摘要：
十八大以來我國農(nóng)村土地制度改革的進展情況，可以從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革、農(nóng)村宅基地制度改革、征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革等四個方面進行梳理。當前，深入推進土地制度改革還需要做好三個方面的工作：一是解決確權(quán)登記存在的問題，更好地發(fā)揮農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的政策效果；二是在實現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”的同時，需糾正實踐過程中存在的價格扭曲現(xiàn)象；三是在分類試點的基礎上，扎實推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革等“三塊地”改革。
一、引言
土地問題一直都是政策制定者與理論研究者關注的熱點問題。2004年以來的13個中央一號文件均對土地制度改革提出了指導性方針，涉及土地征用、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地制度改革和集體建設用地改革等方面。各省市自治區(qū)在黨中央的統(tǒng)一部署下扎實推進土地制度改革，取得了一系列顯著成效，但仍有許多問題亟待解決。孔祥智等(2010)[1]97-92通過對浙江、安徽和四川三省的研究發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)信息溝通不順暢、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障、流轉(zhuǎn)經(jīng)費使用不透明、農(nóng)民無法充分享有土地增值收益等問題。曲福田等(2004)[2]229-48認為，土地產(chǎn)權(quán)不清晰導致了中國土地市場結(jié)構(gòu)不合理及其價格扭曲。黃進才和康東書(2012)[3]40-42認為，農(nóng)村土地征收制度存在著四個方面的問題：征地性質(zhì)模糊、范圍泛化，征地補償不合理，被征收土地農(nóng)民的權(quán)利無法得到保障容易導致社會矛盾激化。石婷婷(2013)[4]48-57認為，農(nóng)村宅基地改革中主要存在著農(nóng)民宅基地權(quán)益保護、宅基地建設土地指標和農(nóng)村土地管理等方面的問題。劉楝子和陳悅(2015)[5]143-148研究發(fā)現(xiàn)，二元化的城鄉(xiāng)土地市場價格，宅基地退出補償標準不一、配套激勵機制缺失，不利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民宅基地的退出。孔祥智和馬慶超(2014)[6]11-14認為，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易需要解決農(nóng)地所有權(quán)歸屬不清、規(guī)劃用途管制不合理、非經(jīng)營性集體建設用地“搭便車”、不尊重農(nóng)民意愿、收益分配制度不健全、地方政府利益驅(qū)動和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞等問題。伍振軍和林倩茹(2014)[7]113-119認為，集體建設用地入市可能存在土地范疇擴大化、難以保障農(nóng)民收益、不符合規(guī)劃和用途管制的風險。十八大以來的土地制度改革即是由上述眾多問題倒逼產(chǎn)生的。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革
我國的農(nóng)地制度特殊性導致農(nóng)民土地的權(quán)能不完整，2007年頒布實施的《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)進行了明確的定義：土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。黨的十八大以來，黨中央從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和實現(xiàn)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”兩個方面不斷深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革，逐步明晰土地產(chǎn)權(quán)，擴大土地權(quán)能。
(一)扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)
十八大以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作取得長足進展，為實現(xiàn)“長久不變”打下堅實的基礎。早在2008年，黨的十七屆三中全會就明確提出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定并保持現(xiàn)有土地承包關系長久不變。那么“長久不變”的內(nèi)涵是什么？怎樣實現(xiàn)“長久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導致理論界爭論不休的問題。確權(quán)賦能的方式能夠有效地夯實土地承包關系的“長久不變”，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新。從2009年開始，中央開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進和整省試點等方式穩(wěn)步推進。表1對十八大以來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記政策進行了梳理。
2013年，中央一號文件對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)在完善法律制度的基礎上提出了時間上的具體要求，即用五年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年中央一號文件對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的形式進行了說明，即可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。2014年11月，中辦和國辦印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，并對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相關原則進行了說明，提出在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下確權(quán)到戶到地，也可以確權(quán)確股不確地。2015年，中央一號文件要求擴大土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進試點范圍，并明確了確權(quán)方式，即總體上確權(quán)到戶，確權(quán)確股不確地的范圍需要嚴格掌握。為了進一步貫徹2015年一號文件精神，2015年2月農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個縣試點的基礎上，從統(tǒng)一思想認識、明確總體要求、把握政策原則、抓好重點任務和加強組織領導等五個方面對2015年確權(quán)登記頒證工作作出了全面部署。截至2015年底，全國2246個縣(市、區(qū))開展了土地確權(quán)登記試點工作，涉及2.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、36萬個村，已完成實測耕地面積5億畝，完成確權(quán)登記面積近3億畝，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書2521.91萬份。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計的結(jié)果，2015年底全國家庭農(nóng)場登記數(shù)已超過87萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已超過150萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)個數(shù)已超過12萬家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的生力軍。這一成效的取得，與確權(quán)、頒證工作不無關系。2016年中央一號文件也進一步強調(diào)繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點工作，計劃到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。
(二)實現(xiàn)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，擴大農(nóng)村土地權(quán)能
自2008年十七屆三中全會以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度大大加快，而流轉(zhuǎn)的僅僅是農(nóng)戶對承包土地的經(jīng)營權(quán)，并不是把承包權(quán)一同流轉(zhuǎn)。因此，客觀上要求中央出臺農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的政策。表2對十八大以來農(nóng)村土地承包地三權(quán)分置的相關政策進行了梳理。
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，明確農(nóng)村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定。依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，扎實推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作的開展。
2013年7月，習近平總書記視察了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，對土地流轉(zhuǎn)交易情況進行了解，提出土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)應該分置的設想。2014年，中央一號文件正式提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策這一政策具有重要的現(xiàn)實意義，不僅使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經(jīng)營權(quán)更多的權(quán)能。同時，2014年中央一號文件也進一步提出要賦予農(nóng)民對承包地的各項權(quán)能，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押、擔保。2015年8月24日，國務院印發(fā)了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，明確提出要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機制和配套措施，進一步落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。《意見》的頒布標志著長期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品，這對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進具有重大意義。2016年中央一號文件也進一步明確農(nóng)村土地承包關系長久不變的指導方針，提出了完善“三權(quán)分置”辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
三、農(nóng)村宅基地制度改革
農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村“三塊地”之一，其使用權(quán)得到了政策制定者和學術界的廣泛探討。在我國，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，農(nóng)民依法享有占有、收益、使用和處分的權(quán)能，農(nóng)村宅基地制度改革關系農(nóng)民切身利益，具有十分重要的現(xiàn)實意義。十八大以來，黨中央穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地制度改革(詳見表3)。
2013年中央一號文件提出依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)，黨的十八屆三中全會對保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)作了明確指示，2014年的中央一號文件在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎上進一步對農(nóng)村宅基地分配政策進行了說明，2014年12月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農(nóng)村宅基地正式進入試點階段。《意見》也對宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實現(xiàn)方式、進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說明。2015年，中央一號文件提出了對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施，強調(diào)對農(nóng)民住房保障的新機制進行深入探索。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進，2016年中央一號文件提出要加快推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
四、農(nóng)村土地征收制度改革
農(nóng)村土地征收是指國家為了公共利益的需要，對農(nóng)民的土地通過法定程序征收為國有的行為。農(nóng)村土地的征收在為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供用地保障的同時，也出現(xiàn)了一系列失地農(nóng)民問題。黨的十八大以來，黨和政府逐步推進農(nóng)村土地征地制度改革(詳見表4)。
2013年中央一號文件提出要保障被征地農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民被征收土地增值部分的收益分配比例，盡快修訂土地管理法為農(nóng)村土地征收提供法律支撐。黨的十八屆三中全會增加了被征地農(nóng)民的補償辦法，即補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還需保障農(nóng)民失地后社會、就業(yè)等方面存在的問題。2014年的中央一號文件明確提出要加快推進征地制度改革，縮小征地范圍，逐步完善征地補償辦法，確定合理征地補償標準。2014年12月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，進一步對征地過程中所出現(xiàn)的諸多問題進行了說明，涉及征地范圍過大、程序不規(guī)范和被征地農(nóng)民保障機制不完善等，要求建立征地社會穩(wěn)定風險評估制度，并全面公開土地征收信息。2015年，中央一號文件進一步強調(diào)要完善被征地農(nóng)民的保障機制，做到合理、公平和多元化，也對土地增值收益分配機制進行了詳細說明，即建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。2015年2月，全國人大常委會印發(fā)的《關于決定授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，對失地農(nóng)民的社會保障提出了具體的保障措施，即對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓、保障被征收農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會保障，同時還提出有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等方式安置失地農(nóng)民。2016年中央一號文件強調(diào)要深入推進農(nóng)村土地征收制度改革的試點工作。
五、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地指的是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村集體建設用地，農(nóng)村集體建設用地改革主要包括農(nóng)村集體建設用地入市改革、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革和增值收益分配制度改革。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度在2000年之前處于嚴格控制階段，2000年到2007年國家對部分地區(qū)進行試點段，2008年至今逐步全面放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。表5對十八大以來的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革的相關政策進行了梳理。
2013年，中央一號文件提出在農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)地籍調(diào)查的基礎上，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)，明確禁止農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設用地進入市場。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”進行了明確規(guī)定，放寬了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的條件限制。2014年中央一號文件在十八屆三中全會《決定》的基礎上，進一步提出加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度改革。2014年12月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地正式進入試點階段，從完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)制度、賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)制度權(quán)能和建立健全市場交易監(jiān)管制度三方面對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存在著的權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題提出了解決措施。2015年中央一號文件在2014年中辦和國辦印發(fā)的《意見》基礎上，提出對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革實施分類試點工作。2015年2月，《全國人大常委會決定授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》中指出，暫時調(diào)整實施集體建設用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定。2016年中央一號文件也明確指出在及時總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點工作，適當提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益。
六、進一步思考
十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進農(nóng)村土地制度改革，扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實現(xiàn)了農(nóng)村承包地的三權(quán)分置，深化了農(nóng)村“三塊地”改革。下一階段土地制度改革的途徑與方向需要關注以下三個方面：
首先，解決確權(quán)登記存在的問題，更好地發(fā)揮農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的政策效果。在理論層面上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，也能夠激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的活力(徐祥臨，2014)[8]，但有學者對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記持反對觀點，一方面是確權(quán)后細碎的土地難以做調(diào)整(賀雪峰，2014)[9]15，另一方面確權(quán)登記頒證工作花費巨大的人力物力成本(張曉山，2015)[10]1-4。實踐層面上，土地確權(quán)頒證中的調(diào)地問題亟須解決(高強、張琛，2015)[11]125-130，附屬在土地上的固定資產(chǎn)的權(quán)屬關系問題的確權(quán)如何操作(李松，2015)[12]30等問題也需要解決。為此，在下一階段確權(quán)登記頒證過程中，需要在做好工作經(jīng)費預算的前提下，保質(zhì)保量地完成土地確權(quán)登記工作，同時需要合理解決土地確權(quán)過程中諸如土地調(diào)整、土地糾紛以及確權(quán)方式(如確權(quán)確股不確地)面臨的制度約束等實踐問題，實現(xiàn)土地承包關系的“長久不變”。
其次，實現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”的同時需防范實踐過程中存在的價格扭曲現(xiàn)象。實現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”首先需要明晰產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，進而提高農(nóng)地制度效率。實踐中需要預防由于地方政府行為導致的土地租金過分上漲，這一現(xiàn)象從表面上看保護了農(nóng)民利益，實際上承租者很難經(jīng)營下去，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性差，或者承租者目的不在于種植，而在于囤地或者找時機非農(nóng)化，最終不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，損害了農(nóng)民的利益。
第三，在分類試點的基礎上，扎實推進“三塊地”的改革。農(nóng)村“三塊地”的改革能夠保護農(nóng)民自身的土地權(quán)益，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造新的經(jīng)驗。“三塊地”改革的大方向就是市場化和充分保護農(nóng)民合法權(quán)益。具體說來，一是進一步完善土地征收制度。當前，土地征收主要存在征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機制不完善等方面的問題。實際上，黨的十七屆三中全會已經(jīng)明確指出了征地制度改革的方向，即“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”。試點方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會穩(wěn)定風險評估制度和矛盾糾紛調(diào)處機制，不斷完善對被征地農(nóng)民的社會保障機制。從發(fā)展方向看，經(jīng)營性用地要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接進入土地一級市場。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。這部分土地指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農(nóng)村大量閑置，不能充分發(fā)揮作用，其根本原因就是權(quán)能不完整、交易規(guī)則不健全。因此，試點方案提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確其入市的范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度明確，但各地在執(zhí)行過程中問題很多，且差異極大，主要原因是一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難、農(nóng)民對宅基地的利用粗放。因此，試點方案要求完善農(nóng)民宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索在不同區(qū)域農(nóng)民住房保障戶有所居的多種實現(xiàn)形式，有條件的地區(qū)探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地制度等。總之，“三塊地”的改革要建立充分兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農(nóng)民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國家、集體和農(nóng)民個人之間合理分配的制度安排。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國延安干部學院學報》 2016年第2期 第116-122頁
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