——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角
內(nèi)容提要:推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的關(guān)鍵是在不同層次找到適合的協(xié)商民主實踐形式?一事一議制度作為一種適合我國農(nóng)村基層社會的協(xié)商民主實踐形式,已經(jīng)在推進村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展等方面取得了實質(zhì)性效果,并發(fā)揮了不可替代的作用?但是,就目前而言,我國農(nóng)村一事一議協(xié)商民主實踐中普遍面臨著議事主體?制度供給與結(jié)果執(zhí)行等方面的困境與難題,這既使得一事一議協(xié)商民主制度在實戲中難以充分發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢和功效,也使其陷入制度化發(fā)展的困境?培養(yǎng)和提升議事主體理性協(xié)商意識與能力?完善制度機制與體系?與農(nóng)村其他制度形成互為支撐和協(xié)同發(fā)展格局是優(yōu)化一事一議制度,進一步激發(fā)其潛在優(yōu)勢和效能從而推進其制度化發(fā)展的基礎(chǔ)?前提和有效途徑?其中,培養(yǎng)和提升議事主體理性協(xié)商意識與能力是一事一議制度化推進的基礎(chǔ)性工程,完善一事一議議事制度和機制是其前提和關(guān)健,與農(nóng)村其他制度協(xié)調(diào)發(fā)展則是其有效展開的空間和平臺?
關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層；協(xié)商民主；制度化發(fā)展；一事一議
農(nóng)村一事一議制度是黨和政府為解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金和勞務(wù)籌集問題所提出的一項有效制度?作為一種適合我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基層協(xié)商民主實踐形式,一事一議制度已經(jīng)在全國農(nóng)村逐步展開和推進,并成為事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村長治久安的黨和政府強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重大民心工程和制度安排?但是,由于一事一議制度在許多地區(qū)的實踐中還普遍存在著“事難議?議難決?決難行”的困境與難題,這不僅制約了一事一議制度優(yōu)越性的發(fā)揮,也使其制度化發(fā)展和推進陷人困境?有效化解農(nóng)村一事一議制度實踐面臨的困境,優(yōu)化和完善一事一議制度是推進農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的前提?基礎(chǔ)和有效途徑?
一?一事一議制度:中國農(nóng)村的協(xié)商民主實踐形式
“一事一議”制度是黨和政府在農(nóng)村稅費改革過程中為了解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金和勞務(wù)籌集問題提出的一項有效制度?一事一議制度經(jīng)歷了從“一事一議,籌資籌勞”到“一事一議,籌補結(jié)合”的演變過程?2000年3月,《中共中央?國務(wù)院關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》第一次以正式文件形式提出“一事一議”制度?農(nóng)業(yè)部據(jù)此于2000年7月出臺了《村級范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》,明確規(guī)定了一事一議制度運行的具體原則?內(nèi)容?范圍和程序?隨后,針對一些地方在一事一議制度實施過程中實踐結(jié)果不盡如人意的狀況,2006年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》要求要“完善村民‘一事一議’制度,健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機制和辦法,引導(dǎo)農(nóng)民自主開展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)?”2007年1月農(nóng)業(yè)部?財政部等部門又出臺了內(nèi)容更全面?規(guī)定更具體?操作性更強的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》?基于一事一議制度在調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民群眾建設(shè)新農(nóng)村積極性?推進農(nóng)村基層民主建設(shè)進程以及各地籌資籌勞覆蓋面較小,難以滿足村級公益事業(yè)建設(shè)需求,導(dǎo)致村級公益事業(yè)發(fā)展緩慢甚至滯后的趨勢,同時為激發(fā)?引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民一事一議籌資籌勞熱情,2008年2月國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知》,提出率先在黑龍江?河北?云南省開展“一事一議,財政獎補”的試點工作?村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議,籌資籌勞”逐步發(fā)展為“一事一議,籌補結(jié)合”?為全面貫徹和落實農(nóng)村一事一議財政獎補政策和提高財政獎補資金使用效益,國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組?財政部?農(nóng)業(yè)部相繼下發(fā)了《關(guān)于擴大村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點的通知》(國農(nóng)改[2009]3號)?《關(guān)于認真做好2010年擴大村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知》(國農(nóng)改[2010]1號)?《村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金管理辦法》?《關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2012]1號)等文件?隨著一事一議財政獎補制度試點范圍不斷擴大和在全國范圍的展開,2012年,國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組?財政部?農(nóng)業(yè)部在總結(jié)一事一議財政獎補實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,立足改革創(chuàng)新,針對部分地方籌資籌勞過程中存在的各種矛盾和問題,在《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補工作“規(guī)范管理年”活動的通知》(國農(nóng)改[2012]9號)中提出了全面完善一事一議的原則?要求和措施?以“籌補結(jié)合”為特點的農(nóng)村一事一議制度逐步形成并成為事關(guān)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的重大民心工程和制度安排?
農(nóng)村村級公益事業(yè)一事一議制度是在我國農(nóng)村稅費改革過程中及取消農(nóng)業(yè)稅后,向受益者籌集農(nóng)村公益事業(yè)項目建設(shè)所需資金或勞務(wù)的辦法?在農(nóng)村稅費改革之前,農(nóng)村公益事業(yè)所需資金從村提留?鄉(xiāng)統(tǒng)籌中開支,所需勞務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年強制要求農(nóng)民在農(nóng)閑季節(jié)以義務(wù)出工的方式解決?換言之,稅費改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織是靠公權(quán)力或權(quán)威解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)問題的,這種政府主導(dǎo)?農(nóng)民被動服從出錢出工的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)制度基本上滿足了當(dāng)時農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求——村莊道路?澆灌設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有人修也有錢修?但是,在這種制度下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?村自治組織在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌?村提留過程中,在要求農(nóng)民貢獻義務(wù)工過程中,具有較大的隨意性,存在亂收費?亂攤派?亂征工,甚至腐敗等問題?因此,在農(nóng)村稅費改革開始之后,國家規(guī)定鄉(xiāng)政府?村民自治組織不能再向農(nóng)民收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留,也不能隨意征用農(nóng)民出工,這樣一來農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)就沒有了資金來源和勞務(wù),處于沒人管沒人問的境地?在這種背景下,為了解決公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)問題,黨和政府提出了一事一議政策,賦予農(nóng)民公益事業(yè)建設(shè)的自主權(quán)力和權(quán)利,讓農(nóng)民自己討論?商量和決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目,而不再由政府主導(dǎo)?在這一政策下,農(nóng)民想要建設(shè)什么公益事業(yè)項目都由農(nóng)民通過一事一議自己來決定?由于在“一事一議”這種方式中籌集的勞務(wù)和資金款項看得見?摸得著,并且專款專用,完全是惠農(nóng)性質(zhì)的舉措,因而有效調(diào)動了農(nóng)民籌資籌勞的積極性,從而促進了農(nóng)村集體公益事業(yè)的發(fā)展?同時,由于農(nóng)民通過“一事一議”自主平等地商量?協(xié)商?研究和決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)等問題,符合民主決策?民主管理的要求,加之,在一事一議制度下,農(nóng)民自己能夠監(jiān)督事關(guān)自身利益的公共事務(wù)的決策和實施情況,這就保障了農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?因此,一事一議(制度)是一種中國農(nóng)村基層社會的民主的籌資籌勞方式,是一種農(nóng)村基層社會的民主實踐形式?
作為農(nóng)村基層社會的一種民主實踐形式,一事一議制度也是一種農(nóng)村基層民主決策和民主治理的形式,它主要采用協(xié)商?討論?對話的方式來決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目,“注重的是討論而不是投票”?從這個意義上來說,一事一議制度實質(zhì)上賦予了村民民主協(xié)商?民主議事的權(quán)力和權(quán)利,并為村民之間平等對話?討論?協(xié)商農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目提供了渠道和平臺,其實質(zhì)是減少村民之間在村公共事務(wù)方面的分歧,使村民盡可能在公益事業(yè)建設(shè)上達成共識,因而,具備了協(xié)商民主理論所強調(diào)的以實現(xiàn)公共利益為宗旨,以多元主體間平等對話為載體,以促進偏好轉(zhuǎn)換而達成決策共識為目的的基本要求?同時,一事一議制度主張凡是受到某項公益事業(yè)建設(shè)項目影響的村民或能從某項公益事業(yè)建設(shè)中受益的村民都可以參與到一事一議中來,并圍繞公益事業(yè)建設(shè)進行公開協(xié)商?交流?討論,都對村公益事業(yè)建設(shè)項目決策擁有話語權(quán),都能通過一事一議影響公益事業(yè)決策結(jié)果一一這也體現(xiàn)了“協(xié)商民主的首要特性”,即協(xié)商參與主體的“廣泛性”?因而,一事一議制度是一種協(xié)商民主的實踐形式,是體現(xiàn)中國特色的農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的協(xié)商民主實踐形式?
一事一議制度作為一種協(xié)商民主實踐形式,還在于它蘊含著協(xié)商民主的其他基本特征:一是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商主體地位平等這一協(xié)商民主的“首要要求”?協(xié)商民主理論認為自由平等的參與和表達是決策結(jié)果獲得公共權(quán)威及合法性的前提?一事一議將平等原則融人到實際操作中,規(guī)定議事主體在議事過程中具有同等的話語權(quán),村干部?村民均可就議事主題自由地對話,平等地議事,平等地參與制定決策的過程,平等地負擔(dān)公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)?二是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商過程的公開性?協(xié)商民主極為重視協(xié)商過程的公開性,力圖通過公開協(xié)商獲得決策的公正與合法性:要求協(xié)商在公開的場所進行,要求協(xié)商信息公開?商討內(nèi)容公開?決策理由公開,從而為利益相關(guān)者監(jiān)督協(xié)商程序提供便利,防止幕后協(xié)定?一事一議制度要求嚴(yán)格落實民主公開制度,確保議事方案公開?議事程序公開?決策結(jié)果公開,將協(xié)商過程中的知情權(quán)?參與權(quán)?決策權(quán)?監(jiān)督權(quán)直接交給村民,自覺接受村民和社會監(jiān)督,以爭取廣大群眾對公益事業(yè)建設(shè)項目的認同和支持?三是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商結(jié)果的共識性?協(xié)商民主理論主張“通過協(xié)商與對話的方式達成共識或協(xié)調(diào)分歧,以實現(xiàn)公共利益最大化”,而只有在廣泛吸收利益相關(guān)者的偏好和需求基礎(chǔ)上形成的最終共識,才可能實現(xiàn)公共利益最大化?一事一議制度強調(diào),不管是確定議事主題,還是議事過程或達成決議,都需要獲得絕大多數(shù)甚至全體受該議事主題影響或能從該議事項目中受益的村民的認同和共識——這就為實現(xiàn)村民共同利益最大化提供了基本的條件?
作為中國特色協(xié)商民主的實踐形式,一事一議制度的功能和優(yōu)勢體現(xiàn)在,這一制度形式不僅能夠推動農(nóng)村公共決策的公開?公平?公正,遏制農(nóng)村亂收費?亂集資?亂攤派行為,阻斷農(nóng)村基層干部腐敗源頭,維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,實現(xiàn)農(nóng)村基層社會的有效治理,也能夠為村民之間?村民與干部之間平等交流和溝通搭建起有效平臺?借助這一平臺,既可以促使農(nóng)村基層干部逐步學(xué)會和做到按民主程序決定公共事務(wù),與群眾利益相關(guān)的重大決策必須與群眾商量,也可以促使村民積極并能夠參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理——農(nóng)村干群雙方逐步學(xué)會和養(yǎng)成民主?平等?協(xié)商決定公共事務(wù)的意識?方法?能力和習(xí)慣,從而不斷推進農(nóng)村基層民主建設(shè)的實質(zhì)性發(fā)展,進而為構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村,維護國家的長治久安奠定堅實的社會基礎(chǔ)?因此,一事一議制度是具有中國特色和獨特優(yōu)勢的適合中國農(nóng)村基層社會的協(xié)商民主實踐形式?這一制度的完善和發(fā)展對于推進中國特色協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展具有基礎(chǔ)性?全局性意義?
二?農(nóng)村一事一議制度的踐行困境
近年來,隨著農(nóng)村改革的不斷深入?新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展以及黨和政府的有力推動,農(nóng)村各地紛紛展開村級公共事務(wù)一事一議制度實踐,并不斷推陳出新,涌現(xiàn)出多種多樣的實踐形式作為一種適合中國農(nóng)村基層治理的協(xié)商民主實踐形式,一事一議制度在加快農(nóng)村基層民主進程,促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極有效的作用?但是,由于一事一議制度實踐過程一直試圖克栗艮卻始終沒有得到有效解決的“事難議?議難決?決難行”等踐行困境依然存在,并成為制約這一&度優(yōu)越性發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展的主要障礙性因素,從而使得一事一議制度化發(fā)展陷人窘境?審視農(nóng)村一事一議制度實踐,我們可以將這一制度踐行困境歸結(jié)為三個主要方面?
首先,議事理性和能力不足是農(nóng)村各地一事一議制度實踐過程中普遍面臨的主體困境?
在我國農(nóng)村一事一議協(xié)商民主實踐中,議事主體議事理性和能力不足的問題普遍存在:在議事組織者方面,主要是部分村干部,其議事理性和能力不足表現(xiàn)為,一是考慮到一事一議制度推進對自己權(quán)威?利益的削弱,部分村干部消極抵制這一制度的推行;二是,由于傳統(tǒng)管理思想作祟,部分村干部“等?靠?要”思想嚴(yán)重;三是,由于不具備與村民直接溝通?打交道的能力,部分村干部存在畏難情緒,從而導(dǎo)致“有事不議”現(xiàn)象一定程度的存在?在議事主要參與主體,即村民方面,其議事理性和能力不足表現(xiàn)為,一是,參與意識不高?由于對一事一議實效性缺乏信心,包括對議事召集者的不信任以及“搭便車”心理的普遍存在,很多村民參與議事意愿不高,部分村民甚至議事態(tài)度冷漠?二是,公共意識?公共精神欠缺?由于受小農(nóng)意識影響,部分村民在議事?討論過程中缺乏大局觀念和公共意識,對于能讓自己直接受益?眼前受益?家族受益的項目就拼命贊成,對自己利益有觸動的項目,則想盡辦法抵制,因而在對議事結(jié)果進行表決時,受益多就積極支持,受益少就缺乏熱情,甚至提出反對意見,從而導(dǎo)致一事一議結(jié)果常常偏離維護農(nóng)村公共利益發(fā)展的初衷,甚至難以達成共識?三是,議事能力低下?受文化水平和教育背景限制,多數(shù)農(nóng)民理性表達能力低,不僅無法在議事過程中準(zhǔn)確表述自己的利益訴求,行使自己的民主權(quán)利,更無法駕馭復(fù)雜的議事程序,因而,在議事過程中,很多村民往往具有盲從心理,通常希望或者習(xí)慣于依靠村里有能力?有聲望的人在議事過程中為他們做主,即使有不同意見也只能被動地默認村莊精英們協(xié)商的結(jié)果,等等?這些問題不僅導(dǎo)致各地一事一議實踐中普遍出現(xiàn)“事難議”局面,而且使得農(nóng)村各地一事一議實踐都不同程度存在走形式?假議事情況?
其次,議事制度特別是議事程序機制不夠健全?不完善,是農(nóng)村各地一事一議實踐普遍面臨的制度困境?
一事一議協(xié)商民主實踐的有序?有效進行需要完善?規(guī)范的協(xié)商制度和程序的有力支撐?由于各地自然狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡,加之實施時間不長,一事一議制度在全國各地實踐中普遍面臨制度體系不完善,特別是議事程序不完善問題?具體而言,在議題篩選機制方面:一事一議制度規(guī)定,在議題提交村民代表會議審議之前,應(yīng)當(dāng)由村民代表(主要是村干部)逐戶征求該議題所代表農(nóng)戶的意見并經(jīng)農(nóng)戶簽字認可?但在實際操作過程中,由于多種原因(包括主觀意識和客觀條件),一些村干部往往省略調(diào)查走訪程序,只憑主觀判斷提出議題,甚至自作主張代替農(nóng)戶簽字?這樣產(chǎn)生的議事主題——議事參與主體信息掌握不對等,而且沒有經(jīng)過主體之間的協(xié)商和討論這一理性妥協(xié)和偏好轉(zhuǎn)換的過程——必然難以體現(xiàn)農(nóng)村公共利益和具有合法性基礎(chǔ)?在議事發(fā)起環(huán)節(jié)規(guī)定方面:隨著城鎮(zhèn)化進程推進,“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象成為很多建制村的常態(tài)——大量青壯年勞動力選擇外出務(wù)工,很多村里只剩下老?弱?病?殘?幼?兒等留守人員,這些人對參與公共生活缺乏能力?動力與激情,加之居住分散,很難召集在一起?另外,現(xiàn)行一事一議管理辦法只規(guī)定一事一議議題要經(jīng)過村民會議協(xié)商討論經(jīng)過,但在會議操作細節(jié)方面既沒有必要的程序規(guī)定,也沒有議事會議召開的次數(shù)規(guī)定等基本的規(guī)范性要求,這就使得各地一事一議會議普遍存在隨意性,形式主義等問題,例如,在議事會議具體議事過程中,由于缺乏對個人講話時間和次數(shù)的(必要的)限制,議事過程中常常出現(xiàn)個別村民發(fā)言時間過長?次數(shù)過多?搶占別人發(fā)言機會?隨便打斷別人發(fā)言?人身攻擊?跑題等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了議事效率,造成了“與難決”局面的普遍存在?
第三,議事結(jié)果執(zhí)行不力的“決難行”局面,是農(nóng)村各地一事一議實踐持續(xù)性和制度化推進面臨的發(fā)展困境?
農(nóng)村一事一議制度安排的最終目的是要切實解決稅費改革后村級公益事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展問題?因此,一事一議議事結(jié)果確定后,還要籌得經(jīng)費和勞務(wù),并將經(jīng)費和勞務(wù)付諸項目的實施,以達到預(yù)期目標(biāo)?否則,一事一議議事制度安排就會失去存在的價值和意義?但是,在目前的農(nóng)村一事一議實踐中,無論在經(jīng)費籌集方面還是在項目付諸實施方面都存在乏力情況?例如,按照一事一議制度的要求,項目議成后,就要向村民集資集勞?但在集資集勞具體實施過程中,盡管村民們對出資出勞已經(jīng)達成共識,由于家庭生活困難和缺乏青壯年勞動力,部分村民還是難以執(zhí)行出資出勞,甚至還有部分不直接受益?沒有投贊成票的村民根本不肯出資出勞,而且這種情況常常產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”,從而使議事項目無法實施?另外,由于一事一議籌資籌勞數(shù)額上限標(biāo)準(zhǔn)限定非常嚴(yán)格,特別是2013年起,國家嚴(yán)禁下放限額標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限,一律按絕對限定數(shù)額確定?,這固然可以防止籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)過高,加重農(nóng)民負擔(dān),但也是造成規(guī)模較大的村公益事業(yè)建設(shè)項目因其所需資金不足,而導(dǎo)致其無法有效執(zhí)行或者被迫中途停止甚至放棄的原因?上述一事一議實踐的“決難行”的局面,不僅使其制度化推進面臨著窘境,甚至使得這一制度實際上面臨著能否持續(xù)發(fā)展的問題?
三?推進農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的有效途徑
一事一議制度作為適合中國農(nóng)村基層治理的協(xié)商民主實踐形式,在實施過程中日漸發(fā)展,不斷完善,并在推進村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用?完善一事一議制度,充分發(fā)揮其獨特優(yōu)勢和潛在效能,是當(dāng)前和今后農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展和推進的有效途徑?而克服一事一議制度的踐行困境,則成為健全和完善一事一議制度的當(dāng)務(wù)之急?為此,要著重從培養(yǎng)和提升一事一議議事主體的理性協(xié)商意識和能力?完善一事一議制度和機制?優(yōu)化一事一議制度環(huán)境和條件三個方面著手完善和進一步改進一事一議制度?
首先,培養(yǎng)和提升一事一議議事主體理性協(xié)商意識和能力,這既是推進農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的基礎(chǔ)性工程,也是亟待解決的現(xiàn)實問題?
協(xié)商民主理論認為,理性協(xié)商是正確決策的根本前提?理性協(xié)商包括理性的協(xié)商意識和理性的協(xié)商能力兩個方面?協(xié)商意識是協(xié)商主體如何看待協(xié)商的問題?理性的協(xié)商意識是指協(xié)商主體對于協(xié)商本身的理性的認識和態(tài)度,即把協(xié)商真正看作平等協(xié)商主體間公共利益實現(xiàn)的有效手段和途徑而積極加以推進和參與?協(xié)商能力主要是指協(xié)商主體具有和能夠表達自己真實意愿的知識和能力?理性的協(xié)商能力還包括協(xié)商主體理性參與協(xié)商過程并能制衡協(xié)商精英控制協(xié)商過程和結(jié)果的能力?
協(xié)商主體具備一定的協(xié)商理性和能力對協(xié)商民主的發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用?可以說,在當(dāng)下,農(nóng)村一事一議實踐過程中所有困境的產(chǎn)生都與這一制度的相關(guān)主體,包括組織議事的村干部和作為議事主體的村民理性協(xié)商意識和能力較為低下有關(guān)?如何培育具有法律意識?公共精神的理性議事主體,如何提升村民的理性議事能力,是確保一事一議制度有效運行的先決條件?議事主體只有“經(jīng)過專業(yè)知識培訓(xùn)與理性思維培養(yǎng),較好地把握事物發(fā)展規(guī)律,掌握科學(xué)態(tài)度與科學(xué)方法,才能夠在協(xié)商民主中提出有理有據(jù)的高質(zhì)量建言”??培育理性協(xié)商意識和能力,需要在村干部和村民兩方同時展開和進行:首先要對村干部進行培訓(xùn)?因為村干部在實際上決定和主導(dǎo)著農(nóng)村一事一議制度從選題——協(xié)商——決策——執(zhí)行的全部實施過程?所以,促使村干部改變傳統(tǒng)觀念,樹立正確理性的權(quán)力和權(quán)利觀念,提高村干部推進和開展一事一議的積極性和主動性,掌握與農(nóng)民協(xié)商?溝通?交流的方法以及組織協(xié)商議事的技術(shù),積極帶領(lǐng)村民開展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)是一事一議制度發(fā)展和完善的重要前提?其次是對村民一事一議理性認識和議事能力進行培訓(xùn)?村民具備一定的理性協(xié)商意識和能力是一事一議制度真正發(fā)揮實效從而實現(xiàn)黨和政府做出這一制度安排的初衷的關(guān)鍵?為此,一是要充分利用各種可能和有效的方式宣傳一事一議制度的各項政策規(guī)定,讓村民切實了解黨和政府作出一事一議制度安排的目的,增強村民“主人翁”意識,提升村民參與民主議事的積極性和執(zhí)行議事決議的主動性?二是要通過各種方式訓(xùn)練和提高農(nóng)民的語言表達能力?理性分析能力?思維判斷能力?辯論溝通及妥協(xié)能力,從而使其真正成為農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展及其成果的承載者和共享者?同時,要通過多種形式培育和提升廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾的平等?包容?互惠?責(zé)任?規(guī)范等意識和公共觀念,使其在參與議事過程中都能夠從長遠出發(fā)?從大局出發(fā)?從公共利益要求出發(fā),逐步養(yǎng)成承擔(dān)“公共角色”“只表達那些公共指向的偏好”?并能夠超越自身利益而且能夠“一起使公共討論趨向于促進共同的善”?的能力,從而造成農(nóng)村一事一議制度有效實施的良好氛圍?當(dāng)然,村干部和村民養(yǎng)成理性的協(xié)商民主意識和議事能力不是一朝一夕的事,還需要全社會特別是農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同努力,營造良好的學(xué)習(xí)氛圍,搭建協(xié)商民主實踐平臺,使村干部和村民在協(xié)商民主實踐中共同提高理性協(xié)商意識和能力?
其次,加強一事一議制度建設(shè),完善一事一議制度體系,特別是加強一事一議議事程序性制度?監(jiān)督制度?責(zé)任追究制度等建設(shè),這是推進一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的前提和關(guān)鍵?
任何制度的有效?高效運行,在制度設(shè)計和安排時必須關(guān)注兩個維度,即建立和完善制度?遵守和執(zhí)行制度,而其中的關(guān)鍵是樹立制度權(quán)威?健全?完善的制度體系是制度有效實施的基礎(chǔ)和前提?從過程角度看,任何制度體系要有效運轉(zhuǎn)必須在制度制定——制度執(zhí)行——執(zhí)行監(jiān)督——制度評價——制度完善等環(huán)節(jié)都具有相應(yīng)的制度安排,特別是,要有保障制度可操作的配套的程序性制度安排以及保障制度權(quán)威的責(zé)任追究?目前我國農(nóng)村一事一議制度實踐普遍出現(xiàn)“決難行”的根本原因就在于沒有形成這樣一套完整的制度體系,特別是缺少完善的監(jiān)督制度機制和責(zé)任追究制度機制?當(dāng)然這與這一制度安排的最初定位有關(guān)——作為一項后稅費時代解決農(nóng)村村級公益事業(yè)建設(shè)和發(fā)展問題的政策以及黨和國家的一項支農(nóng)惠農(nóng)政策,一事一議是按照村民自愿原則和通過示范?獎勵等政策方式引導(dǎo)在全國推行的,而不是一項強制性制度?盡管如此,由于這一政策形式在實踐中顯現(xiàn)的優(yōu)勢和作用,特別是國家通過“財政獎補”的積極推進和引導(dǎo),跟風(fēng)也好,走形式也好,一事一議已經(jīng)在事實上成為覆蓋全國農(nóng)村范圍的村級公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞的普遍的制度形式,而且是一種如前文所論證的適合中國農(nóng)村基層社會治理的有效的協(xié)商民主實踐形式?因此,無論從更好發(fā)揮其應(yīng)有實效角度看,還是從推進農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展層面看,都有必要加強一事一議制度建設(shè),推進農(nóng)村一事一議制度化發(fā)展?
推進農(nóng)村一事一議制度化發(fā)展,就目前而言,鑒于一事一議制度踐行的困境,既需要解決一事一議制度不健全?不完善?不配套問題,更需要解決一事一議制度執(zhí)行不堅決?不得力?不徹底問題?為此,在國家層面,要以改革創(chuàng)新精神實現(xiàn)一事一議制度創(chuàng)新,同時要充分挖掘已有制度優(yōu)勢,樹立制度權(quán)威?總體而言,要在完善一事一議制度建構(gòu)的同時,著重于其程序機制的考量,即更加注重“從協(xié)商的醞釀到協(xié)商完成所要遵循的一系列步驟”?的考量,包括議事內(nèi)容主題如何確定,如何展開議事會議等,都需要建立規(guī)范化?程序化的機制,以確保一事一議制度有效展開?良性運行?具體而言,一是要成立農(nóng)村一事一議專門機構(gòu),負責(zé)一事一議制度的總體設(shè)計?規(guī)劃和監(jiān)督?二是要大力推進一事一議公開?公示制度的嚴(yán)格執(zhí)行,包括對項目的預(yù)算?籌資?決算以及項目實施全過程進行公開?公示,允許并接受群眾全程參與監(jiān)督?三是要完善責(zé)任追究制度機制,對一事一議責(zé)任追究制度和機制做出周密的設(shè)計和安排,將責(zé)任落實到個人,對于違規(guī)操作,擅自截留?挪用?擠占一事一議項目專項資金的行為,以及拒不履行或者不及時?有效?正確履行相應(yīng)職責(zé),導(dǎo)致一事一議執(zhí)行效率低下的行為,特別是因主觀努力不夠?qū)е乱皇乱蛔h結(jié)果執(zhí)行不力的行為都要制定相應(yīng)的懲戒措施,從嚴(yán)懲處并追究其相應(yīng)責(zé)任,徹底改變“以罰代刑,一罰了之”狀況,從而有效遏制村干部在一事一議項目建設(shè)過程中的貪腐行為?不作為行為,從而產(chǎn)生震懾作用,真正樹立起一事一議制度的權(quán)威性?四是要制定相應(yīng)規(guī)則章程,賦予村民實質(zhì)性監(jiān)督權(quán)?
在農(nóng)村基層層面,要求農(nóng)村基層干部要根據(jù)各村實際情況和面臨的現(xiàn)實問題,在不違背議事制度基本原則和要求的前提下,在一事一議制度實踐中不斷創(chuàng)新議事形式和程序?例如,針對現(xiàn)有一事一議制度所規(guī)定的議事項目由村干部通過走訪的方式確定所導(dǎo)致的村民對村干部可能出現(xiàn)的主觀獨斷行為難以監(jiān)督和制約缺陷,應(yīng)該在議事項目確定的程序中引入?yún)f(xié)商機制,由村干部召開村民大會,讓群眾就議事項目的選擇?會議的時間?內(nèi)容和主題進行討論,集思廣益,并將征得多數(shù)村民簽字認可的議事項目進行公示,保證陽光操作,充分保證議事項目的公開性,從而為之后的議事程序高效運行打下堅實基礎(chǔ)?對于當(dāng)前一事一議制度具體的可操作細則方面,要在議事環(huán)節(jié)上加以規(guī)范,對于議事過程中每人的發(fā)言次數(shù)?時間?主題等根據(jù)實際事先協(xié)商作出明確規(guī)定,防止出現(xiàn)發(fā)言焦點不明確,時間過長,次數(shù)過多的現(xiàn)象,確保每個人都有發(fā)言的機會,都能自由平等地發(fā)表自己的意見?此外,還要建立主持人中立制度,確保主持人既要負責(zé)維護議事秩序,保證議事程序的有序進展,提高議事效率,又不能主導(dǎo)?引導(dǎo)或掌控議事方向,控制議事結(jié)果,從而保證議事目的的有效達成?
第三,優(yōu)化一事一議制度環(huán)境和條件,激發(fā)農(nóng)村原有制度特別是村民自治制度優(yōu)勢和活力,形成一事一議制度與農(nóng)村其他制度互為支撐?協(xié)同發(fā)展格局,這是推進農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的必然要求?
任何制度的制定和實施都是在一定社會空間,特別是政治空間下進行的,因此都必須考慮這一制度實施的社會基礎(chǔ),特別是不能與其所處社會基本政治制度相矛盾?我國農(nóng)村一事一議制度實施的社會政治基礎(chǔ)或者說展開的制度空間和平臺是村民自治制度及其在實踐中逐步形成并由國家以法律形式正式確認和固定下來的村民會議或村民代表會議議事制度?我國的村民自治制度緣起于人民公社解體之后農(nóng)村治理社會失序問題的現(xiàn)實需求?從實踐和《村委會組織法》的規(guī)定來看,村民自治的核心作用和實效也主要體現(xiàn)在維護村莊(行政村)秩序方面?但是,村民自治制度作為我國農(nóng)村基層社會的管理?治理制度,發(fā)展村級公益事業(yè)顯然是其應(yīng)有的功能和內(nèi)在要求?然而,在實踐中,我國很多農(nóng)村地區(qū)村民自治制度因其“民主決策和民主管理缺乏內(nèi)容?村務(wù)公開流于形式”?“無法有效地履行原有的公共品供給職能,難以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的支持,更難以為村民提供福利和社會保障,因而村民與集體組織的聯(lián)系日益松散,村級組織缺乏號召力?組織力……”而陷人困境?一事一議制度正是基于解決上述村民自治困境而提出并實施的?因此,一事一議制度,不僅是村民自治制度的重要內(nèi)容和補充,也是實現(xiàn)村民自治的有效途徑,是相對完整的農(nóng)村基層“村民自治政治系統(tǒng)”的重要組成部分,而且它以村民自治制度為框架和依托,以村民會議或村民代表會議的議事形式為載體展開和實施,從而與村民自治形成不可分開的內(nèi)在聯(lián)系?事實上,在實踐層面上看,村民自治進展良好的地區(qū),一事一議制度優(yōu)勢的發(fā)揮也更顯著,因為,村委會及村干部普遍是農(nóng)村一事一議制度的具體執(zhí)行者?組織者,從而決定—事一議制度的實施情況和實施效果?因此,村民自治制度的健全和完善不僅為一事一議制度創(chuàng)造良好的空間和條件,而且決定著其優(yōu)勢的發(fā)揮?為此,一是要從理論與實踐相結(jié)合視角在總體上進行設(shè)計和規(guī)劃,使村民自治制度與一事一議制度相互銜接,有機結(jié)合,相互促進,協(xié)調(diào)發(fā)展,進而形成互為內(nèi)容和條件?互為支撐和途徑的農(nóng)村基層治理制度系統(tǒng),從而發(fā)揮整體實效?二是,完善村民會議和村民代表會議制度,并著重完善其程序機制,進而推進其制度化發(fā)展,從而推進農(nóng)村基層民主發(fā)展進程,為中國特色協(xié)商民主制度化發(fā)展奠定堅實的社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)?
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》
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