一、當(dāng)前中國的縣域經(jīng)濟及其發(fā)展特征
隨著市場經(jīng)濟體制的健全和發(fā)展，我國國民經(jīng)濟體系在職能結(jié)構(gòu)上將逐漸集聚為兩個地域系統(tǒng)單元：城市經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟。城市經(jīng)濟主要集聚要素職能，而縣域經(jīng)濟將從根本上承擔(dān)生產(chǎn)職能。縣域經(jīng)濟是指以具有獨立規(guī)劃和財政職能的行政縣（包括縣級市、旗等）為地理空間，以市場為導(dǎo)向，以縣級政權(quán)為調(diào)控主體優(yōu)化配置資源，功能完備并具有地域特色的區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)。[1]縣域經(jīng)濟屬行政性區(qū)域經(jīng)濟概念，是國民經(jīng)濟的中觀層次，相對具有基礎(chǔ)性、區(qū)域性、層次性、綜合性、樞紐性、農(nóng)村性、集聚性、擴散性等特點，是一個功能相對完備和健全的經(jīng)濟系統(tǒng)。縣域經(jīng)濟是中國的“國本經(jīng)濟”、“民生經(jīng)濟”、“穩(wěn)定經(jīng)濟”、“最基本的生態(tài)經(jīng)濟”和進入工業(yè)化中期后我國經(jīng)濟新的增長極和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進器，是未來推動經(jīng)濟發(fā)展的生力軍。目前我國的“縣域經(jīng)濟”單位約2050個。縣域經(jīng)濟不僅是國民經(jīng)濟的重要構(gòu)成部分，也是國民經(jīng)濟最基本的運行單元，是我國建設(shè)全面小康社會的基本載體和國家政策最直接最主要的操作平臺。[2](p14)
目前我國縣域經(jīng)濟具有三大基本特征：一是典型體現(xiàn)中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)：城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村；二是典型反映中國傳統(tǒng)社會經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)矛盾（主要指城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾）；三是縣域經(jīng)濟的核心問題是“三農(nóng)”問題。我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的總體特征目前表現(xiàn)為差異性、不平衡性、自組織性、整體落后性和高成本低效率的管理體制。[2](p18-23)其中最顯著的特征是落后性。
形成目前中國縣域經(jīng)濟發(fā)展落后狀況的原因很多。有歷史方面的原因，長期封建統(tǒng)治的愚民政策和“只取不予”的管理意識，是造成縣域基層經(jīng)濟社會長期落后的重大因素；還有建國以后國家工業(yè)化為了工業(yè)資本積累而實行的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”政策以及長期對農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，是造成農(nóng)業(yè)滯后發(fā)展的根本原因。但從現(xiàn)實情況及可持續(xù)發(fā)展的要求分析，目前縣域基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源素質(zhì)低、技術(shù)環(huán)境差等，都是發(fā)展中直接的表面的問題，制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的根本因素是體制問題：層級繁多、條塊分割的行政管理體制嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟的自主發(fā)展；失衡的產(chǎn)業(yè)、公共政策加劇農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)村的封閉貧困；極不合理的財稅制度在進一步擴大城鄉(xiāng)差距，加劇“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻性；偏頗保守的金融管理制度使縣域經(jīng)濟發(fā)展得不到現(xiàn)代金融服務(wù)的有力支持；還有嚴(yán)重滯后發(fā)育的農(nóng)村社會保障制度、人才管理制度等等都在阻礙縣域經(jīng)濟的高快增長和可持續(xù)發(fā)展。[2]P105-107隨著國家經(jīng)濟實力的增強和縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大以及區(qū)域經(jīng)濟的競爭發(fā)展，縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制問題已經(jīng)由原來的基礎(chǔ)障礙轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌款i”制約。我國縣域資源豐富，從國際經(jīng)濟競爭發(fā)展格局看，未來的市場前景也很廣闊，但現(xiàn)行管理體制嚴(yán)重障礙著縣域資源向競爭力的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。體制“瓶頸”是當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。
二、當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的體制障礙分析
目前各地在組織發(fā)展縣域經(jīng)濟方面普遍存在一個重大的認(rèn)識誤區(qū)：過分注重政策的激勵作用而忽視制度的保障作用。各省、市政府在其促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的方案中大都提到一個口號：“放權(quán)讓利”。但在現(xiàn)行體制下，可以說，真正能夠起到?jīng)Q定性作用的“放權(quán)讓利”政策幾乎是沒有。比如，對經(jīng)濟具有杠桿或刺激作用的政策和管理權(quán)，象稅收減免權(quán)，省級政府也沒有，談不上放下去；至于銀行貸款及其利息浮動，隨著金融體制改革，政府已無權(quán)干涉，也談不上放下去；工商、電力、技術(shù)監(jiān)督等等，均屬于條條管理體制，也難以放權(quán)于縣；土地管理還面臨進一步依法嚴(yán)格管理的趨勢，放的可能性更談不上。[4]“放權(quán)讓利”方面做得最好的浙江，下放的權(quán)利不外乎是項目的直接申報權(quán)、出入境管理權(quán)、戶籍管理權(quán)、車輛管理權(quán)等，這些都是操作性的社會管理權(quán)，最多也就是產(chǎn)生局部性的影響。必須清楚，政策是一種手段，制度才是經(jīng)濟發(fā)展的基本保證。社會發(fā)展是有組織的活動，制度是規(guī)范人的行為、調(diào)節(jié)人際關(guān)系的手段，是發(fā)展由可能到現(xiàn)實的中介。近代以降，無論中西，生產(chǎn)力大的發(fā)展、社會的巨大變化和進步均發(fā)生在制度變革之后，這類現(xiàn)象普遍存在，表明制度是制約發(fā)展的重要因素。制度在發(fā)展中的地位表現(xiàn)在人的活動的社會結(jié)構(gòu)中，器物、制度、文化是社會系統(tǒng)的三個基本要素，它們的關(guān)聯(lián)構(gòu)成社會基本結(jié)構(gòu)。[5]P51993年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的獲得者諾思認(rèn)為競爭力在于通過制度創(chuàng)新來營造促進技術(shù)進步和經(jīng)濟潛能發(fā)揮的環(huán)境，強調(diào)競爭力優(yōu)勢是制度安排的產(chǎn)物。他在1973年與羅伯特·托馬斯合著的《西方世界的興起：新經(jīng)濟史》中指出：“對經(jīng)濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素”；“制度從均衡到不均衡又回到均衡的變遷過程構(gòu)成了經(jīng)濟增長的決定源泉”。[6]P2-3在世界經(jīng)濟論壇公布的2006年度全球（國家或地區(qū)）競爭力排名規(guī)則中，重點強調(diào)“穩(wěn)健的機構(gòu)環(huán)境”，說明制度保障是核心競爭力因素。
目前障礙縣域經(jīng)濟發(fā)展的根本原因是體制改革的滯后。現(xiàn)行的脫胎于計劃經(jīng)濟時期的政治、經(jīng)濟、社會事業(yè)管理體制，由于各種歷史原因，帶有明顯的重工輕農(nóng)、重城市輕縣域的傾向，同壯大縣域經(jīng)濟的客觀要求以及縣域經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的要求很不適應(yīng)，嚴(yán)重障礙縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
（一）政治體制
首先是城鄉(xiāng)分異的戶籍和土地管理制度（在我國土地制度不是單純的經(jīng)濟問題），不僅直接造成縣域最大的兩種資源――人力資源和土地資源不能從根本上盤活，而且使農(nóng)民承擔(dān)比城市居民更大的稅收和非稅負(fù)擔(dān)，造成本身已經(jīng)在經(jīng)濟體制改革中被邊緣化的弱勢群體生存和發(fā)展環(huán)境更加不平等。還有在這種戶籍制度下形成的農(nóng)民“低國民待遇”的政治地位，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”這等于以法律的形式規(guī)定農(nóng)民參與國家政治管理的權(quán)力是城市居民的八分之一，明顯違背《憲法》“人人平等”的原則。還有，農(nóng)民參與國家管理的渠道也不暢，代表農(nóng)民利益的社會團體在國家管理體系中缺失，工人有法定的工會組織，但農(nóng)民卻沒有農(nóng)會組織。這些已經(jīng)充分體現(xiàn)了政治管理體制農(nóng)民的“低國民待遇”身份。
其次是縣域行政管理體制。目前我國的縣域行政管理體制問題集中表現(xiàn)在兩個方面，一是行政管理層次太多，導(dǎo)致縣級政府自主組織經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利太小；二是中國特色的“市管縣”體制。國際通行的地方行政層次是兩級，我國是四級，加之行政和社會管理權(quán)利的條塊分割，縣級政府的自主發(fā)展權(quán)已是微乎其微。“縣級政府事權(quán)、財權(quán)、行政權(quán)不對稱。由于體制改革，較多的職能部門的管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾恚箍h級政府的自主權(quán)、經(jīng)濟決策權(quán)、社會事務(wù)統(tǒng)籌權(quán)和社會事務(wù)管理權(quán)被削弱，但仍然承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任，縣級政府在發(fā)展本地經(jīng)濟，處理本地事務(wù)時往往力不從心”。[7]而“市管縣”體制更是不符合工業(yè)化中期以后城鄉(xiāng)分治的行政規(guī)則和國際慣例。
應(yīng)該肯定，“市管縣”體制在改革開放初期一定程度上消除了城鄉(xiāng)對立的矛盾，促進了城鄉(xiāng)一體化，對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系，加強城鄉(xiāng)合作，鞏固工農(nóng)聯(lián)盟，促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化方面起了一定的作用。但進入工業(yè)化中期以后，這種體制明顯地對縣域經(jīng)濟發(fā)展造成行政制約。首先，造成虛假城市化和城市對縣域資源的壟斷性掠奪，是明顯的“市卡縣”“市吃縣”體制；其次，多了一個地方行政層次，產(chǎn)生了新的條塊分割，對于縣域，增加了一個財政上繳層次，加重了財稅負(fù)擔(dān)；再次，市對縣的行政壟斷，不利于經(jīng)濟全球化背景下的縣域經(jīng)濟橫向合作。另外，這種體制，一是違背了市場經(jīng)濟國家城鄉(xiāng)分治的國際慣例；二是缺乏法律依據(jù)，我國《憲法》規(guī)定我國行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級。因此，“市管縣”體制必須從根本上改革。強調(diào)依法治國，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展的自主性。但必須清楚，作為我國政治體制改革的一個重要組成部分，“市管縣”體制改革，不僅僅是行政區(qū)劃的簡單變動或行政管理手段的變革，而是一場深刻的地方政府制度改革和政府權(quán)力的再分配。對于我國正在進行的行政體制改革、城市化進程及整個社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程，有著極其重要的影響。因此，必須從戰(zhàn)略高度、從國家宏觀體制完善高度，進行深刻研究和慎重的變革。[8]
（二）經(jīng)濟管理體制
首先是財稅管理體制。目前我國向上集中的財稅體制已經(jīng)造成縣鄉(xiāng)財政普遍拮據(jù)，無法有效發(fā)揮應(yīng)有的政府職能。雖然以前很不合理的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已經(jīng)取消，農(nóng)業(yè)稅也正在取消，但稅收管理體制與縣域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在矛盾仍然沒有解決，從征收體制來講，好的稅種歸屬國稅，比較難征的稅種屬于縣鄉(xiāng)地方稅種；從稅收分配體制來講，應(yīng)該是取得稅收資源多的負(fù)責(zé)的事務(wù)就多，但我國現(xiàn)在的實際情況是縣域政府負(fù)責(zé)的事務(wù)最多，但在稅收分配中的比例最小。就拿義務(wù)教育經(jīng)費投入來講，目前無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方財政共同承擔(dān)義務(wù)教育的全部或主要費用，特別是中央政府和省級財政承擔(dān)更大責(zé)任，例如日本（1980年）中央財政承擔(dān)初、中等教育的25.4%，縣財政（相當(dāng)于中國的省）承擔(dān)67.8%；美國（1979年）聯(lián)邦承擔(dān)8.5%，州承擔(dān)40.1%；德國（1978年）聯(lián)邦承擔(dān)0.3%，州承擔(dān)74.2%。而我國目前的義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右，縣財政承擔(dān)約9%，省地（市）負(fù)擔(dān)約11%，而中央財政只負(fù)擔(dān)2%。另外，財稅體制配合國家產(chǎn)業(yè)政策，上個世紀(jì)末以來，國家財稅傾向扶持高新科技和要素領(lǐng)域，但對公認(rèn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)卻沒有有效投入。農(nóng)業(yè)是公認(rèn)的弱勢產(chǎn)業(yè)，世界各國無不對農(nóng)業(yè)給予不同形式的補貼。國際上通常用“生產(chǎn)者補貼等值”（PSE）來衡量一個國家對于農(nóng)業(yè)的保護水平。比如日本的PSE值為75%，美國為42%，而中國多年來始終為負(fù)值。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中承擔(dān)的重要分工，縣域經(jīng)濟肩負(fù)著保障國家糧食安全的重大職責(zé)，同時，農(nóng)業(yè)也是縣域經(jīng)濟發(fā)展依托的主要產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)行的漠視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)作用的財稅政策從根本上制約縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
其次是金融管理體制。融資困難是當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍面臨的一個直接問題。現(xiàn)代金融體系的五大塊：銀行、保險、證券、期貨、信托，由于我國縣域經(jīng)濟的市場化、貨幣化正在完成，金融化水平還很低，目前縣域經(jīng)濟的主要融資途徑是銀行信貸。處于金融安全的需要，銀行業(yè)強調(diào)“零風(fēng)險”，商業(yè)銀行的縣級機構(gòu)發(fā)放貨款權(quán)限被上收，基本上成為吸注機構(gòu)，農(nóng)村信用社由于管理體制問題不僅能力有限而且運轉(zhuǎn)不靈，郵政儲蓄只吸不貸，民間信貸又被視為非法，加之央行貨幣政策在縣域傳導(dǎo)不暢以及金融服務(wù)手段單一，縣域經(jīng)濟發(fā)展基本上失去了現(xiàn)代金融服務(wù)體系的支持，總體上已陷入拉格納·納克斯的“貧困惡性循環(huán)”。
縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的金融困境問題的實質(zhì)是金融體制功能缺失。中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟的兩大核心，但中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)的金融需求并不是大型商業(yè)銀行的服務(wù)方向，這種金融職能是政策性銀行和中小型金融機構(gòu)發(fā)揮的。目前我國和縣域經(jīng)濟關(guān)系密切的政策性銀行是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為了保障國家糧食安全，職能重心放在糧食收購方面。2006年底，我國雖然放開了中小型金融機構(gòu)的許可限制，但相應(yīng)的規(guī)范管理還沒有落實。民間信貸本來是基層社會尤其農(nóng)村的一種低成本金融服務(wù)，但長期以來以“地下錢莊”的名稱被視為非法，受到嚴(yán)厲的打擊。
（三）社會事業(yè)管理體制
首先是教育管理體制問題。目前我國的高等教育和職業(yè)技術(shù)教育分布很不均衡，不僅高等院校集中在大城市，中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校也往大城市集中，一般中心城市（地級市）的職業(yè)技術(shù)教育都很缺乏，縣域就更加缺乏，好的縣可能有一個技術(shù)學(xué)校，大多數(shù)縣一個都沒有。這不僅直接造成縣域人力資源的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)非常困難，縣域經(jīng)濟發(fā)展所需的技術(shù)環(huán)境惡化，而且也不利于職業(yè)技術(shù)教育的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中承擔(dān)的重要分工，但我國的農(nóng)業(yè)院校卻大都分布在大城市，農(nóng)業(yè)院校的占地面積一般都很大，現(xiàn)行布局不僅加大大城市的建設(shè)負(fù)擔(dān)，而且直接造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)環(huán)境脫節(jié)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)都不利。這種不合理的布局是高職教育的行政化運作造成的。義務(wù)教育是縣域財政負(fù)擔(dān)最重的一塊，理論和輿論界強調(diào)義務(wù)教育的“義務(wù)”似乎僅僅是家長和地方政府（尤其是縣域政府）的責(zé)任，目前有些省已經(jīng)實行義務(wù)教育經(jīng)費落實縣級主要領(lǐng)導(dǎo)一票制，但卻忽視了中央政府作為財稅主要征管者的“義務(wù)”責(zé)任。另外，中小學(xué)教師編制的規(guī)定是以城市情況為基礎(chǔ)的，沒有考慮農(nóng)村中小學(xué)的分散性，35個學(xué)生配備一個教師，有些山區(qū)小學(xué)總共才20多個學(xué)生，但必須配備兩個以上的教師。本來縣鄉(xiāng)財政就很緊張，教育經(jīng)費安排困難，這樣的管理體制迫使縣鄉(xiāng)中小學(xué)不得不大量聘用民辦教師。
其次是社會保障。社會保障水平是一個國家社會文明進步的重要標(biāo)志，也是構(gòu)建和諧社會的基本指標(biāo)。我國城市居民已經(jīng)有了最低生活保障和失業(yè)救濟等，醫(yī)療保險已經(jīng)普及，但廣大農(nóng)村醫(yī)療保險剛剛起步，最低生活保障制度還沒有建立，失業(yè)問題更沒有被提起。人力資源是經(jīng)濟發(fā)展的核心依托，社會保障體系沒有建立，人力資源的社會性就沒有充分實現(xiàn)，縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的社會活力就沒有從根本上激活。
再次是公共基礎(chǔ)設(shè)施問題。我國的財政體制向上集中，轄縣的地級市和省財政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費主要安排在省會城市和中心城市，縣級財政本來緊張，縣城的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)難以完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下就根本顧不上。我國的財政還不是完整的公共財政。公共圖書館在許多縣還沒有，鄉(xiāng)村中小學(xué)破舊不堪，公路建設(shè)還沒有完全到村，網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒起步。更影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的還是水電問題，現(xiàn)行的統(tǒng)一電網(wǎng)制度，使縣域電費高出中心城市許多，水電費用是產(chǎn)業(yè)成本因素，水電費用的居高不下，嚴(yán)重影響縣域招商引資，滯化了縣域經(jīng)濟工業(yè)化進程。
最后是技術(shù)和人才管理體制。目前我國的大專院校、科研院所基本上都集中在大中城市，縣級管理部門連基本的初級職稱認(rèn)定權(quán)利都沒有，科技人才管理機制基本上和縣域絕緣，這和縣域承擔(dān)國民經(jīng)濟基本的生產(chǎn)職能和絕大多數(shù)國民就業(yè)發(fā)展很不對稱。我國目前的人事管理將國民分為干部、工人、農(nóng)民等，工人有技術(shù)職稱，甚至有教授級技工之說，但農(nóng)民卻沒有技術(shù)職稱。一種人才管理體制將占國民總數(shù)70%的人排除在外，那是絕對不合理的！而且我國現(xiàn)行的人才管理理念很僵化，學(xué)歷被作為唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而縣域主要是應(yīng)用人才，以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)，就等于將縣域主體人才排除在人才管理體制以外，這很不利于縣域技術(shù)環(huán)境的建設(shè)和發(fā)展。
三、改革的思路探索
（一）高度重視科學(xué)理論的導(dǎo)向性。科學(xué)發(fā)展觀高度強調(diào)科學(xué)理論的指導(dǎo)作用，改革更加需要科學(xué)理論的指導(dǎo)。我國的體制改革已經(jīng)進行了近30年，改革初期“摸著石頭過河”的作法已經(jīng)過時。在市場經(jīng)濟體制健全和發(fā)展的進程中，體制問題的解決必須以理論創(chuàng)新作為前提和基礎(chǔ)。縣域經(jīng)濟的基礎(chǔ)性和民生性要求體制改革必須以科學(xué)理論作為指導(dǎo)。目前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展迫切需要三個理論和改革創(chuàng)新：土地、社會保障和工業(yè)化理論。
雖然2003年3月起實施的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)將農(nóng)民的土地使用權(quán)界定為物權(quán)，也明確以法律的形式確認(rèn)保護農(nóng)民的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但范圍限定在“土地的農(nóng)業(yè)用途”以內(nèi)，農(nóng)地非農(nóng)化只承認(rèn)國家強制性征地為唯一合法途徑。這就是說，在理論上，土地作為一項重要的生產(chǎn)要素還沒有得到完全確認(rèn)。土地具有資源和資產(chǎn)的雙重功能，是縣域經(jīng)濟發(fā)展最基本的依托。城鄉(xiāng)二元化的土地管理體制以及對農(nóng)用地實行的用途管制，不僅使縣域經(jīng)濟發(fā)展在資源利用上受到根本性的制約，而且也是導(dǎo)致官員腐敗行為和侵農(nóng)行為的重要根源。一方面，城鄉(xiāng)二元化的土地管理體制造成城鄉(xiāng)土地的經(jīng)濟社會負(fù)擔(dān)不一樣，農(nóng)村土地不僅承擔(dān)保障國家糧食安全的重大職責(zé)，而且還負(fù)擔(dān)農(nóng)民個人和家庭的生存發(fā)展問題。農(nóng)村土地的多重負(fù)擔(dān)導(dǎo)致土地經(jīng)營的低效益甚或負(fù)效益，為農(nóng)地非農(nóng)化的暗箱操作帶來了利益動力，而國家強制性征地這唯一合法途徑又為權(quán)利尋租和官員腐敗提供了操作空間，直接導(dǎo)致“圈地”運動和大量的土地征用腐敗案件發(fā)生。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，截止2003年，各地開發(fā)區(qū)總數(shù)5524個，占地面積3.51萬平方公里，已經(jīng)超過全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的總和。經(jīng)濟并不發(fā)達的江蘇泗陽縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就有43.3平方公里，當(dāng)年就占用基本農(nóng)田4000多畝。[9](P29)據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟委員會統(tǒng)計，1998至2004年，全國土地違法案件達80萬宗，造成失地農(nóng)民4000多萬。另一方面，農(nóng)業(yè)用地不能市場化交易，使縣域經(jīng)濟發(fā)展最大的依托資源不能從根本上盤活，直接制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模發(fā)展，也使農(nóng)村人力資源素質(zhì)難以從根本上提高。因此，社會科學(xué)工作者必須創(chuàng)新建立在市場經(jīng)濟體制下土地多元化所有制的市場流通理論，促進土地管理體制的改革。
根據(jù)《中國勞動和社會保障狀況》白皮書公布的數(shù)據(jù)：“僅2001年一年，中央財政用于社會保障支出的資金就達982億元，占當(dāng)年財政收入的11.4%，而其保障人口只占全國人口的1/10”。這就是說，如果按照目前“城保”的標(biāo)準(zhǔn)來搞“農(nóng)保”，那么將全部中央財政的錢用上也不夠！必須承認(rèn)，在我國人多地少，國力、財力、生產(chǎn)力水平和市場發(fā)育都相對較低的特殊條件下，要將9億農(nóng)民納入社保體系，確實是一個沒有先例的世界性難題。傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，固定收入（貨幣收入）是社保制度的唯一基礎(chǔ)，但我國農(nóng)村的商品化、貨幣化、市場化程度都很低，如果按照傳統(tǒng)理念來搞“農(nóng)保”，目前確實無從入手。建立農(nóng)村社會保障體系，不僅要探索有效的實施方法，更重要的是必須有完善的理論依據(jù)。有專家提出農(nóng)村以“實物”換保障的構(gòu)想，即以農(nóng)產(chǎn)品、股權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)換保障：年輕農(nóng)民可以以農(nóng)產(chǎn)品換保障、老年和被征地農(nóng)民以土地收益權(quán)換保障、進城農(nóng)民以產(chǎn)品和土地經(jīng)營權(quán)換保障、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工以股權(quán)和產(chǎn)品換保障。這種構(gòu)想不僅實施起來非常麻煩，而且實施成本高風(fēng)險大，只能作為一種探索方法。目前，緊迫的是如何將建立農(nóng)村社會保障和縣域經(jīng)濟組織發(fā)展有效結(jié)合起來，更新思維，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社保理念，有效解決農(nóng)村社會保障體系建立和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化滯后的矛盾，在理論上解決集體經(jīng)濟組織和土地收益制度同農(nóng)村社會保障體系相聯(lián)系的問題，讓幾億農(nóng)民真正感受社會進步和政府努力給予他們的生存關(guān)懷，奠定縣域和諧發(fā)展的群眾基礎(chǔ)，促進縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
工業(yè)化是現(xiàn)代化不可超越的階段，是科技化、信息化、知識化的基礎(chǔ)。工業(yè)革命以后，“發(fā)展的觀念常常被作為工業(yè)化過程的同義詞看待”。[10]我國目前正處于工業(yè)化中期階段，全面推進工業(yè)化是現(xiàn)代化建設(shè)的基本主題。我國絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟尚處于工業(yè)化初始階段或前工業(yè)化階段，推進工業(yè)化發(fā)展的任務(wù)非常艱巨。而我國的工業(yè)化實現(xiàn)路徑目前正在由國家工業(yè)化向社會工業(yè)化轉(zhuǎn)化，結(jié)合新型工業(yè)化的要求，創(chuàng)新發(fā)展我國所有制多元化的社會工業(yè)化理論體系，是非常緊迫的。目前許多地方提出什么“適度工業(yè)化”的口號，這在理論是錯誤的。我國著名的經(jīng)濟學(xué)家張培剛教授早在上個世紀(jì)四十年代就全面而深刻的闡述了工業(yè)化的內(nèi)涵：“是一系列基本生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程”；“包括農(nóng)業(yè)及工業(yè)兩方面生產(chǎn)的現(xiàn)代化和機械化”；“農(nóng)業(yè)本身就包括在工業(yè)化過程之內(nèi)，并且是這個過程內(nèi)在的不可分割的一部分”。[11](p192)因此，縣域經(jīng)濟必須“全面深入的推進工業(yè)化”。工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展以工業(yè)為主體是兩碼事。縣域經(jīng)濟工業(yè)化的內(nèi)涵非常廣闊，既包括工業(yè)布局和裝備，也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工業(yè)化裝備、農(nóng)產(chǎn)品的工業(yè)化深加工、農(nóng)村人口的工業(yè)化轉(zhuǎn)移、工業(yè)化推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代等。
（二）強調(diào)“缺口”突破和配套推進相結(jié)合的改革思路。中國的經(jīng)濟體制改革是從增量改革入手，然后逐步配套推進，這種改革路徑實踐證明是正確的。目前已經(jīng)成功推進到國有大型企業(yè)和要素領(lǐng)域轉(zhuǎn)制。縣域經(jīng)濟社會管理體制改革也必須強調(diào)“缺口”突破和配套推進的穩(wěn)健思路。“缺口”應(yīng)該是“三農(nóng)”問題的制度解決，由戶籍、稅費、財政制度、產(chǎn)業(yè)政策、社會保障到農(nóng)村金融，進而到縣域行政管理體制以及經(jīng)濟和社會事業(yè)領(lǐng)域。
當(dāng)前取消農(nóng)業(yè)稅只是政府的政策性承諾，還沒有以法律和制度的形式最終確認(rèn)。稅費改革，根據(jù)國際規(guī)則，首先考慮農(nóng)民承包土地的數(shù)量，判斷到底屬于生活資料還是生產(chǎn)資料。如果人均1畝地左右，屬生活資料，免征一切稅費。其次，積極嘗試以新的“稅市”制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“稅畝”制度，即將征稅環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到流通環(huán)節(jié)，凡是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，一律免稅，也就是農(nóng)產(chǎn)品不上市就不征收任何稅，將稅負(fù)轉(zhuǎn)向流通、消費環(huán)節(jié)。這樣既能涵育稅源，也能從根本上切斷基層政府直接“到農(nóng)民兜里掏錢”發(fā)工資的這種極不規(guī)范、極易引發(fā)沖突的做法。同時農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的稅費也需切實減輕，應(yīng)將由按噸位征收改為按市值征，這樣才能有效保證農(nóng)產(chǎn)品流通。積極擴大財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的支持力度：一是要貫徹十六屆三中全會《決定》中的要求：“國家新增教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)支出主要用于農(nóng)村”。農(nóng)村中小學(xué)教師工資可以由省一級財政統(tǒng)一安排發(fā)放，在落實對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的各項轉(zhuǎn)移支付資金的同時，大力搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)，這部分資金同樣要求由中央及省級財政統(tǒng)一籌措安排。二是要用足用活WTO所允許的政府對農(nóng)業(yè)的補貼，即用好“綠箱政策”和“黃箱政策”。我國已經(jīng)進入工業(yè)化中期，有實力“以工哺農(nóng)”。而且，政府對農(nóng)業(yè)實行必要的支持和保護，是世界各國通行的作法。以上兩點，必須從體制上予以確認(rèn)。
（三）關(guān)鍵是縣域行政管理體制改革。中國屬于政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟國家，行政管理體制對經(jīng)濟發(fā)展的影響巨大。縣域行政管理體制改革，不能簡單的說是撤消地級市或市縣分離，而是要求全國行政管理系統(tǒng)按照健全和完善市場經(jīng)濟體制的原則、適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟全球化的要求，進行全面的改革，從而建立起全國統(tǒng)一的縣域經(jīng)濟發(fā)展與協(xié)作體系。改革的總體思路是“縮省強縣、市縣分治、省縣直轄、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
“縮省強縣”是目前縣制體制改革的前提和基礎(chǔ)。“縮省”是指擴大省級行政建制的數(shù)量、縮小區(qū)劃范圍。目前我國的一個省，就管轄面積和人口而言，相當(dāng)于一個中等國家。目前中國的省級區(qū)劃，無論是國際比較還是歷史比較，都顯得太大。根據(jù)中國目前的人口、資源和經(jīng)濟發(fā)展格局，將省級行政區(qū)劃增加到50個以上是比較合適的。中國科學(xué)院地學(xué)部委員譚其驤教授早在八十年代就向中央提出“廢除現(xiàn)有省制”的建議，并于1989年12月在民政部召開的行政區(qū)劃學(xué)術(shù)討論會上提出了劃全國為50個省的具體方案。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心主任李成貴教授也曾系統(tǒng)提出“縮省”的構(gòu)想。[12]海南省和重慶市的設(shè)立，說明“縮省”的思路已經(jīng)在自覺或不自覺的展開。“強縣”包括兩方面內(nèi)容：一是“并縣”，二是“擴權(quán)”。我國縣市區(qū)規(guī)模不一，目前平均每個縣管轄30萬到40萬人。各省之間、省內(nèi)地區(qū)之間規(guī)模差別較大，有些縣規(guī)模過大，而有些縣則規(guī)模太小，甚至不足10萬人。相對于省級行政區(qū)劃規(guī)模，目前中國的縣級行政區(qū)劃規(guī)模普遍顯得小而弱。縣域規(guī)模過小，不僅不利于壯大經(jīng)濟實力，也不利于推動城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而且還增加了行政成本。“擴權(quán)”，指擴大縣級行政區(qū)的經(jīng)濟和社會管理權(quán)限，調(diào)動地方發(fā)展和競爭的積極性，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。“擴權(quán)”的根本措施是“市縣分治、省縣直轄”，減少行政管理和財政上解層次，便于政令通達、自主發(fā)展。
“創(chuàng)新市制”是行政管理體制改革的核心環(huán)節(jié)和敏感環(huán)節(jié)。“創(chuàng)新市制”和“市縣分治”相結(jié)合，強調(diào)“市管縣”體制改革不是簡單的撤消地級市或市縣分離，而是因地制宜、與時俱進地實施有利于促進縣域經(jīng)濟大發(fā)展的行政區(qū)劃改革，面向全球化，凝聚競爭力。目前，“創(chuàng)新市制”的具體思路有三種：一是城市擴容并縣，依靠大中城市的吸納力和輻射力將周邊縣（市）撤縣設(shè)區(qū)，并入城市。在城市化進程加快的大背景下，特別是東部沿海發(fā)達地區(qū)，隨著大交通的改善和城市能量的擴張，作為區(qū)域中心的省轄市與其代管的周邊縣(市)關(guān)系正在發(fā)生改變，城市政府正在走向真正意義上的區(qū)域政府。在中心城市周邊的縣域，只要產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、交通條件成熟、城區(qū)規(guī)劃允許，便可以成為中心城市的組成部分(撤縣設(shè)區(qū))。最近，長三角和珠三角的大中城市已經(jīng)開始城區(qū)擴容，效果良好。二是“城鎮(zhèn)組團”，城鎮(zhèn)化水平高、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、與中心城市聯(lián)系緊密、所處區(qū)域靠近城市群落的，可以撤縣設(shè)市，組成區(qū)域城鎮(zhèn)集團。加快市區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，提高集聚力、輻射力和帶動力，促進資源共享，加快流通，完善要素市場，全面提高競爭力和現(xiàn)代化水平。三是“市縣分治”，根據(jù)城鄉(xiāng)分治的原則實行市縣分治，市縣平級、省縣直轄。市和縣各自具有不同的經(jīng)濟職能和社會職能：城市集聚要素市場，發(fā)揮流通、服務(wù)職能，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)；縣域重在生產(chǎn)、資源開發(fā)，保障糧食安全。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是縣制改革的長遠(yuǎn)思考。目前可以操作的是根據(jù)各縣特色經(jīng)濟發(fā)展思路和資源分布狀況，進行科學(xué)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，加大撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力度，取消經(jīng)濟集聚功能差的各種“麻雀鎮(zhèn)”，突出專業(yè)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的地位，再進一步根據(jù)“強化條條，虛化塊塊”的原則，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟協(xié)作職能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展，提高縣域經(jīng)濟的產(chǎn)出效益。縣級政權(quán)集中行政管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐漸向協(xié)作、中介、社會管理的職能轉(zhuǎn)化，最終將村民自治推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
（四）高度認(rèn)識壯大縣域經(jīng)濟的重要性，強化各領(lǐng)域各部門為縣域經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)意識。各行政、經(jīng)濟主管部門和社會事業(yè)機構(gòu)必須高度認(rèn)識縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展和國際競爭中的重要性，強化為縣域經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)意識，以有利于縣域經(jīng)濟高快增長和可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，加大各自領(lǐng)域的改革力度，以體制動力從根本上促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
其中需要強調(diào)的是金融體制改革。我國金融機構(gòu)面對全球化競爭的壓力很大，這是事實。但也必須清楚，我國的金融企業(yè)不管是從歷史還是經(jīng)營素質(zhì)上都與西方先行市場經(jīng)濟國家有很大差距，過分強調(diào)外向型競爭是己短比人長。而縣域則是我國金融企業(yè)強化素質(zhì)、自主創(chuàng)新的廣闊天地。縣域經(jīng)濟發(fā)展未來的金融市場很大，如果中國金融企業(yè)不率先進入，而讓外資金融企業(yè)占領(lǐng)，那我國金融企業(yè)就失去了堅實的后方基礎(chǔ)。因此，必須積極改革現(xiàn)行金融管理體制，強化風(fēng)險意識，加大現(xiàn)代金融服務(wù)對縣域經(jīng)濟的支持力度，積極開拓適應(yīng)中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟特點的信貸品種、融資產(chǎn)品，建立和完善適合中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟特點的評級和授信制度，建立和完善“國有商業(yè)銀行+農(nóng)村信用社+政策性金融機構(gòu)+其它非銀行金融機構(gòu)”的縣域金融服務(wù)體系，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展充分和現(xiàn)代金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)接軌。
（規(guī)劃項目：本文為國家教育部2011年人文社科研究規(guī)劃基金項目《新時期中國縣制改革與縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的適應(yīng)性研究》（項目編號：11YJAZH108）的階段成果）
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2013年2月6日
（作者系嘉應(yīng)學(xué)院縣域經(jīng)濟研究所所長、“客商”研究所所長，經(jīng)濟學(xué)教授）
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