原標(biāo)題：市場化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為悖論的發(fā)生學(xué)解析
內(nèi)容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“行為悖論”即行為失范問題，始終是一個(gè)困擾農(nóng)村改革的難題。從發(fā)生學(xué)的角度考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”的產(chǎn)生，有其深刻的社會歷史背景和體制根源：以市場化為取向的改革，強(qiáng)化了利益機(jī)制在農(nóng)村社會運(yùn)行管理中的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨公共性蛻變和以權(quán)力置換利益的巨大風(fēng)險(xiǎn)；“鄉(xiāng)政村治”制度安排和鄉(xiāng)級財(cái)政的結(jié)構(gòu)性缺陷，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管控職能和資源汲取能力，使其在擺脫財(cái)政困局的博弈中極易發(fā)生突破制度底線的機(jī)會主義行為；“壓力型體制”下自由裁量行動空間的拓展，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色嬗變和行為異化，使其從國家政權(quán)代理者蛻變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者”的風(fēng)險(xiǎn)增大。
關(guān) 鍵 詞：市場化進(jìn)程/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府/行為/發(fā)生學(xué)
標(biāo)題注釋：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(13XDJ021)。
20世紀(jì)70年代末，中國農(nóng)村進(jìn)入了一個(gè)急劇的社會大變革時(shí)期。這是一場深刻的社會利益格局的調(diào)整和改革，其范圍之廣、影響之深，在中國農(nóng)村發(fā)展史上是前所未有的。問題的關(guān)鍵在于，農(nóng)村社會這場變革，把直接管理農(nóng)村公共事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府推到了改革的風(fēng)口浪尖：一方面，與其他層級政府不同，作為農(nóng)村改革的直接指揮者和操作者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于改革以及由此引發(fā)的農(nóng)村社會利益沖突的最前沿，直接背負(fù)著推進(jìn)農(nóng)村全面改革和協(xié)調(diào)各種利益沖突的復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，稍有不慎，便可能釀成社會動蕩，導(dǎo)致農(nóng)村社會失序；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身又必然成為改革的對象，從角色、職能到行為模式都面臨著全面的改革和轉(zhuǎn)型。正是因?yàn)榕c農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾有著特殊的關(guān)聯(lián)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革成為當(dāng)今中國農(nóng)村改革的焦點(diǎn)之一，也成為學(xué)者們關(guān)注的“熱點(diǎn)”領(lǐng)域。然而，歷史實(shí)踐證明，對作為“改革者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行改革的難度相當(dāng)之大。改革開放30多年來，在中國特定的行政生態(tài)特別是體制環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力配置、制度選擇，進(jìn)而集中體現(xiàn)的“行為悖論”即行為失范問題，始終是一個(gè)未能得到有效解決的、長期困擾中國農(nóng)村改革的難題，以至于有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為農(nóng)村社會諸多問題的“制造者”，極力主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。
從發(fā)生學(xué)的角度考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”的產(chǎn)生，有其深刻的社會歷史背景和體制根源。
一、市場化進(jìn)程中利益機(jī)制主導(dǎo)作用的凸顯使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨公共性蛻變的巨大風(fēng)險(xiǎn)
改革開放前，我國社會的利益結(jié)構(gòu)是一種具有高度統(tǒng)一性和整體性的剛性結(jié)構(gòu)，其基本特征是：國家的整體利益統(tǒng)攝局部利益和個(gè)體利益，個(gè)體利益和局部利益服從于國家整體利益；同時(shí)，在國家統(tǒng)攝下，局部利益和個(gè)體利益呈現(xiàn)非差異化。這種利益結(jié)構(gòu)首先是長期實(shí)行單一公有制和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。一方面，在所有制結(jié)構(gòu)上，國家實(shí)行單一的生產(chǎn)資料公有制并運(yùn)用國家政權(quán)的力量消滅了公有制之外的其他任何經(jīng)濟(jì)成分，使公有制成為全社會唯一的利益源泉；另一方面，國家通過實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使全社會的利益水平大致均衡，從而把社會的利益差異、利益競爭和利益沖突控制在最低程度，防止其損害和動搖國家的整體利益結(jié)構(gòu)。其次，中國社會特有的制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)化并固化了這種利益結(jié)構(gòu)。1950年代以來逐步形成的城鄉(xiāng)長期分割的二元結(jié)構(gòu)，既有歷史遺留因素的影響，更是一系列制度安排的結(jié)果。新中國成立之初，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開始，城市人口迅速膨脹，糧食供應(yīng)緊張。于是，國家實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和城市居民糧食計(jì)劃供應(yīng)制度，并采取各種措施控制農(nóng)村人口向城市流動。1958年戶籍制度以及附著在這一制度上的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等一系列制度相繼出臺，從此，城市與鄉(xiāng)村成為兩個(gè)相互分割、相對封閉的系統(tǒng)。這種城鄉(xiāng)分割的二元剛性體制作為“一種社會屏蔽制度”[1]，在一定程度上強(qiáng)化并固化了以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)維系的國家整體性利益結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在無疑是當(dāng)今中國“三農(nóng)”問題的病根，是造成中國社會深層次矛盾的根源。
與此相關(guān)聯(lián)，中國社會階層結(jié)構(gòu)按身份差異由工人、農(nóng)民、干部、知識分子四大群體構(gòu)成，各群體之間互不流動，各群體內(nèi)部則呈現(xiàn)同質(zhì)化和利益均等化。尤其農(nóng)村社會在“一大二公”的人民公社體制下，更是呈現(xiàn)出高度同質(zhì)化、均等化、身份固化和社會流動率極低等特征。全國所有農(nóng)村居民，無論生活在何處，全部擁有“公社社員”這一共同的社會身份標(biāo)志，享有同等的社會地位，按照同樣的分配制度(工分制)獲取幾無差別的經(jīng)濟(jì)收入。
1978年后，以市場化為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革開啟并加速了中國社會的利益分化和階層分化，進(jìn)而瓦解了傳統(tǒng)的整體性利益結(jié)構(gòu)，使全社會的利益格局發(fā)生了根本性的變化，尤其率先改革的農(nóng)村社會的變化更是引人注目。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行到農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的廢止，從人民公社制度的解體到戶籍制度的松動及其功能的弱化，從允許農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，整個(gè)農(nóng)村社會發(fā)生了一場翻天覆地的革命。這場革命的一項(xiàng)重要成果，就是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民與土地、資金及其他生產(chǎn)要素的重新組合，在一定程度上開始改變農(nóng)民—集體、農(nóng)民—國家之間的關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間、不同所有制經(jīng)濟(jì)之間，以及原有不同身份、群體之間、不同職業(yè)間的廣泛流動，由此導(dǎo)致了農(nóng)村社會的利益分化和階層分化及新經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生。昔日農(nóng)村高度同質(zhì)化、均等化的社會結(jié)構(gòu)被徹底打破。
農(nóng)村社會的分化現(xiàn)象引起了學(xué)界的高度關(guān)注。陸學(xué)藝先生依據(jù)職業(yè)類型、經(jīng)營方式和所有制形式把中國農(nóng)民劃分為8個(gè)階層：即農(nóng)業(yè)勞動者階層、從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工階層、受雇于私營企業(yè)或個(gè)體戶的雇工階層、個(gè)體工商戶和手工業(yè)勞動者階層、農(nóng)村知識分子階層、私營企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、農(nóng)村管理者階層[2]。此后，又有所謂“七階層說”“六群體說”等。80年代中期以后，由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾尚未得到實(shí)質(zhì)性解決，農(nóng)村改革陷入了困境，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，“三農(nóng)”問題凸顯，農(nóng)民群眾與基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)性緊張日趨加劇。但是，農(nóng)村的利益分化和階層分化以及利益關(guān)系格局的重組，卻是一個(gè)不爭的事實(shí)且不可逆轉(zhuǎn)，這意味著中國農(nóng)村社會進(jìn)入了“經(jīng)濟(jì)上的不平等取代政治上不平等”的階段[3]。
農(nóng)村社會的利益分化和階層分化，在中國語境下具有不可忽視的社會功能和社會意義。
首先，它強(qiáng)化了利益機(jī)制而弱化了權(quán)力機(jī)制在農(nóng)村社會運(yùn)行和社會控制中的作用。改革開放前的農(nóng)村社會與整個(gè)中國社會一樣，是依靠權(quán)力機(jī)制來驅(qū)動社會運(yùn)行、配置社會資源、控制社會沖突的。改革開放后，利益機(jī)制的社會功能日益凸顯，進(jìn)而逐漸取代權(quán)力機(jī)制成為驅(qū)動社會運(yùn)行的主導(dǎo)性力量。這是因?yàn)椋S著農(nóng)村社會的利益分化和階層分化，對利益的追求成為人們進(jìn)行物質(zhì)和精神生產(chǎn)的直接動力，利益原則也成為調(diào)節(jié)社會生活和人們彼此之間相互關(guān)系的基本原則；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村社會的利益分化、利益矛盾和利益沖突是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，并成為社會生活的常態(tài)；與此相聯(lián)系，對利益的公平、合理配置成為億萬農(nóng)民的熱切期盼，而利益協(xié)調(diào)則成為縮小社會利益差距、緩解利益沖突、促進(jìn)社會和諧的保障。
其次，它預(yù)示著農(nóng)村社會從傳統(tǒng)的權(quán)力本位時(shí)代開始向權(quán)利本位時(shí)代過渡，因而促進(jìn)了社會治理機(jī)制的創(chuàng)新和政府自身的改革。改革開放前的農(nóng)村社會是一個(gè)權(quán)力本位的社會，整個(gè)社會的運(yùn)行遵循權(quán)力邏輯。改革激活了農(nóng)民的利益欲望，雖然政府對農(nóng)村社會仍有很強(qiáng)的控制力，但隨著農(nóng)民的利益訴求逐步轉(zhuǎn)化為制度化的權(quán)利訴求，一個(gè)以權(quán)利保障為使命的權(quán)利本位社會的到來是不可避免的。農(nóng)村社會利益格局的重構(gòu)和權(quán)利本位時(shí)代的到來，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的改革推到了歷史的前臺，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新社會治理機(jī)制，準(zhǔn)確定位自我角色和職能，收縮權(quán)力邊界，有效約束自身行為，在社會分化合理、有序、可控的前提下，更多地通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制而非權(quán)力機(jī)制來維系農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。
值得注意的是，農(nóng)村社會運(yùn)行管理中利益機(jī)制作用的強(qiáng)化，在產(chǎn)生積極效應(yīng)的同時(shí)，也必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理及其權(quán)威建構(gòu)形成挑戰(zhàn)，使其面臨運(yùn)用權(quán)力杠桿抑或利益杠桿的兩難選擇。不僅如此，利益機(jī)制成為社會運(yùn)行的主導(dǎo)力量以及對利益機(jī)制的不恰當(dāng)運(yùn)用，存在誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共性蛻變的巨大風(fēng)險(xiǎn)，即在特定時(shí)空條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)背離自身公共性的本質(zhì)屬性，以獨(dú)立的利益主體的身份參與資源分配，并利用制度和監(jiān)管漏洞謀求以權(quán)力置換利益。可見，農(nóng)村社會運(yùn)行管理中利益機(jī)制作用的強(qiáng)化，是誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范問題的一個(gè)深層動因。
二、“鄉(xiāng)政村治”制度安排和鄉(xiāng)級財(cái)政結(jié)構(gòu)性缺陷是引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)會主義行為的重要原因
(一)“鄉(xiāng)政村治”的制度安排對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)
新中國成立后，為鞏固新生政權(quán)，國家將權(quán)力觸角延伸到縣以下農(nóng)村社會，建立起鄉(xiāng)級政權(quán)。但此時(shí)的鄉(xiāng)政府并不直接干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)而主要承擔(dān)國家政務(wù)，以維護(hù)國家在農(nóng)村統(tǒng)治的合法性。1950年代后期建立并延續(xù)了20年之久的人民公社體制，是一種集生產(chǎn)管理和行政管理為一體的、高度集中化的“政社合一”體制。這種體制作為一種特殊的政權(quán)組織形式，最終完成了國家體制在農(nóng)村底層社會的建構(gòu)，從而把行政體系的命令——服從關(guān)系引入農(nóng)村社會，實(shí)現(xiàn)了國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化生活一切領(lǐng)域的全面控制。人民公社體制運(yùn)用政治、行政、意識形態(tài)等超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力對農(nóng)村進(jìn)行掠奪式社會動員，雖然極大地強(qiáng)化了國家的農(nóng)村社會動員能力，但由于違背了中國國情和社會發(fā)展規(guī)律，不僅增加了國家對農(nóng)村社會的治理成本，而且制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，積累起了農(nóng)村社會抗拒國家的巨大張力。“公社堅(jiān)持不懈地用超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制來消弭張力，規(guī)范農(nóng)民的行為，但是，強(qiáng)制的存在恰恰證明了公社的脆弱。任何一種社會制度都不可能依靠強(qiáng)制長期維持，當(dāng)與革命相關(guān)的強(qiáng)制隨著革命的結(jié)束和時(shí)間的延展而日益弱化的時(shí)候，公社也就日益走向了它的終結(jié)。”[4]
20世紀(jì)80年代初，人民公社體制廢除后，“鄉(xiāng)政村治”取代公社成為了國家治理農(nóng)村社會的新的制度安排和組織架構(gòu)形式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立人民政府，代表國家行使行政管理權(quán)力；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則按居民居住區(qū)域建立村民委員會，實(shí)行村民自治。到1985年，全國共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)91,590個(gè)，建立村民委員會948,600多個(gè)。經(jīng)過1986—2004年的大規(guī)模“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革，截至2005年年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)下降到35,473個(gè)[5]。
“鄉(xiāng)政村治”制度安排的政治意圖在于，通過農(nóng)村底層社會民主化取向的改革，緩解國家與農(nóng)村社會的緊張狀態(tài)，構(gòu)建二者的良性互動關(guān)系。從制度文本看，“鄉(xiāng)政村治”的政治架構(gòu)有如下基本特征：第一，它否定了傳統(tǒng)體制下基層政權(quán)與村級組織的行政隸屬關(guān)系，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村自治組織的指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上，重新界定了“國家”與“社會”的關(guān)系。第二，它確立了農(nóng)村社會的自治原則，明確了國家行政權(quán)力與農(nóng)村社會自治權(quán)力的結(jié)構(gòu)性劃分，實(shí)際上肯定了二者的平等博弈關(guān)系。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威受到了民間自治力量的挑戰(zhàn)。第三，它確立了農(nóng)村社會的直接民主原則，改變了過去自上而下任命村干部的做法，將村莊權(quán)力的權(quán)威基礎(chǔ)由上級授權(quán)變?yōu)榇迕裰苯邮跈?quán)，同時(shí)規(guī)定了村民會議直接的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督功能。第四，由于“鄉(xiāng)政村治”體制以承認(rèn)個(gè)人權(quán)利本位為基點(diǎn)，因而其實(shí)質(zhì)在于改變了國家與個(gè)人、村集體組織與個(gè)人之間的雙重關(guān)系，即村民個(gè)人不再具有對國家體制的依附關(guān)系和對村集體組織的強(qiáng)烈歸屬關(guān)系。
需要強(qiáng)調(diào)的是，“鄉(xiāng)政村治”的制度安排在規(guī)范“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系和國家行政權(quán)力運(yùn)行邊界的同時(shí)，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能。但是，由于“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源、授權(quán)方式、管理體制和管理職能仍然停留于傳統(tǒng)模式，并未隨著“村治”的實(shí)行而發(fā)生適應(yīng)性變革，加上國家法律文本對二者關(guān)系及各自職責(zé)、權(quán)限的規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，進(jìn)而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色紊亂、職能錯(cuò)位及行為異化，“鄉(xiāng)政”權(quán)力凌駕于“村治”權(quán)力之上，隨意干預(yù)村自治組織的微觀運(yùn)行，最終導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間基于體制原因的結(jié)構(gòu)性緊張乃至沖突。
(二)鄉(xiāng)級財(cái)政的結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性危機(jī)
獲取足夠的財(cái)政資源，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效施政并維系其合法性的最重要基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)建立后，為了調(diào)動基層積聚財(cái)力、提供公共服務(wù)的積極性，首次建立了鄉(xiāng)級財(cái)政并同時(shí)實(shí)行財(cái)政包干。但由于財(cái)政供給有限而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)和機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，運(yùn)行成本愈益增高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一開始就不同程度地出現(xiàn)了財(cái)政困難。90年代以調(diào)整中央與地方財(cái)政利益分配關(guān)系為主旨的“分稅制”改革，雖然在一定程度上緩解了中央政府的財(cái)政壓力，卻使地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍陷入財(cái)政困境。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，使“三農(nóng)”問題凸顯并成為世紀(jì)之交社會矚目的焦點(diǎn)問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也因“三亂”(亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資)成為眾矢之的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994-2000年，農(nóng)民繳納的稅金和各種費(fèi)用高達(dá)9733億元，而國家同期對農(nóng)業(yè)的投入為5986億元，國家僅僅通過財(cái)政渠道就直接從農(nóng)民身上凈提取3747億元[6]。另一方面，在GDP式政績考核的剛性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往舉債建設(shè)，“寅吃卯糧”，由此導(dǎo)致了不同程度的債務(wù)危機(jī)。據(jù)農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)調(diào)查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬元，而且呈愈演愈烈之勢[7]。據(jù)國家審計(jì)署2013年審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，全國地方政府債務(wù)總額已達(dá)17.89萬億元，其中3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率很高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大[8]。
2000-2006年進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，從表面上看是為了治理農(nóng)村“三亂”，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在深層次上則是通過規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為緩解農(nóng)村社會的治理危機(jī)，以重建國家在農(nóng)村社會的合法性。的確，農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了不可否認(rèn)的積極成效，在一定程度上遏制了“三亂”，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻淪為了一個(gè)“犧牲品”。由于全面取消了農(nóng)業(yè)稅以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算外收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入尤其可支配收入勢必大幅度減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅面臨財(cái)政收支的巨大缺口，連正常運(yùn)轉(zhuǎn)都難以為繼，而且先前已經(jīng)形成的債務(wù)危機(jī)也將長期難以化解，這無疑進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。與此相悖的是，隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建成小康社會等一系列社會發(fā)展目標(biāo)的提出，以及向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會責(zé)任和社會建設(shè)任務(wù)進(jìn)一步強(qiáng)化，管理的公共事務(wù)日益增多。一方面是財(cái)力和資源逐步向上集中，而另一方面是公共服務(wù)職能和社會管理事務(wù)卻逐層下移，即所謂“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”，利益上收，責(zé)任下移，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱。有資料顯示，2006年全國財(cái)政收入為38,760.2億元，其中縣級財(cái)政收入5359億元，占收入比的13.8％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入1879億元，占收入比的4.8％。縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政以不到20％的收入，承擔(dān)著70％以上人口的公共事務(wù)[9]。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的非對稱博弈，極易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色沖突、職能錯(cuò)位和機(jī)會主義行為。尤其是當(dāng)財(cái)政壓力大到足以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和生存時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便有可能背離自己國家代理人的角色定位和提供轄區(qū)公共服務(wù)的職能定位，利用預(yù)算軟約束、監(jiān)管漏洞和倒逼機(jī)制，或者與上級政府討價(jià)還價(jià)，或者采取變通性、選擇性政策行為，或者調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮公共支出需求和規(guī)模，以維持自身生存和運(yùn)轉(zhuǎn)。如前所述，農(nóng)村稅費(fèi)改革原本是為了治理基層“治理危機(jī)”，重建國家在農(nóng)村社會的合法性，但實(shí)際結(jié)果，卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)。這種合法性危機(jī)表現(xiàn)為一種雙重的悖論性的合法性挑戰(zhàn)：如果為了滿足農(nóng)村公共品的供給而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)并使他們不堪重負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)就會動搖；但如果因財(cái)政危機(jī)背離自身的角色、職能，不能滿足轄區(qū)居民基本的公共需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合法性價(jià)值必然遭受質(zhì)疑。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然在短期內(nèi)鞏固了中央政府的合法性，卻長期損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性，最終損害的仍是“國家”在農(nóng)村社會的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性危機(jī)觸動了學(xué)界的敏感神經(jīng)，引發(fā)了一場關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢之爭。這場爭論，與其說帶給我們的是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“存”“廢”問題的思考，不如說是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色—職能—行為問題的深刻反思。
三、“壓力型”體制下自由裁量行動空間的拓展加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色嬗變和行為異化
作為直接面向農(nóng)村社會的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府游走于國家與社會之間，在國家與社會互動關(guān)系中具有特殊的、至關(guān)重要的作用，其角色和行為不僅直接關(guān)系著國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會的建構(gòu)及其功能的有效發(fā)揮，而且直接關(guān)系著鄉(xiāng)村社會力量的健康成長及其對國家長治久安的支撐作用。
近些年來，國內(nèi)一些學(xué)者著重從制度—行為的視角考察了影響、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色和行為的制度性變量，由此提出了頗具解釋力的“壓力型體制”論和“政權(quán)經(jīng)營者”論。
所謂“壓力型體制”，是指政府序列自上而下層層分解下達(dá)指令性任務(wù)指標(biāo)的一種量化管理方式和政績評價(jià)激勵機(jī)制[10]。自1980年代開始，國家行政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的變化，逐步實(shí)行分權(quán)改革。中央政府將一部分財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)梯次下放給地方各級政府，目的在于調(diào)動地方政府致力于改革和推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的積極性。但是，為了有效地控制地方，中央政府卻保留了通過下達(dá)各種指令性指標(biāo)尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，來驅(qū)動和掌控地方官員。由于這些指令性指標(biāo)是評價(jià)地方官員政績和決定其政治升遷的主要依據(jù)，因而具有剛性約束力。這種約束力極強(qiáng)的“壓力型體制”幾乎伴隨了30多年的改革進(jìn)程，一直沿襲至今。
筆者認(rèn)為，“壓力型體制”有如下特點(diǎn)：第一，“壓力型體制”是政府組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)，或在“政績錦標(biāo)賽”中勝出以謀求主要官員的政治升遷而采取的一種逐級任務(wù)指標(biāo)分解的、單純數(shù)量化、物質(zhì)化的管理和評價(jià)機(jī)制。第二，“壓力型體制”是一種自上而下層層節(jié)制的剛性約束機(jī)制。各級政府組織將上級下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行分解，然后通過指令性指標(biāo)逐級下達(dá)給下一級政府及其第一責(zé)任人，責(zé)令其在限定的時(shí)間內(nèi)必須完成，否則，會承擔(dān)懲罰性的責(zé)任后果。第三，“壓力型體制”是一種片面的、極端化的政績評價(jià)機(jī)制。上級政府把下級政府完成任務(wù)和指標(biāo)的情況，作為評價(jià)其政績和決定其主要領(lǐng)導(dǎo)者是否升遷的依據(jù)。由于和政府官員的政治前途捆綁在一起，這種評價(jià)機(jī)制的激勵效應(yīng)和殺傷力均極強(qiáng)，其典型形態(tài)是“一票否決制”，即對某些極為重要的任務(wù)指標(biāo)的完成情況，實(shí)行政績評價(jià)和政治升遷一票否決。
一票否決式的“壓力型體制”，對當(dāng)代中國行政生態(tài)和行政實(shí)踐產(chǎn)生了不可忽視的消極影響，尤其處于“壓力型體制”最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，更是常常被推到矛盾沖突的前沿，承受著來自體制本身和鄉(xiāng)村社會的雙重壓力。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色紊亂、職能錯(cuò)位、行為失范等就難以避免，如亂收費(fèi)、濫罰款、非法集資、與民爭利或損害農(nóng)民利益引發(fā)的官民沖突等；更重要的是，在“壓力型體制”和“政績錦標(biāo)賽”的高壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)者必然產(chǎn)生“政績沖動”，并將其轉(zhuǎn)化為勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭奔啊绑w制性撒謊”(指虛報(bào)、瞞報(bào)等弄虛作假行為)[11]。特別是，在“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政績沖動”必然導(dǎo)致其職能權(quán)力的擴(kuò)張，進(jìn)而加劇了與財(cái)政短缺的矛盾。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠作出的選擇，就是將這一矛盾向農(nóng)民群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁。由于現(xiàn)階段我國的市場機(jī)制尤其農(nóng)村市場尚不成熟、規(guī)范，政府權(quán)力一旦介入資源配置和市場運(yùn)行，極易沖擊市場秩序，扭曲資源配置并誘發(fā)腐敗行為。可以說，體制問題是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)中諸多問題的一個(gè)深層原因。
所謂“政權(quán)經(jīng)營者”，是指市場化進(jìn)程中，政府及其公職人員作為相對獨(dú)立的利益主體和行動者，通過運(yùn)用公權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)活動，調(diào)動轄區(qū)內(nèi)資源為政府自身尤其是核心成員謀取經(jīng)濟(jì)和政治利益。“在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，基層政權(quán)一個(gè)引人注目的新角色，是從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟(jì)行動者”，并“與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系”。“政權(quán)經(jīng)營者”可以憑借公權(quán)力無償使用公共資源，而不必承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)甚或決策失誤的責(zé)任，“它沒有風(fēng)險(xiǎn)，只有收益”[12]。改革開放以后，隨著財(cái)政體制改革的推進(jìn)和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌以及簡政放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府開始有了自己的獨(dú)立利益，并在一定程度上獲得了擴(kuò)充政策和權(quán)力空間的獨(dú)立行動的能力。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸從“國家代理人”蛻變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者”。
“政權(quán)經(jīng)營者”的分析框架，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織作為“理性行動者”的基本特征，即從“壓力型體制”裹挾下的被動的對象性主體，演變?yōu)橹\求自身獨(dú)立利益的積極主動的行動主體。這也就是說，在市場化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，一定程度上成為追求自身特殊利益和價(jià)值偏好的相對獨(dú)立的行動主體，中國體制變遷的特殊的制度環(huán)境又在客觀上拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由裁量的行動能力和行動空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“經(jīng)濟(jì)人”理性，突出表現(xiàn)為追求地方效用目標(biāo)的最大化，追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)利益及其核心成員個(gè)人利益的最大化。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟是國家政權(quán)體系中的一個(gè)層級，其“國家代理人”角色是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以存在的最主要的合法性依據(jù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動邏輯并不是絕對意義上由“經(jīng)濟(jì)人”特性決定的，它還要遵循“政府人”的行動邏輯，通過發(fā)揮自身能動作用在鄉(xiāng)村社會貫徹國家意志和維護(hù)國家權(quán)威。需要指出的是，由于中國鄉(xiāng)村社會是一個(gè)建立在農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的高度人情化的社會，這一特殊的生態(tài)環(huán)境決定了人情、人緣、血緣等人際關(guān)系要素，是能在資源分配中發(fā)揮有效作用的社會資本。因而，在鄉(xiāng)村社會的日常運(yùn)行中，有時(shí)真正起作用的是民間日常生活規(guī)則而不一定是國家正式的文本制度。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部巧妙地利用人緣、人情、面子、習(xí)俗等本土性資源進(jìn)行正式制度的非正式運(yùn)作，才基本上保證了國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹，并維護(hù)了國家權(quán)威。
四、幾點(diǎn)思考
根據(jù)上述分析，我們似可得出如下結(jié)論：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上已成為當(dāng)代中國市場化進(jìn)程中有自身特殊利益的相對獨(dú)立的行動主體。作為與鄉(xiāng)村社會直接對接的最基層一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在以重構(gòu)利益格局為實(shí)質(zhì)的體制變遷中開始擁有自身的特殊利益。這種特殊利益表現(xiàn)在：一是追求地方效用目標(biāo)的最大化，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為轄區(qū)公共利益的代言人不能不考慮謀求地方利益的最大化，這種地方利益未必能與國家全局性的公共利益保持利益函數(shù)的一致性；二是追求政府機(jī)構(gòu)效用目標(biāo)的最大化，一方面用以滿足政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和擴(kuò)張的需要，另一方面為政府小團(tuán)體謀求特殊利益；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核心成員追求個(gè)人效用目標(biāo)的最大化，即追求任期內(nèi)政績最大化或個(gè)人政治升遷機(jī)會的最大化，或個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的最大化。上述三種效用目標(biāo)中，至于哪一種效用目標(biāo)對行為選擇起決定作用，受制于當(dāng)時(shí)特定的時(shí)空條件。一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查顯示：隨著社會利益的多元分化，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“利益關(guān)注度”越來越傾向于私利，其決策行為受私利左右的比例高達(dá)59.1％。這里所說的私利，包括領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人利益、部門利益和利益集團(tuán)的利益[13]。這種經(jīng)濟(jì)理性和利益偏好，無疑是行動者行為的內(nèi)在機(jī)制和根本動因之一。
第二，制度(體制)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的形塑至為重要，“壓力型體制”下的“政績沖動”以及種種行為變異，已充分證明了此結(jié)論的合理性。因此，具有穩(wěn)定性、能動性和約束力的制度安排，是影響行動者行為的一種關(guān)鍵性的變量。但是，制度的作用機(jī)理表明，制度并不直接作用于行為，而是通過行動者的心理機(jī)制這個(gè)中介作用于行為。也就是說，必須首先把制度及其規(guī)范性、權(quán)威性價(jià)值轉(zhuǎn)化到行動者的心理層面上，使行動者從內(nèi)心深處認(rèn)同制度，形成自覺接受制度約束的信念，并產(chǎn)生嚴(yán)格執(zhí)行制度的責(zé)任心理和對制度的敬畏心理。只有如此，才能真正將文本制度的激勵——約束功能激活，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行動者的行動。所以，我們探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范的原因時(shí)，切不可忽視行為背后的制度(體制)性根源，同時(shí)要密切關(guān)注制度實(shí)施過程中行動者的心態(tài)及其行為動機(jī)。
第三，國家主導(dǎo)的市場化改革和以簡政放權(quán)為核心的體制變遷，極大地調(diào)動了地方政府致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，但客觀上也拓展了基層政府自由裁量的空間，這無疑增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)然”角色異化和行為突破制度底線的政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)代中國的市場化進(jìn)程和體制變遷，是依靠國家權(quán)威推行的強(qiáng)制性變遷，不僅降低了體制變遷的成本，而且強(qiáng)化了變遷的合法性。改革開放以來，中央政府陸續(xù)推出了一系列旨在改善農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)以緩解國家與社會緊張的改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，中央政府做出了實(shí)施第二輪西部大開發(fā)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等一系列重大決策，又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨難得的機(jī)遇。因此，抓住機(jī)遇，用足政策和權(quán)力，就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合乎邏輯的選擇。這不僅極大地拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力空間、行動空間和資源空間，而且使其面臨權(quán)力失控、行為失范的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
第四，市場化改革引導(dǎo)的體制變遷過程，實(shí)質(zhì)上是明確利益主體地位、理順利益主體之間關(guān)系、調(diào)整現(xiàn)行利益格局和重塑利益機(jī)制的過程，因而也必然是各利益集團(tuán)進(jìn)行利益博弈的過程。利益博弈的結(jié)果，除了與天時(shí)、地利等外部條件相關(guān)外，在一定程度上還取決于各利益集團(tuán)核心成員的行動能力和行動策略；而利益博弈的結(jié)果又或多或少會影響體制變遷的方向目標(biāo)和進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立利益的存在，決定了其同樣具有利益集團(tuán)的屬性和特征，因而也會作為主體一方參與鄉(xiāng)村社會的利益博弈。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以國家權(quán)威為后盾的，又掌控著國家的強(qiáng)制性手段，所以必然成為鄉(xiāng)村社會利益博弈的強(qiáng)勢一方。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府贏得博弈是不容質(zhì)疑的。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極有可能利用信息不對稱優(yōu)勢和天時(shí)、地利條件，將博弈優(yōu)勢和博弈結(jié)果轉(zhuǎn)化為“政權(quán)經(jīng)營者”的謀利行為。
第五，當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型社會的一個(gè)典型特征，是新舊體制交錯(cuò)、糾纏，舊體制逐步退出但又未全部退出歷史舞臺，對行動者仍有不同程度的影響；而新體制尚不成熟、完善，對行動者行為的影響具有延遲性和局限性。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了在現(xiàn)行體制下利用體制缺陷，通過策略選擇的能動性獲取自身獨(dú)立利益的可能性。目前，現(xiàn)行制度體系的內(nèi)在缺陷是顯而易見的：一是制度缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。主要是集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系以及權(quán)力主體的職責(zé)、權(quán)力之間的制衡，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范。在縱向結(jié)構(gòu)上，由于職責(zé)不明晰，上級政府監(jiān)管缺失；在橫向結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村社會力量嚴(yán)重發(fā)育不足，無法有效制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。二是制度缺乏穩(wěn)定性。主要是“政策治國”的傳統(tǒng)，使得制度政策化調(diào)整的隨意性較大。三是制度體系內(nèi)部耦合性差。主要是制度之間不相匹配，不但無法形成“聚合效應(yīng)”和整體約束功能，反而容易造成制度“縫隙”。四是制度缺乏剛性約束力，約束功能弱化。在上述制度環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其核心成員有可能通過巧妙的策略選擇規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)張權(quán)力邊界，以謀取自身的特殊利益。實(shí)踐證明，這種可能性是存在的。所謂“政策是死的，人是活的”“上有政策，下有對策”“變通執(zhí)行”和“選擇執(zhí)行”等，就是其真實(shí)寫照。至于采取怎樣的行動策略，很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身利益的權(quán)衡及其有多大的行動空間。
第六，借助體制外地方性鄉(xiāng)土資源進(jìn)行的正式制度的非正式運(yùn)作，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其核心成員的行動能力和行動空間。與西方社會不同，中國由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因，是一個(gè)低制度化和高人情化的農(nóng)業(yè)國度。人情、人緣、血緣等人際關(guān)系要素以及各種習(xí)俗和潛規(guī)則，是鄉(xiāng)村社會運(yùn)行管理中不可忽視的社會和文化資本。于是，將鄉(xiāng)土社會的知識資源和社會資源引入利益分配，借助體制外的民間資源，進(jìn)行正式制度和正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部明智的選擇和樂意采取的策略。這既強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動能力并拓展了其行動空間，同時(shí)也維系了國家權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)攝。
綜上所述，我們從制度—行動者—行為視角系統(tǒng)地總結(jié)和梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”問題的發(fā)生機(jī)理。我們意識到，只有還原特定時(shí)空條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生、發(fā)展的具體過程和具體樣態(tài)，揭示其行為背后深藏著的利益動因以及體制性、觀念性原因，才能真正提出破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為難題”的可行路徑。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡介：徐晨，女，河南永城人，陜西師范大學(xué)博士生，從事馬克思主義政治學(xué)研究；王振亞，男，陜西商州人，陜西師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事馬克思主義政治學(xué)研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版》
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