改革開放之后，中國城市化進程大致可分為三個階段：第一階段是“勞動力城市化”，第二階段是“居民城市化”，第三階段是“消極城市化”。盡管中國目前仍處在第二階段，但在部分地區(qū)消極城市化的挑戰(zhàn)已經比較突出，亟須加強研究應對。
“勞動力城市化”階段的典型特征是：在外向型制造業(yè)、建筑業(yè)等勞動力密集型產業(yè)的蓬勃發(fā)展下，數以億計的農村勞動力背井離鄉(xiāng)，到城市尋求工作機會。與此同時，這個群體的家庭、社會關系、福利保障仍然留在農村，他們在城市工作賺的錢除了少數用于吃飯、住宿等基本生活開支外，大部分仍反流到農村，用于支持家庭生活、建造房屋或者儲蓄。直到近年，農民工在城市購置房產才開始流行并為政策所倡導，而且多數農民工選擇在其戶籍地所屬縣城購房，而非其打工所在的城市購房。由此產生了夫妻長期異地分居、留守兒童、留守老人等系統(tǒng)性社會現象；并構成內需不足、宏觀經濟儲蓄率上升等結構性問題的根源所在。
“勞動力城市化”在統(tǒng)計數字上的表現是：一方面，“勞動力城市化率”或者“常住人口城市化率”的顯著提高；但另一方面，“戶籍人口城市化率”或“家庭城市化率”提升的步伐則要慢得多。根據《2015年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2015年末，全國內地總人口137462萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，鄉(xiāng)村常住人口60346萬人，“常住人口城市化率”已經達到56.1%。但是，“戶籍人口城市化率”卻只有35%。兩者之間存在20%的缺口。
“居民城市化”階段的主要任務就是要讓在上一階段轉移到城市的農村勞動力真正成為城市居民。
居民城市化比勞動力城市化要復雜得多——后者僅僅是農民工卷著鋪蓋到城市打工、出賣勞動；除了基本的生活之外，與城市很少發(fā)生交集：大多數農民工住的是宿舍、公棚或者地下室，吃的是集體食堂或者工地的灶，基本不進商場，不去電影院，不享受城市福利體系，不參與城市公共活動，家人仍居住在農村，孩子留在農村上學（或者有極少的農民工子女在城市郊區(qū)上專門的農民工子女學校）。從某種意義上講，居民城市化才是城市化真正的應有之意，也是當前抵御經濟增速下行壓力、優(yōu)化宏觀消費儲蓄結構的一把鑰匙。
我們可以將城市化過程簡單地比作“三級火箭”。在第一階段，“勞動力城市化”通常是在城市“拉力”和農村“推力”的共同作用下由市場自發(fā)完成的。而當城市化進入第二階段之后，市場化力量大大衰減，就必須通過深化改革、破除制度障礙來助推第二級火箭，補足戶籍城市化率與常住人口城市化率之間的20%缺口，實現由勞動力城市化到居民城市化的升級。
中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央農村工作會議明確提出了“三個1億人”的目標——到2020年，要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。與之相配合的，有三項工作尤為重要：一是加快戶籍制度改革，消除阻礙農村居民市民化的制度藩籬。二是在產業(yè)結構方面，要防止中低端制造業(yè)過早流出中國。只有當有了穩(wěn)定的工作和持續(xù)的收入來源，農民工才可能在城市留下來，成為真正的市民。三是引導和規(guī)范農村土地承包經營權流轉，讓農民除了勞動收入之外增加財產性收入來源。這既能為城市化提供推力，同時也是農業(yè)規(guī)模化和現代化的必由之路。
消極城市化是指，由于農村老齡人口自然消亡所引起的城市人口占比增加。換句話說，勞動力城市化和居民城市化都有實實在在的人口城鄉(xiāng)流動為基礎；而在消極城市化階段，城市化率的提升并不以真實的城鄉(xiāng)人口遷移為基礎，而僅僅是分母中農村人口絕對數量的減少帶來的被動提升。
嚴格地講，中國正處逐漸進入城市化第二階段和第三階段的疊加期，“居民城市化”仍是主要特征，但“消極城市化”階段也已經開始。特別是在某些特定地區(qū)，消極城市化帶來的挑戰(zhàn)已經迫在眉睫。
消極城市化不僅涉及始終居住在農村的老年人，還包括一個特殊的人群——老齡返鄉(xiāng)農民工。他們是農村戶籍人口，年輕時期到城市工作，但未獲得市民身份，也未能在城市購置房產，因而失去勞動能力之后不得不再次回到農村生活、養(yǎng)老。根據《2015年農民工監(jiān)測調查報告》，50歲以上農民工所占比重為17.9%，大約是五千萬人。這不是一個小數目。
可以預見的是，逐漸失去勞動能力的老齡農民以及老齡返鄉(xiāng)農民工由于缺乏收入來源和社會保障，同時與互聯網等科學技術和現代生活潮流漸行漸遠，在未來二三十年之內將成為中國社會最弱勢的群體，甚至會處于被邊緣化的地位。能否及時理順農村土地經營權流轉制度讓農村老年人在失去勞動能力的同時獲得財產性收入，并建立起相應的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，是城市化第二、三階段的關鍵任務，也是全面建成小康社會最大的挑戰(zhàn)和考驗。這既需要政府的改革創(chuàng)新，也需要家庭、企業(yè)和全社會的協(xié)力配合。
為了應對“消極城市化”帶來的考驗，除了上文提到的社會保障體系建設和農村土地承包經營權流轉之外，鄉(xiāng)村社會治理體系的改革創(chuàng)新也成為必然要求。“皇權不下縣”是中國傳統(tǒng)社會政權組織結構中長期堅持的一項原則；但這一原則顯然已經無法適應現代社會的需求。特別是在消極城市化階段，農村人口老齡化要求政府必須在鄉(xiāng)村承擔更多的責任，包括提供公共服務和參與社會治理。
這就勢必牽扯到鄉(xiāng)村行政區(qū)劃的調整。鄉(xiāng)村行政區(qū)劃調整是提高基層行政效率的必然要求，一方面能起到相對縮減社會治理成本的作用，另一方面也有利于合理配置人力物力，優(yōu)化基層政府服務職能。
中國在1992年、2001年、2005年和2011年經歷了四輪大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃的數目已經通過裁撤合并的方式由1984年最高點的10.6萬個縮減了超過一半。其中，鄉(xiāng)的個數由8.5萬個減少了1.2萬個，鎮(zhèn)的個數增加到了2萬個。另外，城市擴圍引致街道辦事處的個數增加至7696個。
行政村雖然不是一級政府，但作為基層群眾性自治組織，事實上承擔著大量的鄉(xiāng)村社會管理工作，尤其是在對接執(zhí)行、分配和監(jiān)督層面。行政村的數量由2000年的73.2萬個減少到2014年底的58.5萬個，減少了五分之一。平均每年通過撤并減少約1萬個行政村。
隨著農村空心化和人口老齡化，預計未來撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道辦事處、行政村合并的進程仍會持續(xù)。
另外，貫穿城市化三階段的一條主線是農業(yè)的轉型升級。農業(yè)轉型升級是解決好農民問題和農村問題的根本所在，是解決好“三農”問題的提綱挈領之處。在城市化的第二階段和第三階段，依然如此。而農業(yè)生產效率的提高只能來自于兩條路徑：一是細化專業(yè)分工，二是加強一二三產業(yè)融合。
“細化專業(yè)分工”是指，越來越多的生產環(huán)節(jié)從傳統(tǒng)的農業(yè)生產中獨立出來，成為專業(yè)化的細分工種。最早的農業(yè)生產是一體化的，每家每戶都從事從育種到銷售的全產業(yè)鏈工序。而隨著專業(yè)分工的細化，育種、化肥制造、銷售等環(huán)節(jié)逐漸被剝離出來，今后諸如播種、溫光濕控、農產品物流、品牌建設、融資、農業(yè)保險、甚至施肥、噴藥等環(huán)節(jié)都可能會獨立出來，由專業(yè)化企業(yè)來經營。
“加強一二三產業(yè)融合”是指，農業(yè)與制造業(yè)和服務業(yè)之間的交集將越來越大，界限在未來將越來越模糊，一種農產品從農田到餐桌的過程將依賴于隸屬于一、二、三產業(yè)的多個經營主體之間的相互配合。未來的農林牧副產業(yè)將不再是傳統(tǒng)意義上的“一次產業(yè)”，而將成為“六次產業(yè)”。細化專業(yè)分工和一二三產業(yè)融合這兩條路徑蘊藏著大量投資和創(chuàng)業(yè)機會，都建立在規(guī)?；幕A之上。當然，必須強調的是，農業(yè)規(guī)模化應當與城市化進程相協(xié)調。既不能揠苗助長，也不能畏首不前。過快容易帶來不穩(wěn)定因素，可能引發(fā)社會動蕩；過慢則會限制現代農業(yè)進步和城市化進程。
作者簡介:馮煦明，中國社科院財經戰(zhàn)略研究院、清華大學中國與世界經濟研究中心研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：華爾街見聞
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