2014年廣東清遠啟動以“三個整合”“三個重心下移”為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，“三個整合”即“土地資源、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務平臺”的整合，“三個重心下移”即“黨組織建設(shè)、村民自治、公共服務”三個重心下移。清遠農(nóng)村綜合改革力度之大，探索范圍之廣，在全國并不多見。下面重點討論村民自治重心下移的問題。
一
清遠設(shè)計的“村民自治重心下移”，就是將當前行政村一級的村民自治下移到自然村一級，行政村改為農(nóng)村綜合服務站，主要為農(nóng)民提供各種服務，而充分發(fā)揮自然村一級的自治作用。通過自然村一級的村民自治，調(diào)動其做鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，充分發(fā)揮自然村的主體性和主動性，增強農(nóng)村社會的活力。
自然村是熟人社會，范圍不大，居住相鄰，利益相連，無論是公共品需求表達還是一般事務的處理，在自然村一級都相對容易。尤其是，清遠市農(nóng)村絕大多數(shù)自然村都是聚族而居的宗族村莊，傳統(tǒng)以來宗族組織在社會治理中都發(fā)揮著很大作用。清遠市已有很多自然村自發(fā)開展了遠超過國家投入的村民自治，村民自己建設(shè)自己家園，改善自己生產(chǎn)生活條件。清遠市因此于2014年在三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇了進行村民自治下移到自然村的試點，并計劃2017年在全市推開。
清遠市將村民自治下移到自然村，與村民自治起源于廣西合寨的歷史有高度契合性。分田到戶以后，基層組織渙散，農(nóng)村社會治安和各種基本公共品供給出現(xiàn)問題，廣西合寨自然村農(nóng)民自發(fā)組織建成村民委員會，村民以此來進行自我管理和自我服務。合寨村民自治的創(chuàng)舉被吸收進入《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)，變成對全國基層組織建設(shè)的指導性文件。1988年開始試行的《村委會組織法》上明確寫有“村委會一般在自然村一級”。
不過，在《村組法》的實踐中，分田到戶以后，自然村一級的村民小組在全國絕大多數(shù)地區(qū)的功能都已萎縮，甚至行政村一級的重要性也大為下降。從建制上看，行政村一級還保留有村干部，村民小組一級則大多只保留了一個村民小組長，一般不發(fā)揮作用，因此，在自然村一級進行村民自治，選舉村民委員會，似乎是完全沒有必要甚至沒有可能。因此，全國試行《村組法》時，除極少數(shù)省區(qū)(比如廣東、云南和廣西)以外，絕大多數(shù)省市自治區(qū)都是在行政村一級實行村民自治，進行村委會選舉。正是因為全國絕大多數(shù)地區(qū)都在行政村一級進行村民自治，1998年正式頒布實施的《村組法》將村民自治單位上收到行政村一級，并要求在自然村一級進行村民自治的廣東、云南、廣西在行政村一級建村委會。廣東省1998年之前行政村一級叫做管理區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部。《村組法》正式頒布實施以后，廣東省將行政村的管理區(qū)改為村委會，正式開始在行政村一級進行村委會選舉，實施村民自治。
從法律上講，1988-1998年《村組法》試行的十年，廣東、廣西和云南在行政村一級設(shè)管理區(qū)，在自然村一級進行村民自治，是完全沒有違反《村組法》的，從實踐上看，之所以這三個省與全國絕大多數(shù)省市區(qū)不同，與這三個省區(qū)行政村規(guī)模比較大，且自然村一直有自治傳統(tǒng)有關(guān)。
二
廣東清遠農(nóng)村，自然村一級具有很強的自治能力，這種自治能力是與其宗族認同與宗族活動乃至宗族性組織緊密相關(guān)的。在我們調(diào)研的英德市九龍鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)300多個自然村都是宗族村。進行村民自治下移試點的清遠西牛鎮(zhèn)，自然村的宗族組織與宗族行動能力與九龍鎮(zhèn)完全一樣。
九龍鎮(zhèn)樓仔自然村，全村大約500人，吳姓，建村已有近300年，歷14代人。
樓仔村在2015年開始動員村民進行村莊環(huán)境建設(shè)，主要是清理自然村門口坪的雜草，修建廣場和籃球場。2015年一年全村投入4000個義務工進行環(huán)境建設(shè)，并按人進行了集資。2014年為了建設(shè)樓仔村，村民推舉成立了以房頭為基礎(chǔ)的理事會，選出13名理事，理事會會長由在外任公務員退休的67歲的吳亞記擔任。除理事會以外，自然村還設(shè)有一個村長，兩個副村長，均當選為理事會成員。此外，樓仔村還成立了經(jīng)濟合作社，是獨立法人。自然村村長與村經(jīng)濟合作社社長合二為一。
目前樓仔村正在做的兩件大事，一是修祠堂的準備，二是正在進行的村莊環(huán)境建設(shè)，主要是已投入4000個工的村口坪建設(shè)。無論是修祠堂、建設(shè)環(huán)境還是村經(jīng)濟合作社進行的涉農(nóng)資金整合，都是在以房頭為基礎(chǔ)的樓仔村理事會領(lǐng)導下面進行的。為了賬目清晰，理事會設(shè)了三個獨立的出納，分別掌管祠堂建設(shè)、門口坪建設(shè)和村經(jīng)濟合作社的經(jīng)費。祠堂建設(shè)和門口坪建設(shè)經(jīng)費是專款專用，一事一結(jié)。經(jīng)濟合作社的經(jīng)費有兩塊，一是上級撥款，二是整合涉農(nóng)資金，主要是整合直補到戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼和生態(tài)公益林補貼。樓仔村每年可以整合的資金有2萬元。
樓仔自然村不屬于村民自治單位下移的試點村，不過具有相當強的自治能力。2014年吳亞記任理事會會長并成立理事會以來，樓仔村爆發(fā)出強大的動員能力，在很短時間即改變了村莊面貌。
清遠市基層自治下移到自然村的試點是在英德市西牛鎮(zhèn)。我們到西牛鎮(zhèn)新城自然村調(diào)研，也很有趣。
新城自然村有128戶，573人，都姓曾。新城自然村有耕地560畝(水田300畝，旱地260畝)，山林地1228畝。1985年舊祠堂太舊，村民提議重建。結(jié)果，舊祠堂拆掉后，僅僅打好地基就沒有錢來建設(shè)。1985年新城村將集體魚塘承包出去，每年有一萬多元承包費。到了1997年，累計有了10多萬元集體收入，再向每家按灶進行集資，共籌得24萬元，重新建了祠堂。
為建好祠堂，1997年新城村專門成立了一個以房頭為基礎(chǔ)的10人代表議事會，生產(chǎn)隊的隊長、副隊長、財經(jīng)、出納都是議事會成員。很快建好了祠堂，欠下了7萬多元外債。不過，1998年建好新祠堂后議事會并未解散，而是開始籌劃建新村。1999年為還外債和進行新村建設(shè)，議事會決定將之前分到戶的山地全部收回，重新發(fā)包，共收回1000畝山地，按每年40元/畝發(fā)包，每年可籌得4萬元。
1998-2009年，代表議事會每年會召開2~3次，討論重大事項，形成各種決定，提出各種展望。每年臘月26日召開全體村民會議，代表議事會在村民會議上總結(jié)全年工作，提出新年計劃。
經(jīng)過10年準備，新城村2009年開始實施一個五年新村建設(shè)規(guī)劃。首先對以房頭為基礎(chǔ)的代表議事會擴容，由之前的10人擴大到15人，2010年新屋場第一批住房建設(shè)，到2014年，全村幾乎所有新房建好，全都是兩層鋼混樓房，遠比之前的土磚房好得多。全村共建97棟新房。建新房的同時，代表議事會開始進行配套公共建設(shè)，比如道路硬化、自來水、下水道、綠化以及修建廣場、對村前塘進行整理，等等。在此期間，除了集體有限收入以外，代表議事會向村民籌資籌勞無數(shù)。
2012年上級在新城村開會，認為代表議事會的做法很好，建議成立一個村莊理事會，因此，之前沒有明確稱謂但自1998年以來已運作10多年的代表議事會就改稱為村莊理事會，并從理事會中產(chǎn)生出來村長、財經(jīng)、會計。2014年清遠市在西牛鎮(zhèn)試點村民自治由行政村下移到自然村，新城村通過選舉產(chǎn)生了新城自然村村民委員會。從2009年開始，以前的村長(村民組長)、財經(jīng)、會計在2014年后改稱為村委會主任、財經(jīng)、會計，每年有600元報酬，代表議事會(以及后來改稱的理事會)成員則沒有任何報酬。自1998年建祠堂以來不計算農(nóng)戶自己建房的投入，新城村公共投入累計達到300萬元左右。僅僅在2012年以后很有限的時間，上級政府幫助投入大約50萬元資金。經(jīng)過20年的建設(shè)，新城自然村成為了遠近遠聞名的美麗鄉(xiāng)村，村莊基礎(chǔ)設(shè)施良好，建設(shè)規(guī)劃有序，干凈衛(wèi)生，環(huán)境優(yōu)美。
從以上情況來看，以及我們在清遠調(diào)研到的更多村莊來看，以宗族型自然村為基礎(chǔ)的清遠農(nóng)村基層具有相當強的資源動員能力和社會建設(shè)能力。一些村莊因為常年有重大事項，使因事成立的代表議事機構(gòu)體制化了，從而真正形成了在自然村一級的村民自治。正因如此，西牛鎮(zhèn)在自然村一級搞村民自治，自然村一級有良好對接能力，就順利對接上來。借助上級的村民自治制度安排，以前沒有正規(guī)名稱或名稱各異的以房頭為基礎(chǔ)的代表議事會改稱為村莊理事會，在村莊理事會基礎(chǔ)上形成一個日常性由村民直接選舉的村委會，就使之前的代表議事會名正言順地進入到體制性的基層組織系列，從而可以進一步提升自然村一級的自治能力，規(guī)范自治活動，引導自治方向。
三
清遠農(nóng)村行政村規(guī)模太大，行政村范圍往往遠遠超出熟人社會范圍，在行政村一級實行村民自治，效率大打折扣。相反，清遠農(nóng)村本來就有自治的傳統(tǒng)(宗族)，以及社會主義制度所形成的土地集體所有制，這個集體所有的單位正是自然村一級，宗族自組織能力與人民公社時期的生產(chǎn)隊傳統(tǒng)以及土地集體所有制，就使清遠農(nóng)村的自然村一級很容易組織起來進行以自我建設(shè)、自我服務和自我管理為特征的自治。組一級的自治降低了行政村一級的壓力，行政村一級由管理向服務轉(zhuǎn)化。
清遠市農(nóng)村綜合改革的設(shè)想中，村民自治從行政村一級下移到自然村，正是試圖從兩個方向上進行的努力，一是自然村一級進行自治，行政村一級改為農(nóng)村社區(qū)綜合服務站，不再是自治單位，而變成為農(nóng)民提供各種綜合服務的機構(gòu)。強化自然村的自治功能，弱化行政村的行政功能。甚至行政村的名稱都要取消而改稱農(nóng)村社區(qū)。
僅就清遠農(nóng)村來講，因為自然村一級具有很強的內(nèi)生組織能力，有相當豐富的內(nèi)生組織資源，自然村一級進行村民自治具備有條件，可以成功，甚至可以自治得相當好。不過，從全局和全國來講，情況有些復雜。從全局來看，當前中國正處在快速城市化背景下面，農(nóng)村人口正快速流出農(nóng)村，流入城市，清遠市農(nóng)村的情況與全國一樣，甚至清遠農(nóng)村人口流出速度比全國最快更徹底，因為清遠農(nóng)村多是山區(qū)。調(diào)研的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有若干自然村出現(xiàn)了嚴重空心化，甚至一個自然村400多人，平時真正留在村莊生產(chǎn)生活的只有10多位老人，且這種情況遠非個例。將來還會更多。從全國來講，自然村或村民小組一級自治資源相當有限，自治能力嚴重不足，將村民自治下移到自然村根本就不可能。也就是說，清遠市目前將村民自治下移到自然村，可以說正逢其時。尤其一些具有旅游資源、交通方便的自然村，若借國家資源向下轉(zhuǎn)移的機會進行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，就會更有村民自治在自然村一級發(fā)揮作用的空間。
清遠農(nóng)村通過下移村民自治到自然村，激活自然村的自治能力，就可以大大減少行政村組織村民自我管理和自我服務的壓力，行政村更多起到上傳下達的作用。不過，即使在清遠農(nóng)村，自然村一級的自治可以發(fā)揮作用，這樣一種自治也主要是自我管理和自我服務，是作為當家人來發(fā)揮作用，而在國家行政管理或完成國家任務方面，自然村一級的自治很難有所作為。自然村是聚族而居的，這個自然村是宗族這個“大私”與村民組這個“小公”的結(jié)合單位，自然村村一級的自治強化了以房頭為基礎(chǔ)的宗族這個“大私”的力量，相對排斥村民組這個“小公”。在清遠農(nóng)村調(diào)研，可以清晰地感受到自然村一級自治所帶來的村莊的封閉性而非其開放性。在辦理村民自己的事務上自治是有效的，在完成國家任務方面自治是低效的。
因此，行政村一級就不可能只是服務，也不只是上傳下達，而要起到真正意義上的管理作用。行政村一級具有雙重功能，一是管理，二是服務。所以，即使村民自治下移到自然村了，行政村也不能取消，無論其服務功能還是其管理功能還有待加強。
清遠市農(nóng)村綜合改革將村民自治從行政村下移到自然村，是依據(jù)清遠農(nóng)村實際做出的正確決策，對于確立農(nóng)民主體地位、激化農(nóng)民建設(shè)村莊積極性都有重要作用。但村民自治下移到自然村并不表示行政村一級功能的弱化，更不意味著行政村一級應當撤銷。最好的辦法是，行政村一級建制仍然保留，體制也保留，甚至通過選舉來產(chǎn)生村委會，以及實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”以及“三個自我”都完全保留，但在內(nèi)容上可以將部分村民自治功能下移到自然村。相對來講，自然村一級的村民自治，形式則可以更加靈活，機制上可以更加多樣，以適應自然村多樣化的實踐。
作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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