● 當(dāng)前，我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)有238個(gè)，超過(guò)5萬(wàn)人的有885個(gè)
● 符合條件的縣和特大鎮(zhèn)要“有序”改市，不能一哄而起
● 不能簡(jiǎn)單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化過(guò)程，城鎮(zhèn)化率已從1978年的17.9%增長(zhǎng)到2015年的56.1%。與此同時(shí)，大城市不斷擴(kuò)張、小城市數(shù)量不足等問(wèn)題也隨之浮現(xiàn)。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的推進(jìn)，鎮(zhèn)改市的探索成了備受關(guān)注的熱點(diǎn)。未來(lái)，應(yīng)如何優(yōu)化城市的結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展？
日前由國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主辦的“新生中小城市培育專題研討會(huì)”在浙江溫州市龍港鎮(zhèn)舉辦，各與會(huì)業(yè)界專家展開(kāi)了研討。
問(wèn)題1 特大鎮(zhèn)破“級(jí)”限，如何改變“小馬拉大車”
位于浙江溫州蒼南縣南端的龍港鎮(zhèn)，在1984年建鎮(zhèn)之時(shí)還只是五個(gè)小漁村。在一系列創(chuàng)新性政策的鼓勵(lì)下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民聚集龍港，自費(fèi)建城，30多年來(lái)，從無(wú)到有，從小到大，到2015年，龍港財(cái)政收入達(dá)到了23.2億元，GDP達(dá)226.9億元，常住人口43萬(wàn)人，已是一座初具規(guī)模的“小城市”。
在我國(guó)，像龍港一樣的特大鎮(zhèn)還有很多。不久前國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》顯示，當(dāng)前，我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)有238個(gè)，超過(guò)5萬(wàn)人的有885個(gè)。這些城鎮(zhèn)大多擁有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有一定的人口、工業(yè)和商業(yè)聚集規(guī)模，已經(jīng)具備了城市的體量和特征。
“這些城鎮(zhèn)的規(guī)模已經(jīng)非常大，但在管理權(quán)限上仍然按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這很不利于小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展?！眹?guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林說(shuō)。
從各城鎮(zhèn)介紹的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，他們所遇到的問(wèn)題十分相似——機(jī)構(gòu)設(shè)置和社會(huì)管理中只擁有鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)限，政府服務(wù)體系沒(méi)有與其規(guī)模相適應(yīng)，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套上都難以同步。體制機(jī)制的制約逐漸成為特大鎮(zhèn)發(fā)展的“天花板”，“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”成為對(duì)這些地方發(fā)展處境最常見(jiàn)的形容。
而與此相對(duì)的是，我國(guó)城鎮(zhèn)化率正在以每年一個(gè)多百分點(diǎn)的速度迅速提高，但城市數(shù)量卻幾乎沒(méi)有增長(zhǎng)，小城市的數(shù)量反而在下降。“因?yàn)樾〕鞘虚L(zhǎng)大了，但是新的小城市沒(méi)有出現(xiàn)?！比珖?guó)人大常委、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻說(shuō)。
“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)提出，“大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展”“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市”。專家們認(rèn)為，培育新生中小城市是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，而特大鎮(zhèn)將成為未來(lái)新生中小城市最大的來(lái)源，因此更需要在制度上為這些城鎮(zhèn)成為中小城市提供支撐。
問(wèn)題2 城市資源分布不均：“就近城鎮(zhèn)化”難在哪兒
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵將近6000萬(wàn)人口的浙江和其他國(guó)家做了一個(gè)直觀的比較——浙江20-50萬(wàn)人口級(jí)別的城市和城鎮(zhèn)有5個(gè)，5-20萬(wàn)人口級(jí)別的鎮(zhèn)有46個(gè);而日本人口相當(dāng)于浙江的2倍，但相應(yīng)人口級(jí)的城市都是浙江的近10倍。在8000多萬(wàn)人口的德國(guó)，城市結(jié)構(gòu)以中小城市為主，70%以上的居民生活在10萬(wàn)人口以下的城市。
可以看出，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，中小城市的發(fā)展仍有很大的空間。辜勝阻認(rèn)為，除了到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的目標(biāo)外，也應(yīng)該在城市數(shù)量上制定一個(gè)目標(biāo)?！靶〕鞘邪l(fā)展是我們的短板，城市結(jié)構(gòu)‘頭重腳輕’，導(dǎo)致了大城市病突顯。城市結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致生活在大城市的農(nóng)民面臨既融不進(jìn)大城市，也回不去農(nóng)村的尷尬?！惫紕僮枵f(shuō)。
我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年都在增長(zhǎng)，而不少人的選擇去向仍然是一二線的大城市。2015年，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)超過(guò)2.77億人，其中外出農(nóng)民工達(dá)1.69億人。每年春運(yùn)，異地就業(yè)的人口如候鳥(niǎo)般定期遷徙；大城市交通擁堵、資源緊張等問(wèn)題日益嚴(yán)重，如“攤大餅”般向城市四周蔓延式發(fā)展。
培育新的小城市，更有利于推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，也有利于解決農(nóng)民市民化的問(wèn)題。徐林指出，城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的核心是人的城鎮(zhèn)化，特別是要吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，能夠在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，成為城市的居民。這樣的制度安排不僅僅是改變身份、把鎮(zhèn)變成市的過(guò)程，更需要有一系列的產(chǎn)業(yè)支撐吸納更多的就業(yè)和公共服務(wù)。
在這個(gè)過(guò)程中，具備了城市規(guī)模的特大城鎮(zhèn)將扮演重要角色。李鐵表示，在如今的城鎮(zhèn)化大格局下，應(yīng)考慮怎樣調(diào)整行政區(qū)劃體制，來(lái)適應(yīng)以人為本的城鎮(zhèn)化變革。
問(wèn)題3 激發(fā)特大鎮(zhèn)潛力：人才、產(chǎn)業(yè)、城市如何互動(dòng)
各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程在加速，“鬼城”“空城”現(xiàn)象也在部分地方呈蔓延之勢(shì)。大興土木的“造城”運(yùn)動(dòng)讓一座座新城平地崛起，而實(shí)際上卻缺乏城市應(yīng)有的內(nèi)涵與品質(zhì)。2014年申銀萬(wàn)國(guó)證券研究所發(fā)布的房地產(chǎn)行業(yè)報(bào)告顯示：一線城市房地產(chǎn)的供需比為65%，供給不足；而非一線城市供給過(guò)剩，二三線城市的供需比為116%，三四線城市為125%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)70個(gè)主要城市中有26個(gè)城市供給相對(duì)過(guò)剩，占比37.14%。
李鐵表示，僅依靠房地產(chǎn)而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)依托的城市，實(shí)際上無(wú)法容納進(jìn)城的農(nóng)民，可以看到，目前很多地方已經(jīng)形成了嚴(yán)重的債務(wù)積累，應(yīng)該走實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、產(chǎn)城融合的路子。
從各地介紹的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多特大鎮(zhèn)都有自身的特色產(chǎn)業(yè)——江蘇的盛澤鎮(zhèn)是中國(guó)四大綢都之一和中國(guó)最大的絲綢產(chǎn)業(yè)集群地，化纖面料產(chǎn)量占全國(guó)的四分之一，中國(guó)東方絲綢市場(chǎng)連續(xù)三年市場(chǎng)交易額超千億；浙江織里鎮(zhèn)投資50億元打造童裝園區(qū)，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋”童裝的經(jīng)濟(jì)，童裝網(wǎng)店達(dá)到了4000多家；長(zhǎng)春市合隆鎮(zhèn)重點(diǎn)構(gòu)建了以交通裝備零部件、安全食品及農(nóng)副產(chǎn)品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以生物質(zhì)能、輕工業(yè)為兩大新型優(yōu)勢(shì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的“一帶、四園”的集聚格局，園區(qū)現(xiàn)有一大批知名企業(yè)。
“要特別注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，根據(jù)各城鎮(zhèn)的特點(diǎn)因地制宜來(lái)提升城市、城鎮(zhèn)的生命力、競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，這樣能夠不斷地聚集人才，實(shí)現(xiàn)人才、產(chǎn)業(yè)、城市良性的互動(dòng)，提高特大鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量?！眹?guó)家發(fā)改委副主任胡祖才指出。
“探索不同的路徑、方式，各地互相借鑒改革的實(shí)踐，使這些特大鎮(zhèn)能夠進(jìn)一步的激發(fā)潛能。”胡祖才提到，“十三五”規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)符合條件的縣和特大鎮(zhèn)“有序”改市，這就是說(shuō)，不能一哄而起。
制圖：魯元珍 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、住建部
問(wèn)題4 特大鎮(zhèn)改市：如何防止走“升格、翻牌”的老套路
目前，各地在推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政機(jī)制改革方面開(kāi)展了很多探索，出臺(tái)了很多配套政策，比如科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、下放縣級(jí)權(quán)限、城鎮(zhèn)化投融資體制改革、土地制度改革等，均取得一些突破和成效。
然而，一些問(wèn)題也仍然存在。“浙江省小城市培育試點(diǎn)經(jīng)過(guò)多年努力，已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上，但仍存在要素配置與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配、管理力量與城鎮(zhèn)規(guī)模不匹配、執(zhí)法權(quán)限與管理需求不匹配、生活品質(zhì)與居民需求不匹配等問(wèn)題。”浙江省發(fā)改委副主任焦旭祥說(shuō)。
浙江省遇到的這幾個(gè)突出問(wèn)題在許多大城鎮(zhèn)普遍存在。李鐵指出，其核心問(wèn)題在于要不要打破等級(jí)化管理體制。
胡祖才指出，推進(jìn)特大鎮(zhèn)的體制機(jī)制創(chuàng)新，要把部分縣級(jí)管理權(quán)限賦予特大鎮(zhèn)；同時(shí)加大包括公共服務(wù)、投融資體制、戶籍制度等的配套改革力度；還要積極探索具備條件的特大鎮(zhèn)新型的設(shè)市模式，探索城市的新型管理模式，不能簡(jiǎn)單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務(wù)”的新型管理模式。
“特大鎮(zhèn)有個(gè)明顯的特征是城市建設(shè)的滯后，有點(diǎn)‘半城市化’的狀態(tài)?！焙娌耪f(shuō)。
胡祖才強(qiáng)調(diào)，既然特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備了中小城市的體量和特征，那么其發(fā)展、建設(shè)、規(guī)劃也應(yīng)該要有中小城市的標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)，要提升、完善特大鎮(zhèn)的功能，“要補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，特別是教育、衛(wèi)生、文化等方面，圍繞人的全面發(fā)展補(bǔ)短板，留住人才，避免人口外流?！保ㄓ浾撸呼斣洌?
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明日?qǐng)?bào) 2016年6月16日
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