一方面，農(nóng)民就近城鎮(zhèn)需求的旺盛、地方政府和市場(chǎng)主體的共識(shí)凝聚，使得“1億人進(jìn)城”的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的條件日臻成熟，就近城鎮(zhèn)化迎來(lái)空前的“黃金時(shí)期”；另一方面，核心城市群對(duì)資本、人口和社會(huì)資源巨大的“虹吸效應(yīng)”，正在劇烈地侵蝕邊遠(yuǎn)地區(qū)小城鎮(zhèn)，困擾中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化
日前，《瞭望》新聞周刊記者在湖南調(diào)研了解到，2015年，湖南省城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)了全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史性的突破。與此同時(shí)，湖南城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡也成為突出問(wèn)題。2015年，圍繞著省會(huì)長(zhǎng)沙等核心城市的長(zhǎng)株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67.74%，而占全省總?cè)丝诘?0.86%的更廣大的71個(gè)縣的縣域城鎮(zhèn)化率剛剛接近40%。
“縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。”采訪中，區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的研究專家向本刊記者表示，湖南案例在全國(guó)尤其是中西部地區(qū)具有廣泛的代表性，“部分集鎮(zhèn)發(fā)展凋落，就近城鎮(zhèn)化受阻，加劇城鄉(xiāng)差距，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，值得警惕。”
在他們看來(lái)，對(duì)于廣大中西部地區(qū)農(nóng)民而言，大規(guī)模隱性存在的就近城鎮(zhèn)化需求只要被激發(fā)，會(huì)顯現(xiàn)驚人的力量，“如果各級(jí)政府部門(mén)能夠因勢(shì)利導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃，對(duì)于撬動(dòng)發(fā)展內(nèi)需，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是一個(gè)難得的著力點(diǎn)。”
長(zhǎng)沙、耒陽(yáng)的“九天九地”
《瞭望》新聞周刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，“1億人進(jìn)城”的就近城鎮(zhèn)化，緊靠大中城市周邊的發(fā)展勢(shì)頭都比較好。據(jù)湖南省長(zhǎng)沙市住建部門(mén)干部介紹，2015年長(zhǎng)沙被列為國(guó)家首批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)后，大力推進(jìn)15個(gè)小城市、中心鎮(zhèn)（特色鎮(zhèn)）建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)城鎮(zhèn)在建設(shè)用地、資金投入、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶籍準(zhǔn)入、社會(huì)保障、公共服務(wù)、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面重點(diǎn)支持。目前，長(zhǎng)沙城鎮(zhèn)化率達(dá)74.38%，比2012年提高5個(gè)百分點(diǎn)。
與此同時(shí)，就中西部大部分縣市而言更具代表性的耒陽(yáng)市、安仁縣、新寧縣等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于與離省會(huì)城市乃至地級(jí)市所在地距離較遠(yuǎn)，就近城鎮(zhèn)化的速度緩慢，某些地方出現(xiàn)停滯甚至倒退。
本刊記者在耒陽(yáng)市調(diào)研了解到，該市是湖南市區(qū)面積最大、市區(qū)人口最多的縣級(jí)城市，人稱“一座‘野蠻生長(zhǎng)’起來(lái)的城市”。2000年以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)興起，耒陽(yáng)掀起進(jìn)城高潮，主力是進(jìn)城農(nóng)民，城區(qū)70%的商品房被進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)。在一些鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了幾乎整組、整村的農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城買(mǎi)房的現(xiàn)象。
與耒陽(yáng)城區(qū)加速發(fā)展相反，當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)則在衰落。本刊記者走訪的耒陽(yáng)大義鎮(zhèn)、南陽(yáng)鎮(zhèn)等地，街上人流稀少，學(xué)校萎縮，商貿(mào)不旺，“五無(wú)”現(xiàn)象尤其突出：無(wú)公廁，無(wú)下水道，無(wú)酒店，無(wú)停車(chē)場(chǎng)，無(wú)規(guī)范性市場(chǎng)……“環(huán)境這么差，我也想得通，誰(shuí)愿意住這里？”南陽(yáng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)匾晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)官員對(duì)本刊記者嘆息，“作為小城鎮(zhèn)，市里已出臺(tái)《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，但至今沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生血造血功能上有突破……”
大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城，使耒陽(yáng)的公共服務(wù)“壓力山大”，財(cái)政包袱不堪其重。進(jìn)城擇校就讀學(xué)生驟增，學(xué)位嚴(yán)重不足。城市大規(guī)模擴(kuò)張，但基礎(chǔ)設(shè)施卻難以迅速跟進(jìn)。交通、垃圾處理、城區(qū)防洪等都有較大欠賬，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題已經(jīng)成為耒陽(yáng)社會(huì)矛盾的主要聚集點(diǎn)。
“離開(kāi)田地來(lái)城市生活，對(duì)于平均學(xué)歷和素質(zhì)都處于劣勢(shì)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不容易。”一位耒陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部一口氣向《瞭望》新聞周刊記者提出諸多農(nóng)民進(jìn)城后面臨的問(wèn)題，比如，就業(yè)和生活問(wèn)題怎么解決？醫(yī)療、保險(xiǎn)、文娛生活如何保障？在他看來(lái)，這些問(wèn)題要盡快解決，以免引起新的社會(huì)問(wèn)題，預(yù)防產(chǎn)生新的困難群體。
就近城鎮(zhèn)化的“黃金機(jī)遇期”
在湖南基層走訪中，《瞭望》新聞周刊記者感受到，推進(jìn)中西部就近城鎮(zhèn)化迎來(lái)前所未有的“黃金機(jī)遇期”。
其一，這種就近城鎮(zhèn)化需求來(lái)源主要有四：一是有利于子女到鎮(zhèn)上學(xué)校讀書(shū)，現(xiàn)在很多村級(jí)小學(xué)都撤銷(xiāo)或縮減規(guī)模，鎮(zhèn)上學(xué)校辦學(xué)條件相對(duì)較好，上學(xué)也比較安全；二是為了開(kāi)門(mén)店創(chuàng)業(yè)做生意，在外打工的“70后”、“80后”不少開(kāi)始回鄉(xiāng)，希望在小城鎮(zhèn)上尋找田土之外的生計(jì)出路；三是相對(duì)較為便利和豐富的公共服務(wù)設(shè)施集中在城鎮(zhèn)，比如到商場(chǎng)消費(fèi)，到廣場(chǎng)、影院參與文化活動(dòng)，有病方便到醫(yī)院就診；四是小城鎮(zhèn)可以讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)、工、商兼業(yè)。
相比于縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力在于這里距離鄉(xiāng)村更近，周邊的農(nóng)民可以過(guò)一種“不離土、不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化生活。隨著勞動(dòng)密集型企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，近年來(lái)，在湖南省新寧縣、安仁縣這樣湖南地理位置并不優(yōu)越的地方，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開(kāi)始出現(xiàn)了不少工廠。農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上開(kāi)店，也可以在鎮(zhèn)上的工廠打工，還可以在農(nóng)忙時(shí)節(jié)兼顧種田。
其二，農(nóng)民的現(xiàn)金收入大幅增加，增強(qiáng)了就近城鎮(zhèn)化的能力。由于有在外打工為主、本地勞務(wù)收入為輔的收入支撐，大多數(shù)農(nóng)戶的現(xiàn)金收入大大超過(guò)以往。小城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)，要比縣城便宜；在村里建房，換為到小城鎮(zhèn)購(gòu)房，目前相當(dāng)部分農(nóng)民有這個(gè)實(shí)力。
其三，農(nóng)民開(kāi)始改變傳統(tǒng)的住房觀念，有利于就近城鎮(zhèn)化。習(xí)慣于自己蓋樓建房，上有天下有地，這是幾千年來(lái)中國(guó)農(nóng)村頑強(qiáng)延續(xù)的居住觀念。然而，1980年代出生的農(nóng)村青年一代，絕大部分的工作地點(diǎn)已經(jīng)不在鄉(xiāng)村，已經(jīng)接受城市生活，愿意在城鎮(zhèn)居住生活。
其四，就近城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期開(kāi)始吸引開(kāi)發(fā)商的投資目光。安仁縣是湖南縣市當(dāng)中地理區(qū)位極其普通的一個(gè)縣，開(kāi)發(fā)商雄森公司于2009年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)。該公司總經(jīng)理李成彬告訴《瞭望》新聞周刊記者，位于該縣安平鎮(zhèn)的安平新城預(yù)期建設(shè)4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已經(jīng)銷(xiāo)售出去，“我們公司在地級(jí)市、縣城的房產(chǎn)項(xiàng)目近年受到的沖擊大，但在安平鎮(zhèn)的銷(xiāo)售比預(yù)想的還要好。”這也成為其近年來(lái)扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要原因。
其五，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府，對(duì)就近城鎮(zhèn)化有了深刻的理解。面對(duì)縣城臃腫不堪、學(xué)校人滿為患、就業(yè)機(jī)會(huì)難以提供、公共設(shè)施配套“壓力山大”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展卻停滯不前的被動(dòng)局面，許多縣鄉(xiāng)主官都向《瞭望》新聞周刊記者表示，已經(jīng)深刻意識(shí)到縣城和小城鎮(zhèn)平衡發(fā)展的重要性。
四個(gè)方面發(fā)力近城鎮(zhèn)化
采訪中，多位村民、開(kāi)發(fā)商、基層政府官員都向《瞭望》新聞周刊記者表示了自己的共識(shí)，“推進(jìn)一億人就近城鎮(zhèn)化的政策，富有前瞻性，符合實(shí)際。各級(jí)政府當(dāng)把握抓住目前的黃金機(jī)遇期，找準(zhǔn)突破口，實(shí)施相關(guān)政策，建設(shè)好一批小城鎮(zhèn)，同時(shí)為小城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)管理好、發(fā)展好打下基礎(chǔ)。”
其一，當(dāng)務(wù)之急是要把辦好鄉(xiāng)村教育作為支撐就近城鎮(zhèn)化的頭等大事來(lái)抓。
當(dāng)前中西地區(qū)農(nóng)村反映最突出的民生難題，是鄉(xiāng)村教育日益艱難。讓子女接受城里的教育，成了農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村、拋棄小城鎮(zhèn)、蜂擁進(jìn)城居住的“最大公約數(shù)”。耒陽(yáng)基層干部向本刊記者分析，“農(nóng)村做父母的，有些寧愿在城里擦皮鞋買(mǎi)套房子，也要到城里培養(yǎng)小孩子讀書(shū)。推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，首要之處并非一定要辦工廠、興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是先穩(wěn)定鄉(xiāng)村教育，建好一批學(xué)校。”
在縣鄉(xiāng)干部看來(lái)，對(duì)于絕大部分中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，希望其在產(chǎn)業(yè)方面有多大作為不太現(xiàn)實(shí)，“實(shí)事求是地說(shuō)，小城鎮(zhèn)可適當(dāng)引進(jìn)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)，提供部分就業(yè)崗位，但更重要的功能還是服務(wù)于農(nóng)民休養(yǎng)生息，比如讓老人安度晚年、讓小孩正常上學(xué)，同時(shí)為年紀(jì)較大、難以融入大中城市的進(jìn)城農(nóng)民工建立一個(gè)后方基地。”
其二，就近推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要做好規(guī)劃引導(dǎo)，分步實(shí)施，不能一哄而上。
本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郴州市安仁縣在較為成功地推進(jìn)安平鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)之后，目前又選擇了三到四個(gè)條件相對(duì)便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)建設(shè)。這種適當(dāng)超前引領(lǐng)、分步推進(jìn)的“梯度建設(shè)”小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，很適合中西部地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)。
其三，各級(jí)政府應(yīng)該多渠道加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入。
目前，縣級(jí)政府的投入主要在縣城，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則寥寥無(wú)幾，成為一些地方小城鎮(zhèn)近年加速凋敝的直接因素。而且，專門(mén)針對(duì)小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的支持政策尤其缺乏。比如，安平鎮(zhèn)獲得的政策扶持資金，只有湖南省發(fā)改委給的100多萬(wàn)元小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，以及市縣相關(guān)單位的少量幫扶資金。而小城鎮(zhèn)建設(shè)的污水處理、地下管網(wǎng)等因成本回收周期長(zhǎng)，沒(méi)有社會(huì)資本愿意投入，亟待上級(jí)財(cái)政給予專項(xiàng)支持。作為開(kāi)發(fā)商的李成彬向本刊記者表示，參與小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的民營(yíng)企業(yè)，幾乎得不到國(guó)家和地方的政策扶持。
其四，小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)籌要跟上。
隨著小城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大和人口增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和管理往往能力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象。安仁縣安平鎮(zhèn)安平居委會(huì)支部書(shū)記陽(yáng)柏茂告訴本刊記者，安平居委會(huì)戶籍人口只有3300多人，常住人口達(dá)到1萬(wàn)人以上。社區(qū)每年的環(huán)衛(wèi)支出就達(dá)到60多萬(wàn)元，安平居委會(huì)小學(xué)的維修費(fèi)用要10萬(wàn)元，這些公共支出責(zé)任都落到了村級(jí)組織，成為了難以承受之重。
本刊記者了解到，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃一般局限于單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還缺乏更大空間范圍和更長(zhǎng)時(shí)間維度的規(guī)劃。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路、管網(wǎng)等建設(shè)要有一定前瞻性，為未來(lái)的發(fā)展留足空間，避免“野蠻生長(zhǎng)”造成城鎮(zhèn)環(huán)境臟、亂、差；另一方面，一個(gè)小城鎮(zhèn)的興起可能伴隨著周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對(duì)衰落，所以要從縣級(jí)層面統(tǒng)籌規(guī)劃，提升“重點(diǎn)鎮(zhèn)”的輻射帶動(dòng)能力。
（作者：《瞭望》新聞周刊記者）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望》新聞周刊 2017-02-11
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