在歐盟，研究土地問(wèn)題都是以農(nóng)業(yè)環(huán)境研究為前提的。通過(guò)對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策內(nèi)涵、主要做法、發(fā)展階段的詳細(xì)分析。可以看出其對(duì)我國(guó)土地整治及農(nóng)用地評(píng)價(jià)工作的借鑒作用。
歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策
農(nóng)業(yè)環(huán)境政策是農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策一體化的結(jié)果，是通過(guò)在農(nóng)業(yè)政策中加入對(duì)環(huán)境保護(hù)因素而產(chǎn)生的新政策。
歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的一般原則建立在兩個(gè)基本概念上，即“污染者付費(fèi)”和“提供者獲利”：通過(guò)避免對(duì)環(huán)境有害的農(nóng)業(yè)活動(dòng)來(lái)保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)；對(duì)環(huán)境有利的公共物品和服務(wù)提供激勵(lì)。
當(dāng)前，歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境指數(shù)共包括26項(xiàng)指標(biāo)，土壤質(zhì)量是其中一項(xiàng)重要指標(biāo)，用土壤質(zhì)量指數(shù)進(jìn)行表示。土壤質(zhì)量指數(shù)綜合反映了的生物量生產(chǎn)能力、農(nóng)作物生產(chǎn)能力、抗氣候?yàn)?zāi)害能力、有機(jī)物儲(chǔ)存、過(guò)濾、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用能力等。
筆者擬以曾是歐盟主要成員國(guó)之一的英國(guó)為例，具體分析歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策。
英國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方案與發(fā)展
英國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方案的制定與發(fā)展經(jīng)歷了4個(gè)階段：
第一階段，環(huán)境敏感區(qū)域管理方案（1980年）。這是一個(gè)自愿參與的計(jì)劃，主要是為了保護(hù)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)景觀和農(nóng)田生產(chǎn)系統(tǒng)，包括對(duì)特定地理區(qū)域的保護(hù)。如南唐斯丘陵、湖區(qū)、葉綠泥石山谷等。同時(shí)，這項(xiàng)計(jì)劃也意在維護(hù)和恢復(fù)傳統(tǒng)或典型特征：如干草草地、物種豐富的草原、灌木籬墻、石頭墻等。
第二階段，農(nóng)村管理方案（1990年）。這項(xiàng)方案是在保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)景觀的基礎(chǔ)上，增加了保護(hù)生物多樣性、歷史特征（如古跡）、改善鄉(xiāng)村公共訪問(wèn)范圍（在英國(guó)，農(nóng)村土地為私有，城鎮(zhèn)居民不能隨意進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)田進(jìn)行參觀等）等多項(xiàng)保護(hù)目的。
第三階段，環(huán)境管理方案（2005年）。這一方案系統(tǒng)總結(jié)了前兩個(gè)階段的優(yōu)點(diǎn)，其保護(hù)目的在涵蓋農(nóng)業(yè)景觀、生物多樣性、公共訪問(wèn)、歷史特征等基礎(chǔ)上，增加了資源保護(hù)（如水資源和土地資源等）、氣候變化等內(nèi)容，被形容為多目標(biāo)的環(huán)境管理方案。
這項(xiàng)方案分為“入門(mén)級(jí)管理”和“高級(jí)管理”兩個(gè)層次。入門(mén)級(jí)管理方案主要目的是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)中普遍存在的問(wèn)題，如農(nóng)田中鳥(niǎo)類(lèi)的減少、農(nóng)田水污染的擴(kuò)散、景觀的破壞和棲息地分割等。高級(jí)管理方案的主要特點(diǎn)是針對(duì)更高成本和價(jià)值的環(huán)境保護(hù)，如棲息地的恢復(fù)、傳統(tǒng)建筑特征的恢復(fù)、已開(kāi)墾耕地的退耕等。高級(jí)管理方案并不是任何農(nóng)民都能夠參與的，最終的話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)在英國(guó)自然資源部門(mén)，一旦獲準(zhǔn)實(shí)施，政府將與農(nóng)民簽訂10年期的協(xié)議，政府將統(tǒng)一按照項(xiàng)目所在地農(nóng)業(yè)的實(shí)際收入水平給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
第四階段，新農(nóng)村管理方案。該方案從2016年開(kāi)始實(shí)施，也分為中級(jí)和高級(jí)兩個(gè)管理層次。主要內(nèi)容是：特定的景觀和環(huán)境特征的保護(hù)、水資源保護(hù)、資源保護(hù)的優(yōu)先級(jí)順序、野生動(dòng)物和農(nóng)場(chǎng)生物傳粉者保護(hù)等。同時(shí)注重保護(hù)成效的記錄（包括攝影證據(jù)）。申請(qǐng)者可以就單項(xiàng)的保護(hù)目標(biāo)制定可行性研究分析與實(shí)施計(jì)劃，提供了非常便利的資金申請(qǐng)渠道。
因?yàn)檫@些目標(biāo)的實(shí)施難度較大，綜合效益較高，因此政府將會(huì)給予農(nóng)民更多的補(bǔ)償，以期獲得更大的效益。
啟示與建議
英國(guó)作為歐盟的重要成員國(guó)，其農(nóng)業(yè)環(huán)境政策具有典型意義，也為我國(guó)的土地整治工作提供了借鑒。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確區(qū)域功能。農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)。其關(guān)鍵在于統(tǒng)籌各業(yè)規(guī)劃，應(yīng)注意研究土地整治與農(nóng)業(yè)生態(tài)、土壤保護(hù)、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等方面的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)、水利、交通、城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)和旅游等規(guī)劃統(tǒng)籌在一張圖分析，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。并將各部門(mén)計(jì)劃實(shí)施的工程進(jìn)行統(tǒng)籌、整體設(shè)計(jì)，避開(kāi)功能相同的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，盡最大可能促進(jìn)土地整治項(xiàng)目區(qū)朝著生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。
倡導(dǎo)設(shè)計(jì)新理念，工程設(shè)計(jì)中重視生態(tài)環(huán)境。土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)必須重視生態(tài)環(huán)境設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)階段一是要弄清項(xiàng)目區(qū)動(dòng)物、植被、人居、水系和土壤等要素。工程布局時(shí)，工程內(nèi)容要與環(huán)境相適宜，避開(kāi)隔斷生物通道，防止生物遷徙，保障生物多樣性。二是工程設(shè)計(jì)規(guī)劃合理，降低工程施工過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。如減少大型、重型機(jī)械使用量，降低工程建設(shè)對(duì)土地的擾動(dòng)，防止水土流失和土壤破壞等。三是重視農(nóng)田生態(tài)林建設(shè)。在農(nóng)田聚集連片區(qū)，往往林地較少，生物結(jié)構(gòu)單一，鳥(niǎo)類(lèi)無(wú)棲息場(chǎng)所，導(dǎo)致農(nóng)田蝗蟲(chóng)猖獗。四是倡導(dǎo)設(shè)計(jì)生態(tài)型田間道、生物廊道、生態(tài)渠道等。
強(qiáng)化土地整治的公眾參與力度，尊重利益主體的意愿。當(dāng)前的土地整治，缺乏對(duì)農(nóng)民本身具有激勵(lì)作用的可以選擇的項(xiàng)目。而在歐盟，其共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，對(duì)于歐盟成員國(guó)是強(qiáng)制性的，但對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，卻是自愿的。我國(guó)在土地整治項(xiàng)目的安排上，也應(yīng)當(dāng)盡量尊重農(nóng)民在項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程實(shí)施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的意愿，使土地整治項(xiàng)目的實(shí)施是自下而上的，讓廣大農(nóng)民在土地整治項(xiàng)目上變被動(dòng)為主動(dòng)，自發(fā)的產(chǎn)生兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的愿望。只有這樣，才能夠保證整治項(xiàng)目的目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。
加大財(cái)政投入力度，建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)用地補(bǔ)償機(jī)制。歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施給農(nóng)民的補(bǔ)貼，是由歐洲委員會(huì)和成員國(guó)共同出資的。歐盟出資的比例已經(jīng)由 1992 年的 25%，上升到了 2007 年的 55%。在我國(guó)，盡管也強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，但利益激勵(lì)機(jī)制還不夠完善，措施也不夠深入。只有讓農(nóng)民得到相應(yīng)的利益保護(hù)，保護(hù)耕地的政策才能得到更好的落實(shí)。一是要綜合相關(guān)涉農(nóng)資金，通過(guò)土地整治加大對(duì)農(nóng)業(yè)土地的資金投入，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)用地的綜合生產(chǎn)能力。二是建立土地整治項(xiàng)目資金補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)資金補(bǔ)償引導(dǎo)農(nóng)民合理利用土地資源，科學(xué)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)土地資源生態(tài)價(jià)值的資產(chǎn)化，使項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)得到相應(yīng)的資金回報(bào)。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使食品健康水平符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)積極引入市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，必要時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，使農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，使農(nóng)民成為發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的真正受益者，構(gòu)成農(nóng)民-農(nóng)業(yè)-環(huán)境的良性循環(huán)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（作者供職于國(guó)土資源部土地整治中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地 2016-12-22
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