特色小鎮(zhèn)VS美麗鄉(xiāng)村
引言
黨的十六大以來，推進社會主義新農(nóng)村建設逐漸成為中央和地方的關注重點，如何破解城鄉(xiāng)二元結構成為解決三農(nóng)問題的關鍵環(huán)節(jié)。造成這一困局的重要原因之一，在于鎮(zhèn)村關系的復雜性。村級單位是中國唯一以自下而上方式形成的以村民自治為核心的基層管理結構，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是自上而下的國家行政管理系統(tǒng)的末梢，是國家政權在基層的代表。兩者之間的矛盾和沖突，以及相互間作用的協(xié)調(diào)與梳理，成為城鄉(xiāng)治理關注的焦點。
從村莊層面來看，大規(guī)模建設中心村（或曰農(nóng)村新型社區(qū)）成為解決農(nóng)村問題的重要方式——即以區(qū)域位置和經(jīng)濟發(fā)展條件較好的居民點為中心，聚集周圍一些弱勢村莊后形成的具有一定規(guī)模和良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，且能對周邊一定區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展起帶動和輻射作用的村莊，目的是通過農(nóng)村人口及用地的整合，解決目前在大規(guī)模城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村出現(xiàn)人口空心化，基礎設施和公共服務設施配置不足，農(nóng)村建設用地嚴重超標等問題。
而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，處于城市和農(nóng)村的夾縫中，在城市化和農(nóng)村建設大規(guī)模推進的現(xiàn)狀下，目前甚至已面臨著存廢之爭。一派觀點認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，且缺乏行政許可和行政處罰權，有的學者甚至提出恢復“皇權不下縣”的傳統(tǒng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為自治機構，與村民自治權利相等的主張。另一派觀點認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供公共產(chǎn)品、協(xié)調(diào)轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等方面仍具有重要作用。而在各地大規(guī)模建設中心村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)夾在中心村和縣城兩極之間，其公共服務和農(nóng)業(yè)組織職能作用面臨進一步喪失的危機。
對于中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)建設中的關系，筆者認為，不同經(jīng)濟發(fā)展水平和地理區(qū)位的地區(qū)，其中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮的職能作用及其組織機制是不一樣的。
影響鎮(zhèn)村職能的作用機制解析
農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革性影響
農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革是引起鎮(zhèn)村職能發(fā)生變化最重要的原因。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式機械化程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間出現(xiàn)了明顯的縮短，導致農(nóng)民的兼業(yè)化現(xiàn)象明顯。目前，留守在農(nóng)村的人口中，務工和兼職務工的人群占到了一半以上。農(nóng)民每年實際務農(nóng)時間大致為3.5個月，而務工時間為8.5個月。而農(nóng)民兼職務工的內(nèi)容主要包括建筑業(yè)、個體戶、服務業(yè)、小型制造業(yè)等。
對于人口密度較高的平原地區(qū)，當遷村并點使農(nóng)村居民點人口集聚度擴大形成規(guī)模效應以后，有利于服務業(yè)和商貿(mào)業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取得更大的發(fā)展。然而，由于平原地區(qū)農(nóng)民普遍收入較低，無力自發(fā)改變其居住模式，政府主導下的中心村建設就成為改變農(nóng)民居住形態(tài)，從而改變農(nóng)村生產(chǎn)生活模式的主要方式。
而對于一些農(nóng)民收入相對較高的地區(qū)，農(nóng)民選擇了通過自建住宅的形式完成居住形態(tài)從適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向適應兼業(yè)生產(chǎn)的方式轉變。農(nóng)民普遍進行了自發(fā)性的住房重建，建設方式由依據(jù)耕作半徑和自留地布局逐步轉向依托交通干道布局，村落空間形態(tài)呈條狀蔓延擴展。由于占據(jù)了交通區(qū)位較好的地段，以及住房條件已有所改善，加之重建時間不長，且可以利用沿路發(fā)展的優(yōu)勢從事一些商貿(mào)、餐飲、汽車服務、小型加工等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以至于農(nóng)民對于遷入集中建設的中心村缺乏足夠的興趣。
經(jīng)濟發(fā)展水平的階段性影響
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)源來看，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就是不同的，“鄉(xiāng)”更強調(diào)行政職能，“鎮(zhèn)”更強調(diào)工商業(yè)職能。秦統(tǒng)一中國以后，建立起我國第一個專制主義中央集權國家，在全國推行郡縣制，并在縣以下把鄉(xiāng)作為基層行政組織。鎮(zhèn)最早出現(xiàn)于魏晉，南北朝時代，其設置主要的目的是為軍事戍邊之需。它的原本性質(zhì)主要是屯兵戍邊的要地，后來隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，一些交通便利、經(jīng)濟發(fā)達、人口較多的鎮(zhèn)，逐步演變成/市鎮(zhèn)，形成了具有工商業(yè)意義的集鎮(zhèn)。再后來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和進步，兩者界限開始模糊，出現(xiàn)了將兩者合在一起的表述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱開始出現(xiàn)。建國以后，也形成了鄉(xiāng)和鎮(zhèn)兩種內(nèi)涵不同的基層政權組織，鄉(xiāng)是指在經(jīng)濟社會發(fā)展較為一般的農(nóng)村設置的基層政權組織，稱之為鄉(xiāng)人民政府；鎮(zhèn)是在經(jīng)濟社會發(fā)展較為發(fā)達，特別是工商業(yè)較為發(fā)達的農(nóng)村設立的基層政權組織，稱之為鎮(zhèn)人民政府。而在改革開放之后，全國普遍進行的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”運動，正代表著鄉(xiāng)村社會由農(nóng)業(yè)為主導的社會結構向著工商業(yè)為主導的社會結構轉變的趨勢。而在取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務職能進一步縮減，是否具有強大的工商業(yè)基礎，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量是否能夠發(fā)揮作用的關鍵。
對于一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，工業(yè)化正處于起步階段，目前正著力于市區(qū)及縣城等中心城市的產(chǎn)業(yè)基礎打造，發(fā)揮中心城市的規(guī)模與集聚效應。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)育處于滯后的水平，無法通過實現(xiàn)大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)吸引農(nóng)民就地集聚。此外，隨著交通條件的改善與交通成本的下降，基于等級化的克氏中心地結構逐漸被網(wǎng)絡化的結構所改變，導致原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)功能，也逐漸被縣城或市區(qū)等區(qū)域內(nèi)更高層級的服務或者村莊內(nèi)部自發(fā)形成的商貿(mào)服務所取代。而中心村，作為比非農(nóng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加偏向于農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)生活方式的空間聚居點，對于仍然以農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)兼業(yè)為主，具有強烈改善居住條件愿望的貧困地區(qū)鄉(xiāng)村人口，具有更加強烈的吸引力。
而對于江浙、珠三角以及一些中西部發(fā)達城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，一直以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展都較為活躍。因此，作為非農(nóng)就業(yè)中心的鎮(zhèn)區(qū)，承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)生器的作用，顯然比鄉(xiāng)村具有更強的吸引力，便于農(nóng)民就地實現(xiàn)非農(nóng)轉化。
地理及交通區(qū)位條件的差異性影響
不同的地形條件，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊作用機制差異。一般來說，縣城的輻射影響范圍，大體位于縣城通勤半徑0.5小時的范圍內(nèi)。在這個范圍內(nèi)，在縣城買房、購物、就業(yè)的人群顯著增加。
對于平原地區(qū)，隨著道路交通條件的改善 ，處于縣域中心的縣城其服務范圍不斷擴大，半小時基本可以到達縣域內(nèi)所有區(qū)域，基本吞并了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務范圍，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務作用急劇下降，最后只能和中心村承擔同等的，針對周邊村莊，而非整個鎮(zhèn)域范圍的農(nóng)村基本服務職能。
而對于山地丘陵區(qū)域，可達性有限，縣城的半小時通勤范圍通常無法覆蓋整個縣域。因此需要一些經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔片區(qū)公共服務的職能。
不同發(fā)展思路的行政性影響
很多情況下，一些落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以發(fā)展滯后，很重要的一個因素是處于政策空白范圍，突出體現(xiàn)為“三無”：無用地、無資金、無行政管理權限。
例如，鎮(zhèn)區(qū)用地大部分都屬于集體用地，無產(chǎn)權證不可出售，鎮(zhèn)區(qū)公共服務設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)與工業(yè)發(fā)展都非常困難。城鎮(zhèn)建設也只能自謀出路，先違法占地后合法化。大部分鎮(zhèn)區(qū)都表示近年來無新增國有用地指標，有的地方，除了鎮(zhèn)政府所在地或是部分學校等公共設施以外，其余均屬于不可動的集體用地。
另一方面，很多鎮(zhèn)政府僅有黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室和人口與計劃生育辦公室等少量機構，很多管理權限缺失，導致管理滯后。例如由于鎮(zhèn)政府沒有城建管理權限，無權利拆除違法建筑，鎮(zhèn)區(qū)違章建筑隨處可見。
而“三無”困境的存在，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中處于失語的狀態(tài)，在居住、公共服務和就業(yè)方面的職能都無法發(fā)揮。
在居住方面，由于鎮(zhèn)區(qū)沒有國有用地指標，難以按城市標準提供產(chǎn)權清晰的商品房，使大多數(shù)農(nóng)民只能選擇農(nóng)村自住房，尤其是遷村并點集中建設的農(nóng)村社區(qū)住房，或者選擇比鎮(zhèn)區(qū)更高一級的縣城住房。
而一些發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用了不同的發(fā)展思路，考慮到當?shù)匕l(fā)展的主要資源，如礦產(chǎn)資源、旅游資源等主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此將縣級、甚至市級的重要工業(yè)園區(qū)放在一些重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)上。
而在村級層面，采用集中建設中心村的方式，能夠通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為市區(qū)及縣城等城市建設騰挪建設用地指標，也符合當?shù)卣睦妫m然中心村建設也需要付出較高的建設成本。據(jù)筆者了解，一個5000人規(guī)模以上的中心村，大致需要投入7000萬元左右。
但對于發(fā)達地區(qū)村莊而言，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用大大減少，遷村并點成本實在過高，更多是直接通過城鎮(zhèn)化逼農(nóng)民上樓，利用城鄉(xiāng)土地的價值差異來承擔拆遷成本。
未來的趨勢
鎮(zhèn)村公共服務共同面臨衰退隱患
居民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行就學及醫(yī)療等公共服務的意愿正逐步降低。隨著農(nóng)民生活水平的逐步提升，對于更高教育和醫(yī)療等生活質(zhì)量的追求已越發(fā)強烈。在公共服務逐步市場化的情況下，傳統(tǒng)的“縣城——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”的三級等級服務體系已很難滿足鄉(xiāng)村居民需求，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源更加明顯的向縣城集中。例如，中國的鄉(xiāng)村學校明顯衰退嚴重，90年代建設的希望小學大量減少。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共物品供給中，同處于弱勢地位，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不具有農(nóng)村的可達性優(yōu)勢。以教育為例，隨著民辦學校作為補充教育體系的加入，農(nóng)村留守人口趨勢倒逼下形成的寄宿制學校出現(xiàn)，以及校車的普遍化應用，以距離為依據(jù)形成的傳統(tǒng)教育布點格局已被打破。而劃片入學的方式并未能實現(xiàn)維持就近入學的目標，反而使得適齡就學人口更早向縣城或市區(qū)等服務中心集聚。在筆者去過的皖北的臨泉縣城，甚至出現(xiàn)了30萬人口的縣城，其中15萬是學生或者陪讀家長的“書包城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
然而，雖然在市場作用機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務職能逐步走向衰退，但由于公共服務公平性優(yōu)先的基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和對于公共服務不得不繼續(xù)維持甚至加大投入力度。而縣城未來很長一段時間都將處于集聚狀態(tài)，隨著大量人口涌入其公共服務優(yōu)勢將更加突出，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村溢出效應很難體現(xiàn)。
新的機會
當然，在互聯(lián)網(wǎng)時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村也有新的機遇。鎮(zhèn)村組織結構正發(fā)生深遠的改變
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，特色小鎮(zhèn)以及鎮(zhèn)級市的出現(xiàn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的解決帶來了新的思路。基金小鎮(zhèn)、中藥小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)的遍地開花，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位問題，更多的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)由城鄉(xiāng)鏈接的紐帶轉化為城市功能的外溢空間，并結合環(huán)境優(yōu)勢和功能特色，探索建設模式；而鎮(zhèn)級市的出現(xiàn)，這有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展突破行政束縛，通過權力下放獲得更大的發(fā)展自主權。
對于鄉(xiāng)村而言，更需要關注鄉(xiāng)村旅游和淘寶村現(xiàn)象。鄉(xiāng)村旅游的火爆，體現(xiàn)了大規(guī)模城鎮(zhèn)化之后，對于很多從小生活在城鎮(zhèn)的人，鄉(xiāng)村環(huán)境反而成了稀缺資源，鄉(xiāng)村價值得到了重塑；而淘寶村的火爆，則意味著在互聯(lián)網(wǎng)時代，隨著城鄉(xiāng)交通的改善，未來非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進入鄉(xiāng)村將成為常態(tài)，鄉(xiāng)村將成為一種生活方式而非工作方式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：東灘顧問 頭條號
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