(jié)論，由此確立村委會(huì)在基層土地確權(quán)推進(jìn)中的突出地位，具體如下。
首先分析村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。主要包括村(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)承包或租賃經(jīng)營(yíng)、村(鎮(zhèn))辦集體企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶+公司聯(lián)合體、社區(qū)股份合作社等6種形式，前兩種形式在集體所有制改革階段完成了公司制改革，當(dāng)前幾乎不復(fù)存在;農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作社本質(zhì)上是農(nóng)戶之間土地等資源要素的自愿聯(lián)合，形成聯(lián)合產(chǎn)權(quán)并自主經(jīng)營(yíng)獲取剩余價(jià)值，本質(zhì)上具有企業(yè)的性質(zhì)，不能成為集體土地所有權(quán)的代言人;農(nóng)戶+公司聯(lián)合體和社區(qū)股份合作社更是經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)方式，同樣不能成為集體土地所有者。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)20世紀(jì)末集體所有制改制后基本不存在了，即使有些地方還存在集體經(jīng)濟(jì)組織，從企業(yè)性質(zhì)上講屬于公司制法人或?qū)I(yè)性的合作社法人，不能作為集體土地所有權(quán)的代表。
其次分析村民委員會(huì)。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民委員會(huì)既是農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)也是村務(wù)管理者和基層政府的公共管理的代理人，因此可以把村委會(huì)視作農(nóng)村集體土地所有者主體的代理人;此外，《土地承包法》第十二條也規(guī)定了村委會(huì)是農(nóng)民集體主體的發(fā)包方，也說(shuō)明了村委會(huì)集體土地的所有者地位;《土地管理法》第十條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體組織或者村民委員經(jīng)營(yíng)、管理”。由于上文排除了村集體組織事實(shí)上不能作為當(dāng)前集體土地所有權(quán)的代表，因此村委會(huì)是現(xiàn)實(shí)意義上的代理人。
最后分析村民小組。村民小組的前身是人民公社的生產(chǎn)隊(duì)，承擔(dān)本組的社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能，據(jù)于此，有學(xué)者主張“村民小組是主要的集體土地所有權(quán)主體”;此外，也有地籍管理一線的官員主張“村民小組具有集體土地所有的法律地位，可以把土地所有權(quán)證書(shū)發(fā)給村民小組長(zhǎng)”，國(guó)土資發(fā)［2011］178號(hào)文第四條也認(rèn)同“可由村民小組依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書(shū)”。但是，由于村民小組沒(méi)有正式的組織機(jī)構(gòu)，也不屬于《民法通則》所規(guī)定的任何一種法人，在農(nóng)村空心化趨勢(shì)下，法律程序意義上的村民自治會(huì)議難以組織，因此村民小組的社會(huì)職能大大弱化、經(jīng)濟(jì)職能則幾乎消失殆盡。在這樣的情況下，《物權(quán)法》、《土地承包法》規(guī)定的村民小組“農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體地位”也就缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，村民小組集體所有權(quán)的地位在當(dāng)前中國(guó)情景下逐漸失去現(xiàn)實(shí)意義。因此，不宜將土地所有權(quán)證書(shū)發(fā)給村民小組長(zhǎng);退一步講，盡管村民小組作為基層組織擁有本小組農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，但也應(yīng)由“村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書(shū)”。
三、依靠村委會(huì)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的政策建議
1．明確村委會(huì)土地確權(quán)推進(jìn)執(zhí)行者的歷史責(zé)任
前文得出村委會(huì)是符合當(dāng)前國(guó)情的農(nóng)村集體土地所有的代言人，村委會(huì)不應(yīng)該也不能去“行政化”，而是必須堅(jiān)持“群眾性自治和基層政府代理人”新時(shí)期“政社合一”的性質(zhì)。由于土地確權(quán)的基層推進(jìn)需要村委會(huì)的深度參與，為此村委會(huì)必須承擔(dān)推進(jìn)土地確權(quán)的歷史責(zé)任，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的領(lǐng)導(dǎo)下，提高基層組織土地確權(quán)的執(zhí)行力。為此，一是建設(shè)有使命感的村委會(huì)，克服土地確權(quán)中的畏難情緒，學(xué)習(xí)法律法規(guī)和規(guī)章制度，以創(chuàng)新和勇于承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度面對(duì)土地確權(quán)中的種種困難;二是加強(qiáng)和改進(jìn)土地確權(quán)績(jī)效評(píng)估，由于土地確權(quán)還存在法律和政策空白點(diǎn)，基層推進(jìn)中容易產(chǎn)生“無(wú)為即無(wú)過(guò)、有為必有過(guò)”的結(jié)果，因此要客觀科學(xué)制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并把土地確權(quán)納入村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子考核;三是土地確權(quán)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，積極探索符合基層實(shí)際情況的土地確權(quán)操作細(xì)則，并在實(shí)踐中不斷豐富完善，確保土地確權(quán)由點(diǎn)到面、由易到難推進(jìn)到每一宗農(nóng)村土地。
2．依靠村委會(huì)妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議
土地權(quán)屬不清和農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”決定了土地確權(quán)過(guò)程會(huì)充滿各種權(quán)屬爭(zhēng)議，而且很難用簡(jiǎn)單的“尊重歷史、依照現(xiàn)實(shí)、查看現(xiàn)場(chǎng)”等幾個(gè)原則得以解決，事實(shí)上由于歷史原因，存在村民違規(guī)侵占集體建設(shè)用地、私自開(kāi)發(fā)侵占未利用地等諸多現(xiàn)象。新形勢(shì)下，基層的土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決首先還得立足基層，即充分發(fā)揮村委會(huì)、村民小組長(zhǎng)的調(diào)解作用;其次是健立健全鄉(xiāng)、村委會(huì)、村民小組三級(jí)調(diào)解委員會(huì)，委員會(huì)的成員由負(fù)責(zé)土地確權(quán)的地籍工作人員組成，力爭(zhēng)把爭(zhēng)議案例在基層解決;三是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門(mén)設(shè)立由地籍管理公職人員與村委會(huì)代表共同組成的仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)化解基層土地矛盾。因此，必然充分發(fā)揮村委會(huì)、村民小組在土地權(quán)屬爭(zhēng)議中的作用，才更有利于解決基層最直接的土地矛盾。需要補(bǔ)充的是，土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決離不開(kāi)相關(guān)法律的修訂和完善，通過(guò)訴訟解決爭(zhēng)議是最后的解決方式。
3．加強(qiáng)土地確權(quán)的動(dòng)態(tài)管理
長(zhǎng)期以來(lái)，土地確權(quán)的靜態(tài)管控積累了大量問(wèn)題。例如，《土地管理法》六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但該戶事實(shí)上增添了人口怎么辦?該戶人口自然消亡了如何處理?又如《土地承包法》第二十六條第二款規(guī)定農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時(shí)要交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但事實(shí)上幾乎沒(méi)有哪一戶將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。再如農(nóng)民私自占用未利用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)民私自在承包地上建造房屋形成“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)民私下進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓或買(mǎi)賣，農(nóng)民私自侵占其他農(nóng)戶土地等行為非常普遍，并且許多違法違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)既成事實(shí)，這些都是未能及時(shí)履行包括確權(quán)在內(nèi)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管的結(jié)果。確權(quán)只是新一輪農(nóng)村改革的第一步，確權(quán)是為了有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，也是為了推進(jìn)多種經(jīng)營(yíng)方式共存的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，因此，土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)管理必然要求健全農(nóng)村集體基層組織。確權(quán)將不是一個(gè)階段性的工作，而是農(nóng)村集體土地管控的持久性常規(guī)工作。
為了配合確權(quán)后的土地流轉(zhuǎn)，必須要把土地確權(quán)作為村委會(huì)的常規(guī)工作，實(shí)行土地確權(quán)的動(dòng)態(tài)管理:一是可以確權(quán)確地，對(duì)承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地做到主體明確、歸屬清晰;二是在現(xiàn)有集體土地規(guī)模范圍內(nèi)確權(quán)，公正、合理地增減農(nóng)戶的土地，嚴(yán)格控制“缺補(bǔ)性確權(quán)”，以此杜絕潛在的矛盾和爭(zhēng)議;三是可以確權(quán)、確股不確地，但同樣要做到歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，以此消除農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的顧慮和擔(dān)憂，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn);四是原則上不設(shè)集體股，但對(duì)于既成事實(shí)的集體股，同樣要尊重村莊的自治權(quán)利，通過(guò)法定方式民主決策;五是支持確權(quán)后的土地資源、股份有序轉(zhuǎn)讓、租賃、入股，同時(shí)保障農(nóng)民土地使用的收回和退股權(quán)利，建立動(dòng)態(tài)確權(quán)的工作機(jī)制。
4．通過(guò)“強(qiáng)村擴(kuò)權(quán)”便于村委會(huì)履行職責(zé)
農(nóng)村土地確權(quán)拉開(kāi)了新一輪農(nóng)村改革的序幕，這項(xiàng)基礎(chǔ)工作推進(jìn)的速度和質(zhì)量離中央的要求還有很大的距離，其中一個(gè)重要原因是忽視了基層群眾性自治組織建設(shè)，特別是忽視了村委會(huì)的組織建設(shè):一是法律把村委會(huì)界定為基層群眾性自治組織，造成了農(nóng)村公共事務(wù)、社會(huì)公益事業(yè)與城市相對(duì)不公平的“二元結(jié)構(gòu)”，基層組織建設(shè)滯后于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程要求。二是基層組織的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，基層組織在缺乏經(jīng)費(fèi)的情況下還得承擔(dān)“人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)保障”等社會(huì)管理職能，如果沒(méi)有足額的經(jīng)費(fèi)保障，也就難以調(diào)動(dòng)基層組織積極參與土地確權(quán)工作。三是基層組織與地方政府在土地增值權(quán)益分配上缺乏話語(yǔ)權(quán)、農(nóng)民集體的權(quán)益難以得到保障，由于地方政府是土地監(jiān)管和土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，政府的壟斷、農(nóng)村集體土地的非市場(chǎng)配置、現(xiàn)行的財(cái)稅制度等均削弱了基層組織在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革上的能動(dòng)性，也影響了基層土地確權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
村委會(huì)作為農(nóng)村土地集體所有者主體，又是土地確權(quán)的執(zhí)行者，面對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重、困難多、范圍廣的土地確權(quán)任務(wù)，需要考慮村委會(huì)的“強(qiáng)村擴(kuò)權(quán)”，充實(shí)基層組織并擴(kuò)大行政權(quán)力:一方面，要加強(qiáng)村委會(huì)組織建設(shè)，當(dāng)前村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3～7人組成，許多基層村委合并后面臨人員短缺的窘境，有些地立的村“兩委”班子處于癱瘓狀態(tài)，必須配備必要人手、加強(qiáng)組織建設(shè)。另一方面，促進(jìn)權(quán)責(zé)對(duì)等，除了人員配備薄弱外，村委會(huì)還面臨“簡(jiǎn)政放權(quán)”后“事權(quán)”范圍的擴(kuò)大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間工作則是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，村委會(huì)“群眾性自治組織”的性質(zhì)決定了其不屬于國(guó)家基層政權(quán)，要參與土地確權(quán)頒證這一重大“行政任務(wù)”，需要適當(dāng)擴(kuò)大基層組織的事權(quán)，以便處理土地確權(quán)中法律或政策的空白點(diǎn)問(wèn)題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)體制改革》2015年第4期
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