現(xiàn)象、弊端、根源與治理農(nóng)村選舉中的家族拉票行為
——基于魯西南×村的經(jīng)驗調(diào)查
摘要:村民自治以來,參選人拉票現(xiàn)象開始以各種形式在村莊選舉中出現(xiàn),并且在實際運作中與農(nóng)村復(fù)興勢力——家族相互交織,在一定程度上活躍農(nóng)村政治、推動村民民主的同時,也引發(fā)了一些諸如非法拉票、拉票目的狹隘以及壓制少數(shù)群體的問題。就其原因而言,主要由于競選人文化水平偏低、普通選民的趨利性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選擇性參與以及法制規(guī)范的不完善造成。對于這一問題,可以從提高村民素質(zhì)、完善農(nóng)村財務(wù)制度、加強村選法制建設(shè)等方面進行治理。
關(guān)鍵詞:村民自治； 拉票； 家族；治理對策
20世紀80年代末開始在農(nóng)村實行的村民自治，在促進農(nóng)村政治制度變革的同時，也對村民的思想意識和行為方式產(chǎn)生了重大影響。村民在面對獲得的選舉權(quán)和被選舉權(quán)時，開始千方百計地通過制度化和非制度化渠道進行“拉票”以謀求贏得選舉，而囿于民主意識和民主訓(xùn)練的缺乏，村民仍舊習(xí)慣于將新興的民主制度納入傳統(tǒng)的認識框架內(nèi)來理解。本文在對魯西×村實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，著重以家族為分析視角，討論村委會選舉中的各種拉票行動，并提出若干治理對策。×村位于魯西南黃河沿岸，是一個典型的黃泛區(qū)平原村莊，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一，以傳統(tǒng)的種植業(yè)為主。在人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)上，全村九姓十二宗，最大三姓為馮姓（占22.3%）、谷姓（占16.9%）和王姓（占12.3%），其余宗姓票數(shù)均不超過7.9%，是典型的多強多弱型村莊。因為家族實力的分布不平衡，所以村干部一般都是從三個大姓中產(chǎn)生，而村民選舉中的拉票也多是以三個大姓為主體所開展的一些活動。
一、弊端：農(nóng)村選舉中拉票行為的失范
拉票現(xiàn)象是伴隨村民自治制度的實行而出現(xiàn)的，在該制度條件下，競選人為了能夠當(dāng)選不得不走出家門向廣大村民拉票。客觀上，這種拉票迫使參選人通過多種途徑宣傳自己及自己的“執(zhí)政”主張，有助于強化村官與村民之間的聯(lián)系，方便村民的監(jiān)督，起到活躍農(nóng)村政治的作用。但不可否認的是，由于各種原因，這種拉票行為存在著諸多弊端。
（一）拉票動機的自利性
農(nóng)村資源的稀缺加之村民民主訓(xùn)練缺乏的事實，致使農(nóng)村選舉中參選人的拉票具有明顯的自利傾向，甚至私利成為唯一的拉票驅(qū)動。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，這種私利主要包括以下內(nèi)容。
第一，權(quán)力驅(qū)動。實行村民自治后，村委會的實體化趨向十分明顯，掌握了村里包括集體經(jīng)濟處理權(quán)在內(nèi)的多種公共事務(wù)自主權(quán)，并且得到了法律的認可。另外，村委會監(jiān)督機制還不健全，使村委會的權(quán)力過渡給了村官個人，這就讓村官職位在農(nóng)村中具有相當(dāng)大的誘惑力，因為競選成功就意味著掌握村里公共資源的支配權(quán)。
第二，收入驅(qū)動。農(nóng)村不同程度上屬于經(jīng)濟較為落后的社區(qū)，相對較低的收入直接驅(qū)使村民主動地尋求各種資源以增加收入，村官職位不僅可以保證自己報酬的兌現(xiàn)，而且可以通過掌握集體經(jīng)濟的權(quán)力來撈取灰色收入。
第三，榮譽驅(qū)動。受傳統(tǒng)文化影響較重的村民十分重視面子，同時也自認為負有“振興”家族集體榮譽的責(zé)任，故而參選人的拉票也多數(shù)被賦予了家族使命色彩。
（二）拉票方式的非法性
在私利動機的強烈驅(qū)動下，競選人除了進行宣傳外，還會采用多種非法方式向選民拉票。
首先，采取賄選方式拉票，即“買票”。農(nóng)村選票規(guī)模相對偏小，賄選成本遠遠低于當(dāng)選村政領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)期收益，這客觀上為作為“經(jīng)濟人”的競選人實施賄選提供了可能。
其次，現(xiàn)場臨時拉票，即“搶票”。競選人團隊會向在場的沒有明確選舉意向的選民以賠笑、套近乎、讓煙等方式主動“搶票”，而這些“未被事先安排的選民”多數(shù)會礙于鄉(xiāng)親鄰里的面子將選票贈送。
再次，采取欺騙方式拉票，即“盜票”。參選人憑借自身文化水平的相對優(yōu)勢，接受或主動要求投票人實施投票委托，并在違背投票人真實意思表示的情況下實施投票的行為。
囿于自身素質(zhì)與拉票規(guī)制的缺失，參選人強烈的拉票驅(qū)動力，很容易通過上述幾種方式，形成參選人對小姓家族的控制。通過該控制過程，參選人壟斷農(nóng)村選票，并進一步獨占農(nóng)村公共資源。
（三）投票目的的狹隘性
選民的村政參與實際上是比較有限的，而唯一較為有效的參與——投票，又囿于配套機制的不完善存在明顯的“授權(quán)即失權(quán)”傾向，加之選民民主訓(xùn)練缺乏的事實，直接導(dǎo)致選民在投票行為上的短視。
一方面，主體家族選民選舉目的的狹隘性。主體家族參選人在當(dāng)選村政領(lǐng)導(dǎo)后，由于各種原因，并不會從經(jīng)濟上給予家族成員以優(yōu)待，甚至也會將其視為“統(tǒng)治”對象。但主體家族畢竟居于村政的主導(dǎo)地位，擁有本家族的村政精英，所以其選民的投票目的具有明顯的非經(jīng)濟性特征，主要是為“辦事方便”、家族與個人榮譽等利己考慮而投票的。另一方面，小姓家族選民選舉目的也具有狹隘性。小姓家族因為自身人口數(shù)量的局限，很難在村政博弈中贏得職位，這決定了其選舉目的具有明顯的非政治性特點，其成員選舉傾向具有變動性。變動的主要決定因素在于所獲得的由競選者支付的預(yù)期收益，比如經(jīng)濟（資源分配）收益和（同村干部）關(guān)系收益等。
二、根源：農(nóng)村拉票行為弊端的由來
本來作為民主選舉伴生物的拉票現(xiàn)象在運作中之所以出現(xiàn)了上述問題，根據(jù)筆者在×村的調(diào)查，主要是由以下原因造成。
原因之一，拉票主體——競選人文化水平偏低。在我國農(nóng)村中，包括參選人在內(nèi)的村民素質(zhì)普遍偏低，例如在×村調(diào)查中顯示，競選人中擁有初高中學(xué)歷者不足半數(shù)。較低的文化水平直接導(dǎo)致參選人在競選中缺乏規(guī)則意識和公共精神，以物質(zhì)利益為行動宗旨，這是競選人在拉票過程中不擇手段的重要原因。這些因素決定了其作為農(nóng)村選民代言人應(yīng)該發(fā)揮的作用與價值難以全面發(fā)揮，一旦成功當(dāng)選，也很難真正為群眾謀利益。
原因之二，拉票客體——普通選民理性的推動。民主選舉如同市場中的交易，行為主體的行動是建立在利益考量基礎(chǔ)之上的，作為理性選民，在決定投票之際，也必然會進行成本與收益的比較。從主體家族選民方面來看，一方面，出于家族榮譽與地位的考慮，競選人與主體選民源于同一家族，共同的集體身份屬性將其緊密地聯(lián)系在一起，從而促使選民在處理對外事務(wù)上（家族外事務(wù)，尤其是選舉）同競選人無條件保持一致。另一方面，對稀缺資源附屬擁有的預(yù)期，作為“經(jīng)濟人”的選民在選舉本家族參選人時并不是完全沒有實際利益上的需求。村政體制決定了村官權(quán)力的集中性，而對于村官的接近即意味著對農(nóng)村支配權(quán)的靠近，那么本家族參選人當(dāng)選村官后，家族選民完全可以憑借血緣關(guān)系對村政權(quán)力實現(xiàn)附屬擁有，從而在村里資源分配中給自己帶來好處，自然對于競選人拉票方式的非法成分不會在意。從某種程度上可以說，農(nóng)村選舉就是一個小姓選民投機于各主體家族參選人競相拉票之間，實施“中間人”投票的過程，在該過程中，選票也被異化為在各競選人拉票之間謀取利益、實施政治投機的工具。而工具化的選票和中間人式的投票客觀上又反過來為競選人創(chuàng)造了某種選票市場，在該市場中小姓選民因選票尋租而獲得了超過放棄選票和選舉“能人”收益的利益，參選人也獲得了自己想要的選票［1］。既然在此政治市場中小姓選民也是受益者，他們自然不會成為非法拉票的阻力，而且還會成為非法拉票的隱形助力。
原因之三，法制規(guī)范不健全。在我國選民民主訓(xùn)練欠缺的情況下，需要對村民自治尤其是競選人拉票提出更高的規(guī)范性要求。但事實上，我國目前對參選人拉票的規(guī)范還相當(dāng)模糊。首先，爭議出現(xiàn)后的法律受理主體偏多，責(zé)任不清。《村民委員會組織法》規(guī)定，威脅、賄選和偽造選票的受理主體為鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局五個，相互之間職責(zé)不明，必然導(dǎo)致處理混亂。其次，對違規(guī)拉票處理過輕，除宣布當(dāng)選資格無效外，沒有追究參選者的其他法律責(zé)任，易于造成參選者有恃無恐的心理。再次，對非法拉票方式尤其是賄選沒有明確的法律界定，而僅僅是以沒有多少強制力的民政部門的通知予以規(guī)定。
原因之四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性參與。廢除農(nóng)業(yè)稅后，代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在農(nóng)村經(jīng)濟方面的政策類型，逐步由以三提五統(tǒng)為載體的索取型政策過渡到以各種補貼為載體的支持型政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也隨之控制了農(nóng)村渴望得到的各種國家補給資源，繼續(xù)維持了“鄉(xiāng)政村治擁有的資源不對稱”［2］格局，這種過渡直接導(dǎo)致在經(jīng)濟上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴農(nóng)村演變?yōu)檗r(nóng)村依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)狀。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，這種演變恰好彌補了村民自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村政控制力削弱的不利狀況，當(dāng)然在這種情況下國家的補給資源也異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村選舉中表達意志并促其實現(xiàn)的工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于自己不滿意的村官完全可以以各種理由緩發(fā)、扣發(fā)甚至拒發(fā)補助等手段迫使其辭職或落選，從而通過政策尋租方式選擇自己滿意的村官。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村官之間的政治聯(lián)盟特性，使其默許拉票存在。除卻支持型的經(jīng)濟政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行以外，在非經(jīng)濟領(lǐng)域也存在諸如計生、治安、稅務(wù)“類索取型”政策的執(zhí)行，政策自身的索取性決定了執(zhí)行的高難度性，同時村民信息的分散性也決定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民”政策執(zhí)行模式的高成本特征，故而村官之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民之間的中介價值就得以體現(xiàn)。通過對支持型經(jīng)濟政策和類索取型非經(jīng)濟政策的執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村官形成了以利益鏈條（相互需要與支持）為主要內(nèi)容的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)村官參與的政治聯(lián)盟。在該聯(lián)盟的庇護下，村官地位得以穩(wěn)固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策得以執(zhí)行。
三、矯治：農(nóng)村拉票行為弊端的多維應(yīng)對
在我國實行村民民主自治的背景下，拉票現(xiàn)象作為村民政治自由的表現(xiàn)有其制度上的必然性，同時與拉票密切相關(guān)的家族性更是淵源于數(shù)千年來所形成的傳統(tǒng)文化，其自身有著很強的穩(wěn)定性，很難通過政策手段在短時間內(nèi)予以消弭，所以筆者認為對于農(nóng)村拉票行為的治理對策關(guān)鍵在于規(guī)范而不是制止，事實上也無從制止。
第一，要加強宣傳教育，努力提高村民民主素質(zhì)。農(nóng)村拉票很大程度上是村民缺乏應(yīng)有的民主素質(zhì)導(dǎo)致的。一方面，競選人從自我利益出發(fā)，競選拉票，缺乏民主自治應(yīng)有的公益精神；另一方面，村民在選舉中也并沒有將選票視為與自己切身利益密切相關(guān)的神圣權(quán)利，沒有按照應(yīng)有的賢能政治邏輯來選舉能人，而是遵循利益政治路徑將選票視為謀取眼前利益的工具，致使參選人得以非法拉票。由此，提高村民政治素質(zhì)應(yīng)以公益精神和權(quán)利意識為重，提高公民對選票的政治認知水平。
第二，要完善農(nóng)村財務(wù)制度，促進農(nóng)村財務(wù)透明化。遏制非法拉票方式的一個重要途徑就是降低參選人對當(dāng)選后的預(yù)期收益，從而內(nèi)在地阻止或減少參選人對非法拉票的各種形式投入。具體而言，一方面實施農(nóng)村財務(wù)公開，創(chuàng)造條件強化村民對村政運行的監(jiān)督；另一方面實行農(nóng)村財務(wù)的“離任審計和上任審計”制度，以此作為對村委會考核和監(jiān)督的一個標準，確保村官“當(dāng)選時清清白白，離任時清清楚楚”，即使有通過非法拉票方式當(dāng)選者，也無法謀取私利，致使其拉票投入超過當(dāng)選收益，從而在制度上制止下一輪可能的非法拉票。
第三，加強法制建設(shè)，規(guī)范拉票行為。對于財務(wù)制度的完善目的在于降低參選人對當(dāng)選后的收入預(yù)期，而通過法制規(guī)范拉票行為則是著重于對參選人非法拉票成本的提高，借此使參選人客觀上難以承擔(dān)高昂的非法拉票成本而主動放棄非法拉票。一是整治賄選、暴力等非法拉票行為。一方面，從實體法律方面遏制非法拉票行為，加大對拉票違法行為的制裁。對非法拉票行為尤其是賄選進行明確的法律界定，確定執(zhí)法的法律依據(jù)。要明確規(guī)定一個具體的機關(guān)來處理選舉中的違法行為，防止在執(zhí)法過程中由于各部門職責(zé)不清而引發(fā)的相互推諉，加重對賄選違法行為的制裁，甚至可以在相關(guān)法律中增設(shè)相關(guān)罪名，將非法拉票行為正式納入法律的打擊范圍，也為將村委會選舉納入訴訟渠道鋪平道路。另一方面，公民權(quán)利有效實現(xiàn)的基本保障在于救濟制度的建立，沒有救濟的權(quán)利是不完整的權(quán)利，因此應(yīng)從司法救濟方面保障村民日益提高的公民參與意愿和監(jiān)督權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上遏制賄選行為。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村選舉中的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)村選舉仍然發(fā)揮著重要作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮并非總出于村選的實際需要，而常常是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身利益進行的選擇性參與。縱然二者的根本利益是一致的，但在某些具體形式上是存在差別的，當(dāng)這種差別演變?yōu)楝F(xiàn)實時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易憑借自身政權(quán)優(yōu)勢侵犯處于相對弱勢的村民利益。因此有必要在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會法》中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村選舉中的職責(zé)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)因成為農(nóng)村非法拉票的一個間接對象而走向村民對立面的可能，同時也通過法律的規(guī)范避免“村委會‘過度自治化’和‘附屬行政化’的兩種不良村治傾向”［3］，促進農(nóng)村選舉工作的順利進行。三是組建第三方選舉委員會實施監(jiān)督。投票規(guī)則的執(zhí)行與選舉的主持很容易影響甚至決定最終的投票結(jié)果，而如今農(nóng)村選舉的主持仍然是由在任者負責(zé)，這客觀上就為其在主持中徇私創(chuàng)造了有利條件。因此，可以試行組建臨時性的第三方選舉委員會來主持農(nóng)村選舉，以保證選舉的公平性，國內(nèi)知名的“溫嶺模式”“青縣模式”“蕉嶺模式”的重點無不在于強化村民對村委會的監(jiān)督。本文認為，選舉委員會成員可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表牽頭、聯(lián)合村內(nèi)各個家族代表組成，借此將鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見和家族群體利益納入農(nóng)村政治運行中，既保證體現(xiàn)上級意見，又可兼顧各家族群體利益，調(diào)動村民尤其是小姓家族村民在選舉參與中的積極性。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》 2014年第1期
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