2014年廣東清遠(yuǎn)啟動(dòng)以“三個(gè)整合”“三個(gè)重心下移”為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，“三個(gè)整合”即“土地資源、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)”的整合，“三個(gè)重心下移”即“黨組織建設(shè)、村民自治、公共服務(wù)”三個(gè)重心下移。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革力度之大，探索范圍之廣，在全國(guó)并不多見。下面重點(diǎn)討論村民自治重心下移的問題。
一
清遠(yuǎn)設(shè)計(jì)的“村民自治重心下移”，就是將當(dāng)前行政村一級(jí)的村民自治下移到自然村一級(jí)，行政村改為農(nóng)村綜合服務(wù)站，主要為農(nóng)民提供各種服務(wù)，而充分發(fā)揮自然村一級(jí)的自治作用。通過自然村一級(jí)的村民自治，調(diào)動(dòng)其做鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，充分發(fā)揮自然村的主體性和主動(dòng)性，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的活力。
自然村是熟人社會(huì)，范圍不大，居住相鄰，利益相連，無論是公共品需求表達(dá)還是一般事務(wù)的處理，在自然村一級(jí)都相對(duì)容易。尤其是，清遠(yuǎn)市農(nóng)村絕大多數(shù)自然村都是聚族而居的宗族村莊，傳統(tǒng)以來宗族組織在社會(huì)治理中都發(fā)揮著很大作用。清遠(yuǎn)市已有很多自然村自發(fā)開展了遠(yuǎn)超過國(guó)家投入的村民自治，村民自己建設(shè)自己家園，改善自己生產(chǎn)生活條件。清遠(yuǎn)市因此于2014年在三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇了進(jìn)行村民自治下移到自然村的試點(diǎn)，并計(jì)劃2017年在全市推開。
清遠(yuǎn)市將村民自治下移到自然村，與村民自治起源于廣西合寨的歷史有高度契合性。分田到戶以后，基層組織渙散，農(nóng)村社會(huì)治安和各種基本公共品供給出現(xiàn)問題，廣西合寨自然村農(nóng)民自發(fā)組織建成村民委員會(huì)，村民以此來進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。合寨村民自治的創(chuàng)舉被吸收進(jìn)入《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)，變成對(duì)全國(guó)基層組織建設(shè)的指導(dǎo)性文件。1988年開始試行的《村委會(huì)組織法》上明確寫有“村委會(huì)一般在自然村一級(jí)”。
不過，在《村組法》的實(shí)踐中，分田到戶以后，自然村一級(jí)的村民小組在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的功能都已萎縮，甚至行政村一級(jí)的重要性也大為下降。從建制上看，行政村一級(jí)還保留有村干部，村民小組一級(jí)則大多只保留了一個(gè)村民小組長(zhǎng)，一般不發(fā)揮作用，因此，在自然村一級(jí)進(jìn)行村民自治，選舉村民委員會(huì)，似乎是完全沒有必要甚至沒有可能。因此，全國(guó)試行《村組法》時(shí)，除極少數(shù)省區(qū)(比如廣東、云南和廣西)以外，絕大多數(shù)省市自治區(qū)都是在行政村一級(jí)實(shí)行村民自治，進(jìn)行村委會(huì)選舉。正是因?yàn)槿珖?guó)絕大多數(shù)地區(qū)都在行政村一級(jí)進(jìn)行村民自治，1998年正式頒布實(shí)施的《村組法》將村民自治單位上收到行政村一級(jí)，并要求在自然村一級(jí)進(jìn)行村民自治的廣東、云南、廣西在行政村一級(jí)建村委會(huì)。廣東省1998年之前行政村一級(jí)叫做管理區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部?！洞褰M法》正式頒布實(shí)施以后，廣東省將行政村的管理區(qū)改為村委會(huì)，正式開始在行政村一級(jí)進(jìn)行村委會(huì)選舉，實(shí)施村民自治。
從法律上講，1988-1998年《村組法》試行的十年，廣東、廣西和云南在行政村一級(jí)設(shè)管理區(qū)，在自然村一級(jí)進(jìn)行村民自治，是完全沒有違反《村組法》的，從實(shí)踐上看，之所以這三個(gè)省與全國(guó)絕大多數(shù)省市區(qū)不同，與這三個(gè)省區(qū)行政村規(guī)模比較大，且自然村一直有自治傳統(tǒng)有關(guān)。
二
廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村，自然村一級(jí)具有很強(qiáng)的自治能力，這種自治能力是與其宗族認(rèn)同與宗族活動(dòng)乃至宗族性組織緊密相關(guān)的。在我們調(diào)研的英德市九龍鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)300多個(gè)自然村都是宗族村。進(jìn)行村民自治下移試點(diǎn)的清遠(yuǎn)西牛鎮(zhèn)，自然村的宗族組織與宗族行動(dòng)能力與九龍鎮(zhèn)完全一樣。
九龍鎮(zhèn)樓仔自然村，全村大約500人，吳姓，建村已有近300年，歷14代人。
樓仔村在2015年開始動(dòng)員村民進(jìn)行村莊環(huán)境建設(shè)，主要是清理自然村門口坪的雜草，修建廣場(chǎng)和籃球場(chǎng)。2015年一年全村投入4000個(gè)義務(wù)工進(jìn)行環(huán)境建設(shè)，并按人進(jìn)行了集資。2014年為了建設(shè)樓仔村，村民推舉成立了以房頭為基礎(chǔ)的理事會(huì)，選出13名理事，理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由在外任公務(wù)員退休的67歲的吳亞記擔(dān)任。除理事會(huì)以外，自然村還設(shè)有一個(gè)村長(zhǎng)，兩個(gè)副村長(zhǎng)，均當(dāng)選為理事會(huì)成員。此外，樓仔村還成立了經(jīng)濟(jì)合作社，是獨(dú)立法人。自然村村長(zhǎng)與村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)合二為一。
目前樓仔村正在做的兩件大事，一是修祠堂的準(zhǔn)備，二是正在進(jìn)行的村莊環(huán)境建設(shè)，主要是已投入4000個(gè)工的村口坪建設(shè)。無論是修祠堂、建設(shè)環(huán)境還是村經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行的涉農(nóng)資金整合，都是在以房頭為基礎(chǔ)的樓仔村理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下面進(jìn)行的。為了賬目清晰，理事會(huì)設(shè)了三個(gè)獨(dú)立的出納，分別掌管祠堂建設(shè)、門口坪建設(shè)和村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)費(fèi)。祠堂建設(shè)和門口坪建設(shè)經(jīng)費(fèi)是專款專用，一事一結(jié)。經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)費(fèi)有兩塊，一是上級(jí)撥款，二是整合涉農(nóng)資金，主要是整合直補(bǔ)到戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼和生態(tài)公益林補(bǔ)貼。樓仔村每年可以整合的資金有2萬元。
樓仔自然村不屬于村民自治單位下移的試點(diǎn)村，不過具有相當(dāng)強(qiáng)的自治能力。2014年吳亞記任理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)并成立理事會(huì)以來，樓仔村爆發(fā)出強(qiáng)大的動(dòng)員能力，在很短時(shí)間即改變了村莊面貌。
清遠(yuǎn)市基層自治下移到自然村的試點(diǎn)是在英德市西牛鎮(zhèn)。我們到西牛鎮(zhèn)新城自然村調(diào)研，也很有趣。
新城自然村有128戶，573人，都姓曾。新城自然村有耕地560畝(水田300畝，旱地260畝)，山林地1228畝。1985年舊祠堂太舊，村民提議重建。結(jié)果，舊祠堂拆掉后，僅僅打好地基就沒有錢來建設(shè)。1985年新城村將集體魚塘承包出去，每年有一萬多元承包費(fèi)。到了1997年，累計(jì)有了10多萬元集體收入，再向每家按灶進(jìn)行集資，共籌得24萬元，重新建了祠堂。
為建好祠堂，1997年新城村專門成立了一個(gè)以房頭為基礎(chǔ)的10人代表議事會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)、財(cái)經(jīng)、出納都是議事會(huì)成員。很快建好了祠堂，欠下了7萬多元外債。不過，1998年建好新祠堂后議事會(huì)并未解散，而是開始籌劃建新村。1999年為還外債和進(jìn)行新村建設(shè)，議事會(huì)決定將之前分到戶的山地全部收回，重新發(fā)包，共收回1000畝山地，按每年40元/畝發(fā)包，每年可籌得4萬元。
1998-2009年，代表議事會(huì)每年會(huì)召開2~3次，討論重大事項(xiàng)，形成各種決定，提出各種展望。每年臘月26日召開全體村民會(huì)議，代表議事會(huì)在村民會(huì)議上總結(jié)全年工作，提出新年計(jì)劃。
經(jīng)過10年準(zhǔn)備，新城村2009年開始實(shí)施一個(gè)五年新村建設(shè)規(guī)劃。首先對(duì)以房頭為基礎(chǔ)的代表議事會(huì)擴(kuò)容，由之前的10人擴(kuò)大到15人，2010年新屋場(chǎng)第一批住房建設(shè)，到2014年，全村幾乎所有新房建好，全都是兩層鋼混樓房，遠(yuǎn)比之前的土磚房好得多。全村共建97棟新房。建新房的同時(shí)，代表議事會(huì)開始進(jìn)行配套公共建設(shè)，比如道路硬化、自來水、下水道、綠化以及修建廣場(chǎng)、對(duì)村前塘進(jìn)行整理，等等。在此期間，除了集體有限收入以外，代表議事會(huì)向村民籌資籌勞無數(shù)。
2012年上級(jí)在新城村開會(huì)，認(rèn)為代表議事會(huì)的做法很好，建議成立一個(gè)村莊理事會(huì)，因此，之前沒有明確稱謂但自1998年以來已運(yùn)作10多年的代表議事會(huì)就改稱為村莊理事會(huì)，并從理事會(huì)中產(chǎn)生出來村長(zhǎng)、財(cái)經(jīng)、會(huì)計(jì)。2014年清遠(yuǎn)市在西牛鎮(zhèn)試點(diǎn)村民自治由行政村下移到自然村，新城村通過選舉產(chǎn)生了新城自然村村民委員會(huì)。從2009年開始，以前的村長(zhǎng)(村民組長(zhǎng))、財(cái)經(jīng)、會(huì)計(jì)在2014年后改稱為村委會(huì)主任、財(cái)經(jīng)、會(huì)計(jì)，每年有600元報(bào)酬，代表議事會(huì)(以及后來改稱的理事會(huì))成員則沒有任何報(bào)酬。自1998年建祠堂以來不計(jì)算農(nóng)戶自己建房的投入，新城村公共投入累計(jì)達(dá)到300萬元左右。僅僅在2012年以后很有限的時(shí)間，上級(jí)政府幫助投入大約50萬元資金。經(jīng)過20年的建設(shè)，新城自然村成為了遠(yuǎn)近遠(yuǎn)聞名的美麗鄉(xiāng)村，村莊基礎(chǔ)設(shè)施良好，建設(shè)規(guī)劃有序，干凈衛(wèi)生，環(huán)境優(yōu)美。
從以上情況來看，以及我們?cè)谇暹h(yuǎn)調(diào)研到的更多村莊來看，以宗族型自然村為基礎(chǔ)的清遠(yuǎn)農(nóng)村基層具有相當(dāng)強(qiáng)的資源動(dòng)員能力和社會(huì)建設(shè)能力。一些村莊因?yàn)槌Ｄ暧兄卮笫马?xiàng)，使因事成立的代表議事機(jī)構(gòu)體制化了，從而真正形成了在自然村一級(jí)的村民自治。正因如此，西牛鎮(zhèn)在自然村一級(jí)搞村民自治，自然村一級(jí)有良好對(duì)接能力，就順利對(duì)接上來。借助上級(jí)的村民自治制度安排，以前沒有正規(guī)名稱或名稱各異的以房頭為基礎(chǔ)的代表議事會(huì)改稱為村莊理事會(huì)，在村莊理事會(huì)基礎(chǔ)上形成一個(gè)日常性由村民直接選舉的村委會(huì)，就使之前的代表議事會(huì)名正言順地進(jìn)入到體制性的基層組織系列，從而可以進(jìn)一步提升自然村一級(jí)的自治能力，規(guī)范自治活動(dòng)，引導(dǎo)自治方向。
三
清遠(yuǎn)農(nóng)村行政村規(guī)模太大，行政村范圍往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出熟人社會(huì)范圍，在行政村一級(jí)實(shí)行村民自治，效率大打折扣。相反，清遠(yuǎn)農(nóng)村本來就有自治的傳統(tǒng)(宗族)，以及社會(huì)主義制度所形成的土地集體所有制，這個(gè)集體所有的單位正是自然村一級(jí)，宗族自組織能力與人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)傳統(tǒng)以及土地集體所有制，就使清遠(yuǎn)農(nóng)村的自然村一級(jí)很容易組織起來進(jìn)行以自我建設(shè)、自我服務(wù)和自我管理為特征的自治。組一級(jí)的自治降低了行政村一級(jí)的壓力，行政村一級(jí)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)化。
清遠(yuǎn)市農(nóng)村綜合改革的設(shè)想中，村民自治從行政村一級(jí)下移到自然村，正是試圖從兩個(gè)方向上進(jìn)行的努力，一是自然村一級(jí)進(jìn)行自治，行政村一級(jí)改為農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)站，不再是自治單位，而變成為農(nóng)民提供各種綜合服務(wù)的機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化自然村的自治功能，弱化行政村的行政功能。甚至行政村的名稱都要取消而改稱農(nóng)村社區(qū)。
僅就清遠(yuǎn)農(nóng)村來講，因?yàn)樽匀淮逡患?jí)具有很強(qiáng)的內(nèi)生組織能力，有相當(dāng)豐富的內(nèi)生組織資源，自然村一級(jí)進(jìn)行村民自治具備有條件，可以成功，甚至可以自治得相當(dāng)好。不過，從全局和全國(guó)來講，情況有些復(fù)雜。從全局來看，當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化背景下面，農(nóng)村人口正快速流出農(nóng)村，流入城市，清遠(yuǎn)市農(nóng)村的情況與全國(guó)一樣，甚至清遠(yuǎn)農(nóng)村人口流出速度比全國(guó)最快更徹底，因?yàn)榍暹h(yuǎn)農(nóng)村多是山區(qū)。調(diào)研的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有若干自然村出現(xiàn)了嚴(yán)重空心化，甚至一個(gè)自然村400多人，平時(shí)真正留在村莊生產(chǎn)生活的只有10多位老人，且這種情況遠(yuǎn)非個(gè)例。將來還會(huì)更多。從全國(guó)來講，自然村或村民小組一級(jí)自治資源相當(dāng)有限，自治能力嚴(yán)重不足，將村民自治下移到自然村根本就不可能。也就是說，清遠(yuǎn)市目前將村民自治下移到自然村，可以說正逢其時(shí)。尤其一些具有旅游資源、交通方便的自然村，若借國(guó)家資源向下轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，就會(huì)更有村民自治在自然村一級(jí)發(fā)揮作用的空間。
清遠(yuǎn)農(nóng)村通過下移村民自治到自然村，激活自然村的自治能力，就可以大大減少行政村組織村民自我管理和自我服務(wù)的壓力，行政村更多起到上傳下達(dá)的作用。不過，即使在清遠(yuǎn)農(nóng)村，自然村一級(jí)的自治可以發(fā)揮作用，這樣一種自治也主要是自我管理和自我服務(wù)，是作為當(dāng)家人來發(fā)揮作用，而在國(guó)家行政管理或完成國(guó)家任務(wù)方面，自然村一級(jí)的自治很難有所作為。自然村是聚族而居的，這個(gè)自然村是宗族這個(gè)“大私”與村民組這個(gè)“小公”的結(jié)合單位，自然村村一級(jí)的自治強(qiáng)化了以房頭為基礎(chǔ)的宗族這個(gè)“大私”的力量，相對(duì)排斥村民組這個(gè)“小公”。在清遠(yuǎn)農(nóng)村調(diào)研，可以清晰地感受到自然村一級(jí)自治所帶來的村莊的封閉性而非其開放性。在辦理村民自己的事務(wù)上自治是有效的，在完成國(guó)家任務(wù)方面自治是低效的。
因此，行政村一級(jí)就不可能只是服務(wù)，也不只是上傳下達(dá)，而要起到真正意義上的管理作用。行政村一級(jí)具有雙重功能，一是管理，二是服務(wù)。所以，即使村民自治下移到自然村了，行政村也不能取消，無論其服務(wù)功能還是其管理功能還有待加強(qiáng)。
清遠(yuǎn)市農(nóng)村綜合改革將村民自治從行政村下移到自然村，是依據(jù)清遠(yuǎn)農(nóng)村實(shí)際做出的正確決策，對(duì)于確立農(nóng)民主體地位、激化農(nóng)民建設(shè)村莊積極性都有重要作用。但村民自治下移到自然村并不表示行政村一級(jí)功能的弱化，更不意味著行政村一級(jí)應(yīng)當(dāng)撤銷。最好的辦法是，行政村一級(jí)建制仍然保留，體制也保留，甚至通過選舉來產(chǎn)生村委會(huì)，以及實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”以及“三個(gè)自我”都完全保留，但在內(nèi)容上可以將部分村民自治功能下移到自然村。相對(duì)來講，自然村一級(jí)的村民自治，形式則可以更加靈活，機(jī)制上可以更加多樣，以適應(yīng)自然村多樣化的實(shí)踐。
作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)
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