中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。
●農(nóng)地三權(quán)分置改革再次展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治智慧。即在盡量不觸動(dòng)已有制度格局的背景下，通過增量改革，引入新制度因子，弱化舊制度的鉗制作用，并最終使舊制度逐步虛化，乃至最終廢棄舊制度。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。這是2014年中共中央在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置設(shè)想后的具體落實(shí)，被稱為又一次偉大的土地革命。
一、三權(quán)分置改革的背景：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份化的形成及其弊端
中國(guó)農(nóng)村土地制度面臨的一個(gè)根本性矛盾，是現(xiàn)有以身份為基礎(chǔ)的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式和規(guī)模化、市場(chǎng)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。
（一）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份化的由來
新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過沒收地主的土地所有權(quán)，建立了農(nóng)民的個(gè)人土地所有權(quán)。
1954年版《憲法》第8條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)。在土地個(gè)人所有的背景下，土地自由買賣和抵押，不存在身份問題。1958年8月29日，中共中央發(fā)布《在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，實(shí)施集體化。
1962年，中共中央發(fā)布《人民公社60條》。其第21條規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租或者買賣。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)過縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。第40條規(guī)定，人民公社的社員可以耕種由集體分配的自留地，自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的百分之五到百分之七，歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變。除了生產(chǎn)隊(duì)所有為主外，《人民公社60條》還規(guī)定了公社和生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)土地的所有權(quán)。
人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，人民公社的組織可以是兩級(jí)即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)。自此，農(nóng)民的個(gè)人土地所有權(quán)徹底消滅。即使所謂的自留地，農(nóng)民也只是“使用”并“長(zhǎng)期不變”。可以說，當(dāng)時(shí)中國(guó)的農(nóng)村土地，已經(jīng)不存在產(chǎn)權(quán)意義上的所有權(quán)，而只有集體所有權(quán)名義下公社和生產(chǎn)隊(duì)集體對(duì)土地的支配。這種生產(chǎn)資料的一大二公、政社不分，導(dǎo)致土地權(quán)力高度集中在基層干部手中，農(nóng)民缺乏生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極大倒退。
1978年十一屆三中全會(huì)后，甚至在之前，各地農(nóng)民就開始了對(duì)包產(chǎn)到戶和聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的探索。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出，“農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，包括包產(chǎn)到戶、包產(chǎn)到組、包干到戶等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。在理解包產(chǎn)到戶等制度時(shí)，該會(huì)議紀(jì)要強(qiáng)調(diào)：“包工、包產(chǎn)、包干，主要是體現(xiàn)勞動(dòng)成果分配的不同方法。包干大多是‘包交提留’，取消了工分分配，方法簡(jiǎn)便，群眾歡迎。”但也強(qiáng)調(diào)，“……社員承包的土地，必須依照合同規(guī)定，在集體統(tǒng)一計(jì)劃安排下，從事生產(chǎn)”。
1983年的“一號(hào)文件”即《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》指出：“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制……以農(nóng)戶或小組為承包單位，擴(kuò)大了農(nóng)民的自主權(quán)，發(fā)揮了小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)處，克服了管理過分集中、勞動(dòng)‘大呼隆’和平均主義的弊病，又繼承了以往合作化的積極成果，堅(jiān)持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能，使多年來新形成的生產(chǎn)力更好地發(fā)揮作用。……分戶承包的家庭經(jīng)營(yíng)只不過是合作經(jīng)濟(jì)中一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，是一種新型的家庭經(jīng)濟(jì)。它和過去小農(nóng)私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別，不應(yīng)混同。”該文件并且提出了政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)。
1983年10月12日，中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，決定按1982年憲法規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。至此，人民公社制度正式廢除。
按理說，人民公社廢除，原有被集體化的土地所有權(quán)應(yīng)該回歸當(dāng)時(shí)交地入社的農(nóng)民，但是，這顯然與土地公有制的意識(shí)形態(tài)不相符合，也無法解決人口增長(zhǎng)導(dǎo)致的新增人口無法取得土地的矛盾。最終，在繼續(xù)堅(jiān)持土地集體所有的框架下，我國(guó)走了一條賦予家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的道路。1991年11月，中共十三屆八中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，規(guī)定實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并且將其作為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，使農(nóng)戶有了生產(chǎn)資料的自主權(quán)。
在當(dāng)時(shí)，承包經(jīng)營(yíng)，主要是集體內(nèi)部的一種經(jīng)營(yíng)關(guān)系，承包人享有的頂多是合同債權(quán)，承擔(dān)的也是合同義務(wù)，尤其是農(nóng)民承擔(dān)著“三提五統(tǒng)”的繳納義務(wù)，承包人對(duì)土地的占有和使用，遠(yuǎn)非物權(quán)。（“三提五統(tǒng)”是對(duì)村級(jí)的三項(xiàng)提留費(fèi)用和鄉(xiāng)級(jí)的五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)用的統(tǒng)稱。“三提”是指“公積金、公益金、管理費(fèi)”；“五統(tǒng)”包括教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、民政優(yōu)撫費(fèi)、民辦交通費(fèi)。——編注）
但是，隨著2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)全面推開，至2006年農(nóng)業(yè)稅廢除，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)戶作為承包人對(duì)土地的權(quán)利不斷加強(qiáng)，相應(yīng)的義務(wù)也越來越小，已經(jīng)在某種程度上擺脫了合同之債的約定性和權(quán)利義務(wù)的相對(duì)性。根據(jù)2002年《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)具有明確的物權(quán)屬性。該法第16條規(guī)定了承包權(quán)的支配權(quán)能以及被征收征用時(shí)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而其義務(wù)，也不再是合同當(dāng)事人之間協(xié)商的具體權(quán)利義務(wù)，而是統(tǒng)一為法律規(guī)定，主要包括維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護(hù)和利用土地以及法律行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
可以說，承包合同的權(quán)利義務(wù)，均屬法定，而非約定。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然仍冠以承包合同之名，實(shí)際上已經(jīng)是真正的物權(quán)了。到了2007年《物權(quán)法》，更是明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的一種。
當(dāng)然，家庭承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有鮮明的人役性或身份性。其主體局限于集體內(nèi)部的成員，且主體為戶，而非農(nóng)民個(gè)人。這種身份決定了只有集體成員的戶才可以無償?shù)厝〉贸邪兀坏┢鋯适Ъw成員身份，原則上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。《農(nóng)村土地承包法》第26條在規(guī)定承包期內(nèi)不得收回承包地的同時(shí)，也規(guī)定，如果承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。正是基于這種身份性，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方的同意。這樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體成員的身份是綁定在一起的。
（二）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份化之弊端
雖然從內(nèi)部的承包合同到作為獨(dú)立物權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民獲得了土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，這種身份性，也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。
首先，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法抵押。農(nóng)民無法通過土地進(jìn)行融資，資金獲取能力受到抑制，以至于不得不為借款支付更高的利息。在今日農(nóng)村，農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借款的年利率常常高達(dá)10%以上。但農(nóng)村并不缺少資金，高利率的原因?qū)嶋H上在于農(nóng)民抵押物的缺乏，相應(yīng)的清償風(fēng)險(xiǎn)和清償成本加大，因此銀行不得不提高利率。對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的禁止實(shí)際上加大了農(nóng)民借款的成本。
其次，土地零碎化嚴(yán)重，阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形成。由于禁止土地承包權(quán)抵押，轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方的同意，這造成土地市場(chǎng)無法形成，而不得不仍局限于傳統(tǒng)農(nóng)戶的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式。土地的這種碎片化，不僅令大型機(jī)械無法使用，而且也浪費(fèi)有限的土地資源。李克強(qiáng)總理曾痛心地指出：“我在云貴那些地方考察，看著真是心疼啊！巴掌大的一小塊土地，僅田埂就占了將近20%！”小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式下農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力很小，根本無法適應(yīng)現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。
再次，不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。盡管法律有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年、期限內(nèi)不得收回的規(guī)定，甚至中央文件多次強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要堅(jiān)持長(zhǎng)久不變。但只要承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依賴于主體的身份，其穩(wěn)定從根本上就是不可能的。新增的人口，基于其集體成員的身份，有權(quán)利要求獲得承包地，但此時(shí)承包地已經(jīng)分配完畢。這就在客觀上要求收回其他不再具備身份者的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，土地承包法第26條規(guī)定，在農(nóng)戶全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即使沒有到期，農(nóng)戶也要交回承包地。無疑，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性和保持土地承包權(quán)的穩(wěn)定是相沖突的，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法擺脫身份的限制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年期限的規(guī)定就沒有意義，增人增地、減人減地就成為邏輯的必然。
有人或者會(huì)說，既然如此，那為什么不允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓和抵押呢？也很難，它需要解決公平問題和社會(huì)保障問題，而對(duì)此目前尚未達(dá)成共識(shí)。首先，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還承擔(dān)著農(nóng)民養(yǎng)老以及托底社會(huì)保障的功能。當(dāng)然，這已經(jīng)并非主要的困難。農(nóng)業(yè)收入在個(gè)人收入中占比越來越低，很多地方的地租每畝收入每年也就幾百元，承擔(dān)社會(huì)保障的作用極為有限。其次是，如果沒有配套，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無償取得的情況下，一方面新增的人口應(yīng)該取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻因?yàn)榧w已經(jīng)沒有多余的土地而無法獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面，無償取得承包地的農(nóng)戶卻可以在不需要承包地時(shí)轉(zhuǎn)讓獲取利益，這顯然是不公平的。因此，盡管國(guó)務(wù)院在各地開展了承包權(quán)抵押的試點(diǎn)，但如果配套制度不解決，推廣起來也會(huì)遇到很大的阻力。
二、三權(quán)分置體現(xiàn)了通過增量改革反逼承包經(jīng)營(yíng)權(quán)去身份化的中國(guó)智慧
一方面是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要土地市場(chǎng)化和資本化，這要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和抵押，另一方面是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份化阻礙承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，而且，身份化在短期內(nèi)還難以突破。這構(gòu)成了一種制度困境。
如何打破這一制度困境？農(nóng)地三權(quán)分置改革再次展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治智慧。即在盡量不觸動(dòng)已有制度格局的背景下，通過增量改革，引入新制度因子，弱化舊制度的鉗制作用，并最終使舊制度逐步虛化，乃至最終廢棄舊制度。如果說，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是在土地所有權(quán)公有的框架下，通過新建承包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)禁止私有這個(gè)前提下的個(gè)人土地占有，那么，經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的分離，就是在尚無法突破承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份化桎梏的背景下，通過從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出新的獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地的自由轉(zhuǎn)讓和抵押。原有的制度框架表面上依然維持不變，而新的世界早已廓然洞開。
所謂三權(quán)分置，是指在保持集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的情形下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來。經(jīng)營(yíng)權(quán)可以不受身份的限制，任何人均可取得，并可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押。這樣，通過將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離，農(nóng)戶在保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼續(xù)堅(jiān)持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押并嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)了承包地的抵押和轉(zhuǎn)讓，這為推行現(xiàn)代化大規(guī)模農(nóng)業(yè)或者設(shè)施農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。（“設(shè)施農(nóng)業(yè)”指在環(huán)境相對(duì)可控條件下，采用工程技術(shù)手段進(jìn)行動(dòng)植物高效生產(chǎn)的一種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方式。——編注）
法律上的問題在于，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是什么？如何分離又如何轉(zhuǎn)讓和抵押？由于目前經(jīng)營(yíng)權(quán)制度尚未進(jìn)入立法程序，三權(quán)分置還停留在政策層面，相應(yīng)的性質(zhì)和規(guī)范設(shè)計(jì)都未確定。很多觀點(diǎn)依然認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)而非物權(quán)。確實(shí)，由于家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限一般是30年，而且第二輪承包大多是在1997年左右開始的，也就是大約在2027年到期，剩余時(shí)間也就10年多。而經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限又不可能超過家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，即使允許經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓和抵押，其期限也遠(yuǎn)少于租賃合同的最高期限即20年。
即使如此，經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和單獨(dú)轉(zhuǎn)讓與抵押仍是有價(jià)值的。債權(quán)和物權(quán)的區(qū)別不在于期限長(zhǎng)短，而在于物權(quán)的支配性，即經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)自由地轉(zhuǎn)讓、抵押而不需要承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。從這個(gè)角度上說，經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是物權(quán)。
第二個(gè)問題是經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分離。現(xiàn)實(shí)中很多地方往往在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的過程中，忽視承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的作用，而強(qiáng)調(diào)借助公權(quán)力實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這是極為錯(cuò)誤和有害的。經(jīng)營(yíng)權(quán)本來屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，是否分離乃是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利。這一分離，從規(guī)范含義上理解乃是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為他人設(shè)定一個(gè)獨(dú)立的用益物權(quán)，而自己保留經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅后對(duì)承包地的收回和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余權(quán)利的享有。例如，在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出去之后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然在農(nóng)戶手中，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依然可以將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)包、出租或者轉(zhuǎn)讓。
需要注意的是，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人首先可以為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者直接設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間可以依法、依設(shè)定合同自由地占有、使用土地，并且可以自由地將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押給其他人。在為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，承包地交付給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者占有。
其次，也可以為銀行等金融機(jī)構(gòu)設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，約定金融機(jī)構(gòu)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者其他債務(wù)人到期無法清償債務(wù)的情況下，有權(quán)將該設(shè)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)直接折價(jià)、拍賣、變賣并以其價(jià)款優(yōu)先受償。此時(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不需要交付土地占有于金融機(jī)構(gòu)，而只在債務(wù)人無法履行到期債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)才可以依法行使對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)并優(yōu)先受償，而經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)買者則獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)并要求承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人交付占有。
但無論如何，經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的自由，而不是政府部門根據(jù)行政計(jì)劃的拉郎配。
隨之而來的問題是，如果允許經(jīng)營(yíng)權(quán)成為獨(dú)立的物權(quán)，并且可以轉(zhuǎn)讓、抵押，那么，現(xiàn)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限過短及其不穩(wěn)定的弊端就會(huì)充分暴露。因?yàn)椋绻邪?jīng)營(yíng)權(quán)隨著農(nóng)戶全家集體成員身份的喪失而消滅，那么，即使經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)設(shè)定并由第三人依法取得了經(jīng)營(yíng)權(quán)，第三人的經(jīng)營(yíng)權(quán)也會(huì)因?yàn)榛A(chǔ)權(quán)利的消滅而陷入“皮之不存，毛將焉附”的困境，從而嚴(yán)重危害經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益。換句話說，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受制于身份而變動(dòng)的情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是不可能穩(wěn)定的。其次，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限不可能超過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限，即使賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)性，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓和抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓人有多大的投資購(gòu)買意愿也是值得懷疑的。
當(dāng)然，這并不意味著經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的提出就沒有了意義。相反，經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定以及三權(quán)分置制度的實(shí)施，會(huì)客觀上反逼承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出去，經(jīng)營(yíng)權(quán)人就會(huì)為了維護(hù)自己的利益而要求承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持穩(wěn)定，抗拒在未到期限時(shí)僅僅因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)權(quán)人身份的喪失而被收回土地。這樣，經(jīng)營(yíng)權(quán)人就和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人一起，成為謀求承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的共同力量，對(duì)抗集體土地所有權(quán)人的肆意收回土地，從而逐步使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)趨于永久，并不因身份的變化而變化。而一旦承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)橛谰貌⑶也灰蛑黧w喪失集體成員的資格而消滅，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就真正擺脫了身份的限制而走向市場(chǎng)化。當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身實(shí)現(xiàn)了去身份之后的市場(chǎng)化，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以繼續(xù)以經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的方式流轉(zhuǎn)土地，其當(dāng)然也可以流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身。
如此，我們可以說，經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置本是為了回避承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份化，但分置本身必然反過來促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的去身份化和市場(chǎng)化。
三、三權(quán)分置需要的配套改革
如果三權(quán)分置推行后，經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離繞開了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份限制，并且因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)要求承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定而最終摧毀了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在身份方面的限制，一個(gè)隨之而來的問題是，如果某人擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地的面積超過了按其身份應(yīng)得的份額，例如某一農(nóng)戶的成員全部轉(zhuǎn)為城市居民后，其擁有的承包地通過設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式可以流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，其在城市的收入已經(jīng)足以保障其生活的水平，而村集體其他新增人口卻無地可供分配。在這種情形下，法律拿什么保障新增人口的生活和平衡二者間的利益沖突呢？
我們的建議是，基本生活保障更應(yīng)該是貨幣化的支付而非簡(jiǎn)單的土地分配。建議集體拿出部分資金來對(duì)生活困難的無地者提供無地補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)馁Y金可以通過兩種途徑籌集。首先，對(duì)那些享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)超過按照身份應(yīng)得份額的人，可以對(duì)超過部分適當(dāng)征收承包費(fèi)。這樣，對(duì)承包地超過按照身份應(yīng)得份額者，一方面不收回，保持了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定，另一方面，又通過對(duì)超額部分征收承包費(fèi)，解決了集體對(duì)無地者補(bǔ)償?shù)馁Y金來源問題。其次，如果資金還有缺口，上級(jí)政府應(yīng)該給予財(cái)政救助。實(shí)際上，對(duì)無地者的補(bǔ)償，乃是為了保持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定，徹底停止增人增地、減人減地的做法而不得不支付的制度轉(zhuǎn)型成本，這一成本完全是人民公社化造成的，理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，即使拋開這一點(diǎn)，僅僅從單純的社會(huì)救濟(jì)角度來說，政府對(duì)農(nóng)民的最低社會(huì)保障，也有資金支持義務(wù)。實(shí)踐中農(nóng)民低保資金主要依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，就充分說明了這一點(diǎn)。
其次是權(quán)利的名稱問題。我們的思維是借助于概念和名稱展開的。每一個(gè)不同的概念都以一個(gè)不同的語詞進(jìn)行標(biāo)示，這些語詞分別指示了這些概念所指涉的內(nèi)涵。如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的權(quán)利叫做經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其賴以存在的基礎(chǔ)權(quán)利叫做承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同為經(jīng)營(yíng)權(quán)，很容易引起混淆，無法區(qū)分。所以，中央在明確三權(quán)分置的時(shí)候，使用的是承包權(quán)概念來代替現(xiàn)有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，至少?gòu)母拍钌嫌欣诒舜说膮^(qū)分。但承包權(quán)本身卻不是法律上的權(quán)利類型。解決的辦法要么是將法律上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一修改為承包權(quán)，要么是保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)本身重新命名。
相較之下，筆者更傾向于將經(jīng)營(yíng)權(quán)命名為耕作權(quán)。理由在于：
其一，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)沿用成為習(xí)慣，沒有必要更改。其二，經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的命名缺乏科學(xué)性。經(jīng)營(yíng)一般指企業(yè)經(jīng)營(yíng)，帶有營(yíng)利性。在經(jīng)濟(jì)法中，也存在一個(gè)固有的經(jīng)營(yíng)權(quán)概念。如《城市出租汽車管理辦法》第5條規(guī)定，城市的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓。更廣泛使用的還有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)等。而三權(quán)分置中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻是一個(gè)物權(quán)，二者有明顯區(qū)別，如果使用同一概念，容易造成不必要的混淆。而且，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)嚴(yán)格限制在土地的農(nóng)業(yè)用途，不得擅自更改。某種程度上來說，所謂的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”甚至是對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，即不得從事工商經(jīng)營(yíng)，只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。采用經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，會(huì)強(qiáng)化其營(yíng)利性，而影響到土地用途管制的發(fā)揮。相反，如果使用耕作權(quán)的概念，則可以更好地體現(xiàn)其農(nóng)地用途限制的本色，也有利于通過權(quán)利名稱揭示權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)。
四、制度轉(zhuǎn)型期，法學(xué)家要有政治家的思維
值得注意的是，三權(quán)分置的變革方案由經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，卻遭到了很多法學(xué)家的反對(duì)。很多法學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置沒有必要，也沒有意義，而應(yīng)該致力于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的流轉(zhuǎn)。
對(duì)此，首先要指出的是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，簡(jiǎn)單從既有的規(guī)范出發(fā)去否定制度改革，是非常狹隘的，以至于實(shí)踐中常有“法呆子”之說。主政者提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離和抵押，或許因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)規(guī)范的法律訓(xùn)練，而無法提出科學(xué)、合體系的法律框架，但其政策導(dǎo)向無疑是對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地改革現(xiàn)狀的深刻把握和切實(shí)推進(jìn)，試圖通過增量改革，推動(dòng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的去身份化。這展示出相當(dāng)高超的政治智慧。此時(shí)，法律人需要思考的就不僅僅是在現(xiàn)有立法關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不夠長(zhǎng)久和穩(wěn)定這一約束性條件下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的分離及其流轉(zhuǎn)是否可能，這是既有立法框架對(duì)土地政策的限制。更需思考的是，我們的土地政策改革是否在根本意義上有利于土地資源的流轉(zhuǎn)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。
英國(guó)法律史學(xué)家梅因（Henry James Sumner Maine，1822-1888）指出，所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到目前為止，都是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，就是通過增量改革，在保持承包權(quán)身份化框架暫且不動(dòng)的背景下，借由經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)承包地的去身份化，并進(jìn)而反逼承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的去身份化。這恰恰符合土地的市場(chǎng)化方向。法律人應(yīng)該努力抓住這一歷史機(jī)遇，體味決策者的政治智慧以及良苦用心，及時(shí)在法學(xué)理論上對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)化和規(guī)范化解釋，并將之納入立法，推動(dòng)其真正實(shí)現(xiàn)從政策到法律的制度轉(zhuǎn)變。
總之，三權(quán)分置，體現(xiàn)了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不斷創(chuàng)新。第一次分離即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離，在保持所有權(quán)集體所有的前提下，以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民以家庭為單位對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的擁有，從而激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)量在短期內(nèi)就大幅提高，解決了農(nóng)村的溫飽問題。這是農(nóng)村的第一次偉大變革。今天的三權(quán)分置，是在不觸動(dòng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份化制度的情況下，為突破身份的限制，而從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利的去身份化，從而為土地的融資和自由流轉(zhuǎn)打開制度變革之門，有助于實(shí)現(xiàn)土地的資本化和市場(chǎng)化，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和農(nóng)民自由發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，終將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的繁榮。這是農(nóng)村土地制度的第二次偉大變革。
（作者李鳳章系上海大學(xué)法學(xué)院教授，張玉系上海大學(xué)法學(xué)院碩士生）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報(bào) 2016-11-29
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