——基于廣東省村民自治新形式的分析
【摘 要】目前，學(xué)界有學(xué)者用“第三波”理論對廣東等地探索村民自治新形式的實踐進行了富有啟發(fā)性的理論解釋，但這種解釋與實踐探索之間還存在一定的距離，不夠全面和深入。本文在重新檢討民主與治理割裂論、國家與社會脫節(jié)論、體制與制度緊張論等已有理論解釋的基礎(chǔ)上，重構(gòu)解釋村民自治陷入困境的新框架——“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡論，以此作為分析廣東等地探索村民自治新形式的理論起點。基于廣東探索村民自治新形式所形成的“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”“政經(jīng)分離”“三元制衡”“四權(quán)同步”等實踐經(jīng)驗，對廣東等地村民自治的新形式給予的理論定位是：從形式上看這種探索是尋求“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，就其實質(zhì)而言是把村民自治有機整合到以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系中，以實現(xiàn)“三元統(tǒng)一”，即將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的合法性。尋求“三元統(tǒng)一”對村民自治的現(xiàn)實成長具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】村民自治；“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡；黨政體制；國家治理體系；三元統(tǒng)一
進入新世紀(jì)以來，中國湖北、廣西等一些地方陸續(xù)探索村民自治的新形式。廣東近些年也進行了多方面較有成效的探索創(chuàng)新，從粵東、粵西、粵北到珠三角地區(qū)多個地市的村民自治由此逐漸變得活躍起來。從地理位置來看，這些探索的分布雖然是散點式的，但如果將它們拼合起來就構(gòu)成一幅整體的圖景，反映出村民自治一種新的發(fā)展趨勢。由此產(chǎn)生的問題是，如何從理論上對這種新趨勢進行合理的解釋。
目前，學(xué)術(shù)界以徐勇教授為代表的學(xué)者提出村民自治發(fā)展的“三波段”①理論來對此進行解釋。他認(rèn)為，第一波就是以自然村為基礎(chǔ)的自生自發(fā)的村民自治，主要表現(xiàn)為自我管理、自我教育、自我服務(wù)，這“三個自我”奠定了村民自治的基礎(chǔ)，填補了農(nóng)村在人民公社解體后的權(quán)力真空，重建了農(nóng)村的社會秩序；第二波是以建制村為基礎(chǔ)的規(guī)范規(guī)制的村民自治，主要表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這“四個民主”的制度化、規(guī)范化，把民主和自治聯(lián)系在一起，確立了現(xiàn)代自治的方向，是由傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)變的一個標(biāo)志，為村民自治的“2.0版”；現(xiàn)在探尋村民自治的有效實現(xiàn)形式進入了第三波，這一波是在建制村以下內(nèi)生外動的村民自治，即村民自治的“3.0版”，他認(rèn)為“第三波實際上就是找回自治的目的，即把民主和自治再連接起來”。
顯然，村民自治第三波的理論不僅在理論上為學(xué)術(shù)界分析全國各地近期探索村民自治新形式的實踐提供了原創(chuàng)性的理論解釋，而且從實踐上為村民自治走出困境貢獻了富有啟發(fā)性的新思路。不過，通過認(rèn)真反思各地探索村民自治新形式的實踐，我們發(fā)現(xiàn)第三波的理論解釋與現(xiàn)實的實踐探索之間還存在相當(dāng)?shù)木嚯x。更具體地說，現(xiàn)實的實踐經(jīng)驗表明，現(xiàn)階段廣東等地探索村民自治新形式實踐的主要目標(biāo)還不是尋求實現(xiàn)民主與自治的連接，而是探索如何處理好鄉(xiāng)村治理中的多重權(quán)力關(guān)系，以及全面落實村民的參與權(quán)問題；并通過這些探索使村民自治走出目前所處的困境，更有活力地運轉(zhuǎn)起來。基于此，我們需要重新審視學(xué)界關(guān)于村民自治陷入困境已有的理論解釋，重構(gòu)解釋村民自治陷入困境的新框架，并對廣東等地探索村民自治新形式的實踐進行理論定位。
一、重構(gòu)解釋村民自治困境的新框架：從已有的解釋出發(fā)
村民自治是中國基層民主政治建設(shè)和發(fā)展中最根本和最深刻的政治變革和政治實踐，經(jīng)過30多年的發(fā)展，已取得相當(dāng)程度的成就。但由于在實施進程中存在的問題與不足，村民自治逐步陷入困境之中。通過大量的研究，學(xué)術(shù)界把這些困境主要歸結(jié)為：村民選舉過程中的黑金化和宗族化使選舉處于低層次、高烈度的常態(tài)；利益糾紛引起的派系斗爭使村民自治常常舉步維艱；村黨支部與村委會因權(quán)力爭奪產(chǎn)生矛盾和沖突；村干部腐敗問題等等。不僅如此，學(xué)術(shù)界一直也在不斷探索村民自治陷入困境的原因。綜合來看，目前學(xué)界對這一問題的回答主要有三大解釋框架。
一是民主與治理的割裂論。這一解釋框架立足于村民自治制度的實際運行，主要從兩個層面進行解釋。一方面，從民主層面來看，主要集中體現(xiàn)在民主選舉問題的研究。有學(xué)者研究選舉的法律程序安排、選舉經(jīng)驗?zāi)Ｊ健⑦x舉的非法競爭行為、宗族勢力對選舉的影響、村民信任與農(nóng)村選舉之間的關(guān)系等。也有學(xué)者從村民自治這套民主制度在運行過程中產(chǎn)生的反向民主特征來分析，例如，王金紅等認(rèn)為，傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)的破碎、人民公社制度的迅速崩潰使得村民自治在現(xiàn)代國家治理尚未完全確立之時迅速成長，不完善的制度建構(gòu)使得村民自治具有反向民主特征，忽視了農(nóng)村發(fā)展與現(xiàn)代國家之間內(nèi)在的基礎(chǔ)性制度建構(gòu)的關(guān)聯(lián)，割裂了民主與治理之間的有機聯(lián)系，從而導(dǎo)致了民主訴求與治理績效的內(nèi)在沖突。①另一方面，從治理績效層面來看，譚青山認(rèn)為村民自治對鄉(xiāng)村治理沒有任何影響，選舉質(zhì)量的提升并未轉(zhuǎn)變成提升鄉(xiāng)村治理績效的方式。村民選舉在中國已經(jīng)推行了20多年，但并未對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生實質(zhì)性的作用。②歐博文等認(rèn)為評價村民自治的績效是一個復(fù)雜的過程，以往的評價在內(nèi)容上是單一的、有缺陷的，注重了權(quán)力的獲取，忽略了權(quán)力的運用，只將民主選舉的評價作為主要內(nèi)容。胡宗澤認(rèn)為以往對村民自治績效的研究都是失敗的，甚至是錯誤的。因為在所有關(guān)于村民自治績效的研究中，很少有研究關(guān)注村民是如何看待和評價村民自治的，判斷村民自治績效的真正主體——村民在這一過程中是缺位的。總之，這一解釋框架的核心點在于，民主與治理的割裂是村民自治陷入困境的根本原因。
二是國家與社會的脫節(jié)論。其理論重心在于對村民自治制度運行的外部環(huán)境影響的分析，主要從兩個理論視角展開研究。其一，國家中心主義視角。一方面，這一視角體現(xiàn)為國家主導(dǎo)論。王行坤等通過分析村民自治的制度文本與具體實踐之間悖離的問題，認(rèn)為“村民自治困境的根源在于，它仍是一項國家主導(dǎo)的制度，國家是其中的核心行動者”；另一方面，這一視角體現(xiàn)為國家外部強加論。陳剩勇在探尋當(dāng)今中國農(nóng)村陷入治理危機的根源時，認(rèn)為除了農(nóng)民缺乏民主素養(yǎng)、農(nóng)村精英流失等原因外，還提出國家外部強加論，即“村民自治制度不是中國農(nóng)村社會和農(nóng)民階層自發(fā)生長的秩序，而是執(zhí)政黨和政府自上而下推動的產(chǎn)物，是一種外部強加的制度”。其二，國家—社會關(guān)系視角。徐勇反思20世紀(jì)90年代以來村民自治發(fā)展的困境，認(rèn)為由于村民自治是國家行政推進的，“中國農(nóng)村村民自治一開始就有國家立法以授權(quán)的性質(zhì)，即村民自治是基于國家難以通過單一的行政管理有效治理社會而將部分治理權(quán)下放給基層”。村民自治的成長空間，村民自治權(quán)利的實現(xiàn)與政府下放權(quán)力直接相關(guān)。因此，他認(rèn)為村民自治的成長從上看需要體制性的行政放權(quán)，從下看則需要現(xiàn)代社會組織的發(fā)育。
三是體制與制度的緊張論。這種解釋框架側(cè)重于對村民自治制度本身蘊含的體制性緊張的分析，主要體現(xiàn)為兩套組織邏輯論。賀東航認(rèn)為村民自治的成效與初衷之間、制度文本與實際運行之間是存在差距的，村民自治制度在實踐中有阻礙它繼續(xù)演進的因素存在。在解釋“村民自治”實行效果為什么有很大爭議時，主要有兩組互相競爭的組織原則即“黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)”和“村民自治”，使村民自治組織在實踐中可能產(chǎn)生一種內(nèi)在的緊張，導(dǎo)致自治組織行政化。他總結(jié)道，中國的村民自治制度的實施環(huán)境中就有兩套組織邏輯：村民自治制度與“堅持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)”。因此，要改善村民自治實踐就必須進行更大范圍的政治體制調(diào)整和相應(yīng)的配套改革。
總體而言，上述三種解釋框架不僅澄清了村民自治困境的一些重要面向，而且在一定程度上揭示和分析了村民自治陷入困境的基本原因，為學(xué)術(shù)界進一步的討論奠定了重要的基礎(chǔ)。不過，這三大解釋框架都有其理論上的盲點或不足：有的理論解釋過于宏觀，比如國家外部強加論、國家主導(dǎo)論等，因而無法深入揭示村民自治陷入困境的具體因果機制；有的理論解釋忽略了村民自治制度運行環(huán)境的獨特性和復(fù)雜性，比如，僅僅著眼于國家與社會關(guān)系的二元分析套路，就難以把握到執(zhí)政黨在村民自治中關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)作用；有的理論解釋把西方學(xué)術(shù)界基于總結(jié)其他發(fā)展中國家民主發(fā)展經(jīng)驗而概括出來的學(xué)理資源，直接用于分析中國村民自治陷入困境的根源，如反向民主論，不僅失之簡單，而且其解釋也缺乏穿透力。比較而言，兩套組織邏輯理論更能在中國語境和真實層面上揭示村民自治陷入困境的體制性原因，只是其分析還比較抽象，內(nèi)容指向不夠具體、清晰；尤其是在兩套組織邏輯之間如何產(chǎn)生緊張問題上，論述語焉不詳。因此，有必要以此理論解釋為基礎(chǔ)作進一步的補充、擴展和完善。
正是從上述以兩套組織邏輯為內(nèi)容的體制與制度的緊張論出發(fā)，本文提出“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡的理論模式來解釋村民自治陷入困境的原因。這里的“五權(quán)”具體是指存在于鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán))、行政權(quán)(基層政府在鄉(xiāng)村的行政管理權(quán))、自治權(quán)(農(nóng)村自治組織管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治權(quán)利)、經(jīng)濟權(quán)(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立管理村集體經(jīng)濟事務(wù)的自主權(quán))和參與權(quán)(村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán))，如圖1所示。
根據(jù)這一理論模式，我們認(rèn)為導(dǎo)致村民自治陷入困境的體制與制度兩重邏輯的緊張關(guān)系，可進一步概括為“五權(quán)”結(jié)構(gòu)在現(xiàn)有體制下出現(xiàn)的“失衡”問題，這種“失衡”表現(xiàn)為多重關(guān)系的緊張(見圖1)：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的緊張，經(jīng)濟權(quán)與自治權(quán)的緊張，自治權(quán)內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)的緊張，以及村民參與權(quán)的內(nèi)在緊張。“五權(quán)”結(jié)構(gòu)緊張關(guān)系的由來有其歷史根源并深受現(xiàn)實原因的影響。在人民公社解體后，鄉(xiāng)村社會處于“權(quán)力真空”①狀態(tài)：一方面，黨的組織建設(shè)和政府的公共服務(wù)都無法觸及鄉(xiāng)村這一層級；另一方面，由于長期處于全能主義國家建構(gòu)的整體性社會中，農(nóng)村傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)約民俗難以繼續(xù)起到鄉(xiāng)村治理的作用。但隨著村民自治的興起，在全能主義國家“縱向到底，橫向到邊”的治理結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村社會又成為不同權(quán)力爭奪的場域：執(zhí)政黨力圖通過強化黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)鞏固黨組織在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；政府希望獲得鄉(xiāng)村社會中的行政權(quán)，以保證公共服務(wù)的提供；村莊追求獲得鄉(xiāng)村中的自治權(quán)；村集體經(jīng)濟組織要求得到自主管理企業(yè)的經(jīng)濟權(quán)；而村民則尋求獲得村莊治理的參與權(quán)。因此，農(nóng)村地區(qū)在處于“五權(quán)”爭奪的狀況下，權(quán)力界限的劃分對鄉(xiāng)村治理影響相當(dāng)大。如果任何一方的權(quán)力過于強大，比如黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過于集中，或政府過度干預(yù)鄉(xiāng)村自治，都會造成“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。
因此，為實現(xiàn)“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，廣東在改革開放深入發(fā)展的特定時代背景下，繼續(xù)探索村民自治的新形式。來自經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村治理問題凸顯以及國家治理能力現(xiàn)代化的三大動力驅(qū)動著廣東村民自治的探索與創(chuàng)新，從而形成了不少各具特色、散點式的創(chuàng)新案例(見表1)。從這些個案發(fā)源地來看，雖散現(xiàn)于粵東、粵北、粵西和珠三角地區(qū)，但若把這些地區(qū)比較典型的經(jīng)驗?zāi)Ｊ狡唇悠饋砜矗瑢⒌玫揭环暾摹拔鍣?quán)”結(jié)構(gòu)動態(tài)平衡的圖景。在其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系、經(jīng)濟權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系、自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)關(guān)系、參與權(quán)的內(nèi)在關(guān)系變得融洽、協(xié)調(diào)。因此，推動村民自治正常運行，重要的是要盡可能化解“五權(quán)”結(jié)構(gòu)之間的緊張。而廣東改進鄉(xiāng)村治理方式的探索創(chuàng)新，能為我們研究“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡提供鮮活的經(jīng)驗素材。
二、一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)：為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)定位
在村民自治實踐過程中，國家通過實施“政黨下鄉(xiāng)”和“行政下鄉(xiāng)”①對鄉(xiāng)村社會進行整合、滲透的同時，難免會與鄉(xiāng)村自治組織產(chǎn)生緊張的關(guān)系。也就是說，作為具有強制性的黨政權(quán)力與作為具有自主性的鄉(xiāng)村自治權(quán)利在合力推進村民自治的過程中，由于各種因素的作用可能會形成一種緊張關(guān)系，這種緊張的關(guān)系主要體現(xiàn)為制度設(shè)計與實踐運行中的“落差”，具體表現(xiàn)為兩個方面：
一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)的緊張：黨支部與村委會。從法律文本來看，鄉(xiāng)村自治權(quán)一般由村委會根據(jù)法律法規(guī)行使。村委會的自治權(quán)主要來源于《村民委員會組織法》(下簡稱《村組法》)。
《村組法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來源于《村組法》第4條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。因此，村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，村委會是行使自治權(quán)的基層群眾性自治組織，二者是不同性質(zhì)的組織形態(tài)，“從法律對二者基本職責(zé)的規(guī)定來看，黨支部的職責(zé)主要是政治性、原則性的，村委會的職責(zé)則是事務(wù)性、具體性的”①。然而，黨的基層組織和村委會的共同存在，打破了鄉(xiāng)村社會人民公社時期黨的一元化權(quán)力格局，使鄉(xiāng)村社會形成了二元化權(quán)力格局，由此產(chǎn)生村民自治的“兩委矛盾”問題，主要表現(xiàn)為村黨支部片面強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)并否認(rèn)自治，或是村委會片面強調(diào)自治并否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而造成村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會自治權(quán)之間的緊張。
二是行政權(quán)與自治權(quán)的緊張：基層政府與村委會。我國《憲法》第111條規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，表明它既不屬于政權(quán)組織，也不是基層政府的下級組織。2010年再次修訂的《村組法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。因此，基層政府與村委會的關(guān)系既不是上下級的組織關(guān)系，也更不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前政績考核標(biāo)準(zhǔn)以及“壓力型體制”下，無法不依賴村委會來完成上級布置的行政任務(wù)，所以采取“村財鄉(xiāng)管”強化對村委會的控制，或通過黨組織進行間接干預(yù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會成員的補貼由政府發(fā)放，并由政府對村委會人員的工作進行考核，進一步強化了村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系成為“轉(zhuǎn)型時期中國國家與社會矛盾的表現(xiàn)，是國家行政權(quán)與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村‘場域’緊張關(guān)系的反映”②。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系實際上是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，村委會是“黨和政府的村委會”。由此，在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下形成的基層政府行政權(quán)與村委會自治權(quán)的緊張，變?yōu)榇迕褡灾螌嵺`中無法避開而又急需解決的一個突出難題。
針對上述兩大緊張關(guān)系，梅州、清遠進行了“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”的探索實踐。“一核主導(dǎo)”主要是指不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化村級黨組織的核心作用。“雙重服務(wù)”是指在農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)村社會綜合服務(wù)站為農(nóng)村社會的發(fā)展提供黨務(wù)、政務(wù)與社會事務(wù)的雙重服務(wù)。“一核主導(dǎo)，雙重服務(wù)”的目的在于為黨和政府在“五權(quán)”結(jié)構(gòu)中的地位進行定位，黨主要通過提供黨務(wù)服務(wù)確保其在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時政府通過輸送公共服務(wù)向基層進行滲透，以實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)三者之間的功能定位，推動領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的平衡發(fā)展。
梅州的“一核主導(dǎo)”主要發(fā)源于三圳鎮(zhèn)芳心村，該鎮(zhèn)地處梅州市蕉嶺縣中南部，芳心村屬其管轄。該村立足于本村實際情況，實施黨組織、村委會對村級財務(wù)開支的“兩審兩簽”制，并明確由黨組織負(fù)責(zé)召開村級會議，創(chuàng)新黨組織提名村監(jiān)事會、村民理事會成員的制度。正是通過這些制度安排，強化了黨組織對村級各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。
為推動村級黨政事務(wù)與自治事務(wù)相分離，逐步剝離村委會承擔(dān)的行政管理事務(wù)，逐步實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，清遠在農(nóng)村地區(qū)建立了農(nóng)村社會綜合服務(wù)站。它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺，負(fù)責(zé)承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務(wù)。農(nóng)村社會綜合服務(wù)站提供的雙重服務(wù)主要有兩大類：一類是黨務(wù)服務(wù)如黨務(wù)政策咨詢服務(wù)、黨員組織關(guān)系的接轉(zhuǎn)；另一類是政務(wù)服務(wù)，主要包括社會事務(wù)類如農(nóng)村五保戶、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等，以及人口計生衛(wèi)生類如人口計生統(tǒng)計、計生政策等。
因此，在“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”實際運作中，基層黨組織負(fù)責(zé)黨務(wù)服務(wù)，上級政府負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)，村委會負(fù)責(zé)自治事務(wù)，從而厘清了基層政府、黨支部、村委會三者之間的職權(quán)關(guān)系，有效化解了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)之間的緊張。這樣，“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”不僅確立和強化了執(zhí)政黨在村民自治制度運行中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，而且通過公共服務(wù)和公共物品的有效供給體現(xiàn)了國家行政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的角色與功能，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和基層政府的行政權(quán)獲得應(yīng)有的空間，這就為村民自治的正常運轉(zhuǎn)奠定了政治行政基礎(chǔ)。
三、政經(jīng)分離：讓自治權(quán)與經(jīng)濟權(quán)脫鉤
如前所述，自治權(quán)一般由村委會行使，村委會主要根據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村公共事務(wù)、公益事業(yè)進行自主管理。根據(jù)《村組法》第2、5、7條規(guī)定，“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，“村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作”，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，“村民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會”。因此，村委會是村民自治制度主要的組織載體，代表全村村民管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)，是村莊管理的“行政機關(guān)”。同時，我國《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等規(guī)定，我國實行農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營機制，其中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“統(tǒng)”的功能的承擔(dān)者，行使管理村集體經(jīng)濟事務(wù)的經(jīng)濟權(quán)。《村組法》第8條也規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。因此，村集體經(jīng)濟組織應(yīng)掌握村莊的經(jīng)濟權(quán)，對經(jīng)濟事務(wù)進行獨立自主的管理。換言之，村委會是農(nóng)村群眾性自治組織，而村集體經(jīng)濟組織則是具有獨立進行經(jīng)濟活動自主權(quán)的經(jīng)濟組織，兩者之間并沒有行政上的隸屬關(guān)系。然而，在現(xiàn)實中，黨組織、自治組織與經(jīng)濟組織三位一體是農(nóng)村管理體制的常態(tài)，形成了“政經(jīng)不分”的混合管理體制。在現(xiàn)有“政經(jīng)混合”的體制下，無論自治權(quán)還是經(jīng)濟權(quán)都往往由村委會一手掌控，造成村集體經(jīng)濟組織地位低于村委會，村集體經(jīng)濟組織不能正常發(fā)揮其功能，從而導(dǎo)致自治權(quán)與經(jīng)濟權(quán)的緊張。佛山南海就是這方面的典型案例，為解決這個難題，南海選擇以“政經(jīng)分離”的辦法以解決“政經(jīng)混合”的弊端。
隨著南海農(nóng)村經(jīng)濟的加速發(fā)展，“政經(jīng)合一”的管理模式的弊端日益凸顯：一方面，日常治理中黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織之間邊界模糊，一把手權(quán)力過大，一旦村干部在資產(chǎn)管理、利益分配等方面出問題，基層組織極易陷入癱瘓；另一方面，“政經(jīng)合一”的管理模式也導(dǎo)致權(quán)力與利益相互捆綁，“誰掌握了村居的行政權(quán)，誰就掌握了經(jīng)濟權(quán)”，這就使得村民自治組織的選舉在利益激勵下顯示出低水平、高競爭性、高烈度的狀態(tài)。面對上述情況，2010年南海區(qū)按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、突出核心、政經(jīng)分離、強化服務(wù)”的總體思路，通過強化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證集體經(jīng)濟組織的獨立選舉，推進“政經(jīng)分離”的改革。
區(qū)別于以往村委會主任兼任村支書與經(jīng)聯(lián)社主任的“政經(jīng)合一”模式，南海實現(xiàn)了“五個分離”，即選民分離、組織分離、干部分離、議決事分離和賬目分離，同時明確界定各基層組織的選民資格，將黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織選民資格限定在黨員、村民和股民三個群體中。在實際運作中，三個組織獨立展開工作，黨組織負(fù)責(zé)“三務(wù)一監(jiān)督”，即夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、健全監(jiān)督，①自治組織負(fù)責(zé)社會事務(wù)管理，經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)經(jīng)濟活動的經(jīng)營與管理，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)濟權(quán)和自治權(quán)相互分離，劃清了各個權(quán)力間的界限。同時，南海在政經(jīng)分離改革時也在黨組織、基層自治組織和集體經(jīng)濟組織之間進行連線搭橋。盡管南海區(qū)出臺文件規(guī)定村黨支部書記不可兼任村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，但賦予其對經(jīng)濟組織的監(jiān)督職責(zé)，并提倡村黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員與村委會領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，村黨組織的其他成員可以兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)成員。同樣，在村委會的選舉比例上，一般要求80%村委會成員與黨支部成員交叉任職，這就使得黨對于經(jīng)濟組織和自治組織的控制均有所加強。
因此，南海“政經(jīng)分離”在一定程度上化解了自治權(quán)與經(jīng)濟權(quán)長期捆綁所引起的一系列難題。通過限定和規(guī)范村委會的權(quán)力范圍，賦予村集體經(jīng)濟組織更多的活動空間和自由度，不僅有利于加強村委會提供公共服務(wù)的職能與意識，也有助于提高村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營經(jīng)濟事務(wù)的專業(yè)程度與管理效率，從而破解經(jīng)濟權(quán)與自治權(quán)之間的困局。與此同時，“政經(jīng)分離”通過重新搭建黨組織與村集體經(jīng)濟組織和自治組織之間的連線，克服了基層黨組織軟弱渙散的毛病，保證了黨對基層政權(quán)的掌控、對自治權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)以及對經(jīng)濟權(quán)的監(jiān)督，以引領(lǐng)村民自治向良性健康的方向發(fā)展。
四、三元制衡與多層共治：優(yōu)化自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)
根據(jù)《村組法》，鄉(xiāng)村自治權(quán)主要是指村民通過由村民選出的代表組成的村民(代表)會議、村委會、村民小組等村級組織來管理村中公共事務(wù)的權(quán)力。正是這些村級組織構(gòu)成自治權(quán)內(nèi)部的縱橫權(quán)力結(jié)構(gòu)，橫向體現(xiàn)為村民(代表)會議與村委會的關(guān)系，縱向體現(xiàn)為村委會(行政村)與村民小組(自然村)的關(guān)系。由于多種因素的作用，村民自治權(quán)具有內(nèi)部和外部的雙重緊張性，外部緊張主要體現(xiàn)為上述領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的緊張，故不再贅述；自治權(quán)內(nèi)部的緊張則主要表現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)的縱橫兩方面：
從橫向來看，村民自治組織結(jié)構(gòu)的緊張表現(xiàn)為村民(代表)會議與村委會的矛盾。《村組法》第21條規(guī)定“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成”。這表明村民會議是村民自治的“權(quán)力機關(guān)”，其權(quán)力主要有審議村委會的年度工作報告、評議村委會成員的工作、撤銷或者變更村委會不適當(dāng)?shù)臎Q定等。《村組法》第25條規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項”。村民代表會議是村民會議的替代形式，在村民會議難以召開的地方代為行使村民會議的基本職權(quán)。而根據(jù)《村組法》相關(guān)規(guī)定，村委會由村民直接選舉產(chǎn)生，享有對農(nóng)村生產(chǎn)與經(jīng)濟發(fā)展、糾紛調(diào)解等事情進行依法管理的權(quán)力，同時《村組法》也規(guī)定村委會要執(zhí)行村民(代表)會議的決定和決議，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。因此，村民(代表)會議是村民自治的決策機關(guān)，它將公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)委托于村委會代理行使，而村委會是村民會議的執(zhí)行機關(guān)，負(fù)責(zé)處理村民自治的公共事務(wù)。然而，實踐中由于村民(代表)會議是由村委會召開，而且并不經(jīng)常召開，導(dǎo)致村委會權(quán)力過大，以致“村委會的主要領(lǐng)導(dǎo)往往掌控了村民代表大會，他們在議程設(shè)置上把自己擺在重要的位置上”①。同時村委會將自身視為上級政府的代言人，為有效貫徹上級政府的指示與行政命令，完成上級政府交代的任務(wù)，往往凌駕于村民(代表)會議之上，或繞開村民(代表)會議代替其行使決策權(quán)。因此，村民(代表)會議在村民自治實踐中的地位并不突出，使村民自治實際上變成村委會主導(dǎo)下的自治，造成村民(代表)會議與村委會出現(xiàn)委托權(quán)與代理權(quán)的沖突與矛盾。
從縱向來看，村民自治組織結(jié)構(gòu)的緊張表現(xiàn)為村委會(行政村)與村民小組(自然村)的矛盾。村民小組是農(nóng)村基層最基本的組織單位，它建立在一個甚至幾個自然村或過去的生產(chǎn)隊之上。它既是聯(lián)系村民和村委會的橋梁，也是向村委會反映村民利益訴求的中介，是“一個天然的利益共同體”①。《村組法》第3、28條規(guī)定：“村委會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”，“村民小組組長由村民小組會議推選”，“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定”。可見村民小組是由村委會設(shè)立并接受其領(lǐng)導(dǎo)，村民小組必須根據(jù)村民會議的決策和村委會的要求，管理村民小組的公共事務(wù)。但是，由于村委會和村民小組之間權(quán)力關(guān)系未理順、事權(quán)分工不明確，產(chǎn)生了不少沖突：一是因村民小組是由村委會根據(jù)需要設(shè)立并接受其領(lǐng)導(dǎo)的，所以村委會掌握很大的主動權(quán)，有些地區(qū)理所當(dāng)然地把村委會與村民小組的關(guān)系當(dāng)作上下級關(guān)系，把村民小組視為其一個下屬機構(gòu)，甚至直接任命村民小組長，從而弱化了村民小組地位；二是在事權(quán)分工上，有些地方村委會代替村民小組管理本組事務(wù)和集體財產(chǎn)，出現(xiàn)小組集體財產(chǎn)被亂用、挪用或侵占等現(xiàn)象，引發(fā)村組之間的經(jīng)濟糾紛。
因此，自治權(quán)內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的緊張關(guān)系顯然不利于村民自治事業(yè)的發(fā)展。那么如何解決此類難題?廣東在這方面的實踐經(jīng)驗給我們一些啟示，概括來說就是“三元制衡”“多層共治”“上下聯(lián)治”及“自治下移”。
“三元”是指協(xié)商議事會、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會所構(gòu)成的三元結(jié)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力(見圖2)。因此，“三元制衡”是為了實現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)之間的制約與平衡，主要解決自治權(quán)內(nèi)部的橫向問題。焦嶺縣芳心村在加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，不斷規(guī)范村委會職能，完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，創(chuàng)新協(xié)商議事平臺，構(gòu)成新的治理架構(gòu)：協(xié)商議事會對村莊大小事務(wù)進行決策，發(fā)揮凝聚共識和群策群力的優(yōu)勢；村委會主要執(zhí)行協(xié)商議事會的決議，在它規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)活動；村監(jiān)會主要監(jiān)督村務(wù)公開、財務(wù)收支等事項，對村莊的決策和執(zhí)行過程進行全面監(jiān)督。芳心村“三元制衡”的實施，有效破解了橫向上村委會與村民會議及其他組織長期以來因權(quán)力交叉、職能重疊而形成的困局。“多層共治”“上下聯(lián)治”及“自治下移”主要解決自治權(quán)內(nèi)部的縱向問題。
梅州的“多層共治”主要指在自然村(村民小組)一級成立村民理事會，并在行政村一級成立協(xié)商議事會，由村民通過村民理事會、協(xié)商議事會實現(xiàn)“多層共治”，芳心村主要采取這種做法。村民理事會作為自然村(村民小組)的社會治理主體，參與社會管理，開展公益活動，搞好公共服務(wù)。協(xié)商議事會是在村民代表會議制度基礎(chǔ)上，由村民代表、黨員議事代表、村監(jiān)會成員等各方人士組成的開放式村級協(xié)商議事組織，其所議之事包括村級重大問題和涉及村民利益的重大事項。
云浮的“上下聯(lián)治”則是將村民自治向上延伸至鎮(zhèn)一級基層政權(quán)，向下延伸至村小組或自然村。在全市的組(自然村)、村、鎮(zhèn)三級分別組建村民理事會、社區(qū)理事會和鄉(xiāng)民理事會，探索以群眾為主體的“組為基礎(chǔ)、三級聯(lián)動”的社會自治體系，構(gòu)建“政府以自上而下的服務(wù)形式強化社會管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會管理”的互動式社會管理網(wǎng)絡(luò)(見圖3)，這有助于補充現(xiàn)有村民自治以行政村為自治單位造成的底層權(quán)力真空，將國家政權(quán)與村民自治單位相互聯(lián)系，形成“縱向到底”的貫通結(jié)構(gòu)，從而達成基層政權(quán)由懸浮型向滲透型的轉(zhuǎn)變，在保證基層活力的同時確保政府公共服務(wù)的暢通。
清遠的“自治下移”將自治由行政村下沉至村民小組或自然村，形成了兩個結(jié)果：一是改變了現(xiàn)行農(nóng)村社會治理模式，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”基層治理模式調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”模式，在片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，在原村民小組或自然村設(shè)立村委會；二是改變了現(xiàn)行農(nóng)村基層黨建模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下轄片區(qū)建立黨總支(黨委)，同時在片區(qū)下轄的村(原村民小組或自然村)建立黨支部。正如一位干部所言，在自然村建立黨支部相當(dāng)于把“支部建在連上”，其目的在于通過基層黨組織的作用化解農(nóng)村黨員結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)低下等問題，并借此協(xié)調(diào)黨組織與基層村民之間的關(guān)系。如果說云浮的“上下聯(lián)治”是將政府的行政權(quán)輸送到基層自治組織，那么清遠的村民自治下移就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)延展至村民自治組織。
從上述而知，“三元制衡”加強了橫向上村級組織結(jié)構(gòu)之間的相互制衡作用，明確劃清了協(xié)商議事會、村委會、村監(jiān)會之間的權(quán)力界限，讓它們嚴(yán)格規(guī)范地在各自的權(quán)力范圍內(nèi)活動，杜絕村委會大包大攬的現(xiàn)象，為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的開展提供環(huán)境和條件。在解決縱向上村級組織結(jié)構(gòu)之間矛盾方面，無論是“多層共治”，還是“上下聯(lián)治”“自治下移”，都是各地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況采取的“微自治范式”①，目的是為了解決自治規(guī)模過大的問題，彌補村委會自治的不足，其核心就是自治重心的下移，以貫通組織上下結(jié)構(gòu)，將權(quán)力下放到更微觀的一級自治單位，有利于更進一步調(diào)動村民參與治理的積極性。正如鄧小平所言：“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民最多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性”；“調(diào)動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況”；“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”②。因此，縱向自治下沉的經(jīng)驗?zāi)Ｊ讲粌H有助于理順村委會與村民小組之間的層級結(jié)構(gòu)關(guān)系，并提升和強化村民小組等組織在村民自治的地位與作用，也有助于解決與村民息息相關(guān)的具體問題，緩解農(nóng)村社會最基層的矛盾沖突。
更為重要的是，這將有利于更好培育和發(fā)揮村民的民主自治能力和水平，讓村民真正成為民主自治的主體。
五、四權(quán)同步：完整落實村民的四種參與權(quán)
這里的參與權(quán)主要是對村民在鄉(xiāng)村治理過程所享有的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)稱。一般來說，選舉權(quán)是指村民直接選舉產(chǎn)生村委會組成人員的權(quán)利，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員；決策權(quán)是指涉及村民利益的村內(nèi)重大事務(wù)由村民參與決策的權(quán)利；管理權(quán)是指村民依據(jù)相關(guān)的法規(guī)制度參與農(nóng)村事務(wù)管理的權(quán)利；監(jiān)督權(quán)是指村民對村委會的組成人員及行為進行廣泛監(jiān)督的權(quán)利。因此，這四個民主權(quán)利是村民自治制度的主要內(nèi)容，它們貫穿于村民自治制度運行的各個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了基層自治的價值取向和民主屬性。
然而，在村民自治實踐中，長期以來形成的以選舉為中心的格局導(dǎo)致參與權(quán)的內(nèi)在緊張，主要表現(xiàn)為村民的選舉權(quán)與決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)利發(fā)展的不均衡性。這四個民主權(quán)利中，選舉是民主的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有通過民主選舉選出村里的領(lǐng)導(dǎo)班子，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督才能有效運轉(zhuǎn)。因此，地方政府往往選擇以選舉為突破口，以推動村民自治和農(nóng)村基層民主化進程。但是，這也造成村民自治工作只著重發(fā)展村民的選舉權(quán)利，而忽視對村民決策、管理和監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展和保障。事實上，村民自治最主要的和有強大生命力的方面恰恰是決策、管理和監(jiān)督三種權(quán)利的落實。因為民主選舉不是民主的全部內(nèi)容，村民自治能否順利運行關(guān)鍵在于選舉后民主決策、民主管理、民主監(jiān)督三大權(quán)利能否落到實處。從現(xiàn)實情況來看，“四個民主”并不能同步發(fā)展，呈現(xiàn)出相互脫節(jié)和斷層現(xiàn)象，造成權(quán)利結(jié)構(gòu)之間的緊張。為改善村民自治這個困境，廣東也采取了一些頗有成效的做法，比如梅州的“四權(quán)同步”以及廣州增城市下圍村推行的村民代表議事制度，這些都有助于落實村民的參與權(quán)。
梅州的“四權(quán)同步”是指村民的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)四個權(quán)利同步發(fā)展，這種實踐經(jīng)驗也是從芳心村應(yīng)運而生。芳心村通過完善和規(guī)范協(xié)商議事會決策制度、村委會執(zhí)行制度、村監(jiān)會監(jiān)督制度，以探索村民對村級事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制，真正落實了村民的決策權(quán)、管理權(quán)、管理權(quán)，改變了以選舉為中心的治理格局，形成“四權(quán)同步”的模式(見圖4)。
“四權(quán)同步”有助于改變村民自治以選舉為中心的局面，因為過分注重選舉可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村派系爭斗、選舉中的黑金政治，更可能導(dǎo)致在選舉期外的村干部腐敗。廣州增城區(qū)下圍村通過重塑治理過程與決策環(huán)節(jié)，增強村民自治中的參與性與民主性，以四權(quán)的同步發(fā)展換來村莊民主治理的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，由于征地拆遷、物業(yè)出租和工程建設(shè)，下圍村土地利益涌現(xiàn)，但由于分配機制不公正，下圍村內(nèi)部紛爭不斷，村民集體上訪不斷，成為遠近聞名的“上訪村”。下圍村的困境主要在于其代議機構(gòu)形同虛設(shè)：一方面，村內(nèi)兩派爭斗不斷，雙方相互反對相互拆臺，缺乏平等對話的空間；另一方面，由于不懂民主操作流程，加之兩委矛盾等問題，下圍村的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督長期以來難于實施。2014年通過探索以村民代表議事制度為核心的村民自治新模式，下圍村的問題得到解決。其核心概括為“民主商議，一事一議”，主要通過村干部角色再定位、村莊“立憲”以及議事的精細(xì)化、參與的儀式化來重塑村民自治。在這個過程中，議事平臺的建立將下圍村帶出選舉的怪圈，將普通村民從選舉中派系沖突的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f治理的參與者。同時，通過黨政機構(gòu)的介入與指導(dǎo)、黨政干部包片掛村、建立黨建指導(dǎo)員和部門駐村負(fù)責(zé)人，村民在民主選舉之外的自治權(quán)利得到保障與發(fā)展。
總之，上述兩個經(jīng)驗?zāi)Ｊ接辛Ω淖兞恕八膫€民主”非均衡性發(fā)展的格局。芳心村的“四權(quán)同步”不僅有效遏制了選舉中所產(chǎn)生的亂象，同時通過協(xié)商議事會、村委會、村監(jiān)會等多元主體的相互協(xié)作，使村民自治的四根支柱(民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督)真正完整地發(fā)揮了它們的功用，確保了鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定，讓農(nóng)村發(fā)展建設(shè)重新煥發(fā)了活力。下圍村則是通過完善議事規(guī)則與程序，積極推進村民代表議事制度，將協(xié)商機制帶入到民主決策的環(huán)節(jié)，并通過民主決策提升和發(fā)揮民主管理、民主監(jiān)督的地位與作用，實現(xiàn)了以選舉為中心向“四個民主”全面發(fā)展的轉(zhuǎn)移，從而完整地落實了村民的參與權(quán)。
六、理論定位與進一步的討論
我們已經(jīng)從上述多個案例的不同面向分析了“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡的解釋框架，現(xiàn)在對廣東探索村民自治新形式的實踐進行綜合分析，以確立這一探索的理論定位。
上述經(jīng)驗事實已證明，從形式上看，現(xiàn)階段廣東探索村民自治新形式的實踐是要化解鄉(xiāng)村治理中“五權(quán)”結(jié)構(gòu)關(guān)系的緊張，并通過實現(xiàn)“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡促使村民自治正常運行；就其實質(zhì)而言則是要把村民自治有機整合到以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系①中，以強勢而有效的黨政體制吸納、整合村民自治。
更具體地說，以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系如何吸納、整合村民自治?從“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡理論模式來看，可歸納為以下四點：
一是以“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”為村民自治確立政治行政基礎(chǔ)。“一核主導(dǎo)”，就是強化黨在基層農(nóng)村的執(zhí)政地位，保證農(nóng)村有序的政治秩序。“雙重服務(wù)”，就是通過黨組織提供黨務(wù)服務(wù)以加強政黨執(zhí)政的權(quán)威性，通過基層政權(quán)的政務(wù)服務(wù)向基層滲透以確保國家治理有效性，由此把村民自治有效納入到以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系中，為黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政和政府的治理奠定堅實鞏固的政治行政基礎(chǔ)。
二是通過“政經(jīng)分離”來圈定、規(guī)范村民自治的運行空間。從南海實踐來看，把經(jīng)濟權(quán)與自治權(quán)剝離，有助于進一步加強黨對農(nóng)村經(jīng)濟事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，通過將自治空間予以收縮以限制權(quán)力過于集中的自治權(quán)，既有效遏制了村干部濫用權(quán)力，也使自治組織或村干部在自治領(lǐng)域內(nèi)依法活動，從而降低了村委會選舉因經(jīng)濟利益之爭而帶來的激烈競爭程度。同時，“政經(jīng)分離”模式還使村集體企業(yè)更加客觀地按照市場規(guī)律運行，促使農(nóng)村經(jīng)濟向健康正常的方向發(fā)展。
三是優(yōu)化自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)以激發(fā)村民自治的制度活力。在橫向結(jié)構(gòu)上通過“三元制衡”以實現(xiàn)權(quán)力制衡，使協(xié)商議事會、村委會和村監(jiān)會三方相互制約，避免任何一方權(quán)力專橫妄為，從而解決決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力交叉重疊的問題；在縱向結(jié)構(gòu)上通過實施“多層共治”“上下聯(lián)治”“自治下移”以實現(xiàn)上下貫通，民眾對上可反映意見和需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以上政府對下也可更接地氣，更好地貫徹政策和接收民意。
四是完整落實村民的四種參與權(quán)，為村民自治的持續(xù)運轉(zhuǎn)創(chuàng)造動力。通過實施“四權(quán)同步”能有效降低短暫的、無序的農(nóng)村選舉對鄉(xiāng)村秩序的破壞，強化決策民主、監(jiān)督民主以及管理民主在鄉(xiāng)村生活中的地位與作用，確保村民自治的民主參與性，這不僅有利于保證村莊秩序的穩(wěn)定有序，也可為村莊的民主治理創(chuàng)造強大的動力源泉。
概而言之，廣東探索村民自治新形式的實踐，形式上是在尋求“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，以夯實、強化執(zhí)政黨在村民自治中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位為基石，以國家對鄉(xiāng)村的有效治理為支撐，吸納、整合村民自治；其實質(zhì)是把村民自治有機整合于以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系中，以實現(xiàn)“三元統(tǒng)一”：即將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的合法性。更具體地說，“三元統(tǒng)一”主要體現(xiàn)為：政黨執(zhí)政的權(quán)威性為國家治理的有效性和村民自治的參與性提供了政治基礎(chǔ)，而國家治理的有效性和村民自治的參與性則反過來支持并強化了政黨執(zhí)政權(quán)威的合法性。
對村民自治的發(fā)展而言，在村民自治中尋求上述“三元統(tǒng)一”具有重要意義。
其一，防止村民自治因走向兩個極端而終結(jié)。如圖5所示，一個極端即為橫軸左端上的A點，這是人民公社歷史時期的“一元化統(tǒng)領(lǐng)”狀態(tài)，在此鄉(xiāng)村自治沒有任何空間，村民也沒有參與的權(quán)利和機會；另一個極端即橫軸右端上的B點，它所指的不僅是脫離執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的“單純鄉(xiāng)村自治”狀態(tài)，而且也指與治理相背離的、最后蛻變?yōu)閱渭冞x舉民主的、簡單化的選舉民主實踐。廣東探索村民自治新形式的實踐有助于防止村民自治陷入兩難困境：村民自治如果走向A點，必然喪失自治元素，其結(jié)局無疑是村民自治的終結(jié)；反之，村民自治如果走向B點也是死路一條：不僅因脫離執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與掌控而為現(xiàn)行政治體制所不能允許，而且也因國家提供公共服務(wù)的匱乏而被鄉(xiāng)村有效治理問題所困擾。從這一角度看，廣東等地探索村民自治新形式的現(xiàn)實合理性在于，一方面可以避免村民自治向左右極端漂移，另一方面可以使村民自治居于前兩種狀態(tài)的中間位置，即橫軸上C點所代表的上述“三元統(tǒng)一”狀態(tài)。
其二，化解體制與制度之間的緊張關(guān)系。黨政體制與村民自治制度兩套組織原則在現(xiàn)實中某種程度的緊張性導(dǎo)致村民自治制度逐漸走向弱化、形式化。“三元統(tǒng)一”的實現(xiàn)不僅有利于黨政體制與村民自治制度兩重組織邏輯得到整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，而且優(yōu)化了村民自治的運行環(huán)境，這就為進一步推動村民自治向前發(fā)展拓展了空間。
其三，避免村民自治蛻變?yōu)閱渭兊倪x舉民主。單純的選舉民主給農(nóng)村社會發(fā)展帶來諸多不良影響，優(yōu)質(zhì)的村民自治必定是“四個民主”的全面發(fā)展。“三元統(tǒng)一”的實現(xiàn)不僅使支撐村民自治發(fā)展的四根基柱逐步建立起來，而且將以單純選舉為中心的鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳写迕袢鎱⑴c的更為健全的鄉(xiāng)村自治；同時，協(xié)商民主等民主機制的引入豐富了村民自治的形式，拓寬了村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的渠道。
其四，讓民主自治與有效治理連接起來。“三元統(tǒng)一”的實現(xiàn)，有利于破解村民自治中“要民主就不能有治理”或“要治理就不能有民主”的難題，從而使民主與治理有效連接起來，這表現(xiàn)在兩個方面：一是通過黨政機構(gòu)提供公共服務(wù)以解決村民的需要和訴求，不僅獲得了民眾的支持與信任，而且為實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的有效治理奠定了堅實的基礎(chǔ)；二是優(yōu)化鄉(xiāng)村縱橫兩向自治結(jié)構(gòu)激活了村民自治的活力，而全面確保村民參與自治的權(quán)利則給村民自治推進創(chuàng)造了動力，正是這種活力與動力的驅(qū)動為自治與治理勾連為一體提供了結(jié)合的力量。
當(dāng)然，從長遠來看，由于中國農(nóng)村社會正處于急劇的變革之中，以及各地鄉(xiāng)村存在巨大的差異性，在村民自治制度未來的運行中，如何真正將“五權(quán)”有機整合起來，從而實現(xiàn)政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國家治理的有效性和村民自治的參與性的有機統(tǒng)一，依然還有許多難題需要在實踐中去克服。從這個角度來看，基于廣東探索村民自治新形式的實踐經(jīng)驗所概括的這一理論模式盡管兼顧了方方面面，具有諸多優(yōu)點和長處，依然需要得到實踐的進一步檢驗和理論上的總結(jié)和反思。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2016年第3期
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