《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出在新形勢(shì)下要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)效能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)著直接為廣大農(nóng)民服務(wù)的職責(zé)，也是推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展和公平正義的重要政策執(zhí)行主體。然而現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨著現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和社會(huì)認(rèn)同的雙重困境：在運(yùn)行中財(cái)政困難，疲于應(yīng)付，更無(wú)力提供公共服務(wù)和有效進(jìn)行社會(huì)管理；在社會(huì)認(rèn)同方面，社會(huì)普遍對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)，公共服務(wù)供給能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的矛盾也日益突出。在這一背景下，黨中央提出加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是對(duì)這一重大問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)。
當(dāng)前我國(guó)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾多發(fā)，對(duì)公共治理提出了極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。《意見(jiàn)》明確提出加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)要“以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宗旨意識(shí)為關(guān)鍵……始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的根本保證，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)”。這一做法本質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力作為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與群眾直接打交道的國(guó)家權(quán)威代表，在貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用，關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力,是當(dāng)前需要研究和回答的重大課題。
著力強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能
當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。然而實(shí)際上，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能更偏向于建立在“整合”與“汲取”基礎(chǔ)之上的“管治”。所謂“整合”，即通過(guò)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體（徐勇：“國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，《社會(huì)主義研究》2006年第1期）；所謂“汲取”，即國(guó)家基于自身的存在和發(fā)展的需要，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行資源抽取（吳理財(cái)：“國(guó)家整合轉(zhuǎn)型視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革—以安徽省為例”，《社會(huì)主義研究》2006年第5期）。這種“管治”的公共治理理念一度導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)干群關(guān)系極度緊張，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。
2001年，農(nóng)村開始實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的“汲取”問(wèn)題逐漸緩解，但又產(chǎn)生了嚴(yán)峻的治理問(wèn)題。在稅費(fèi)改革過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來(lái)越“空殼化”，嚴(yán)重依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也從過(guò)去的“汲取型”政權(quán)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政權(quán)（周飛舟：“從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)”，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻也沒(méi)有跳出“管治”思維，甚至某種程度上還進(jìn)一步有所增強(qiáng)。
上述局面導(dǎo)致的直接后果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效提供公共服務(wù)的職能和治理能力大為弱化。盡管在2008年就已有學(xué)者呼吁農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)在于積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力（吳理財(cái)：“從‘管治’到‘服務(wù)’—關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)卷調(diào)查”，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第4期），但是在過(guò)去一段時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理為主，對(duì)公共服務(wù)職能重視不足。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展水平的日漸提高，人民群眾尤其是一直處于公共服務(wù)“洼地”的農(nóng)村地區(qū)群眾，對(duì)教育、醫(yī)療、社保、文化等公共服務(wù)的剛性需求迅速增長(zhǎng)，對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的期待也迅速提高，必然倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向著“公共服務(wù)”的方向轉(zhuǎn)型。《意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能列出了詳細(xì)清單，并且明確要求“加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力與領(lǐng)導(dǎo)力不足
領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)上是一種影響他人的社會(huì)過(guò)程，是指領(lǐng)導(dǎo)者如何激勵(lì)他人自愿地在組織中做出卓越成就的能力。公共領(lǐng)導(dǎo)力是以公共性和公共精神為主導(dǎo)性的核心價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的組織目標(biāo)的能力。公共領(lǐng)導(dǎo)力并非與生俱來(lái)，也并非一成不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力主要由職位權(quán)力影響力和個(gè)人權(quán)力影響力兩個(gè)要素構(gòu)成，構(gòu)成職位權(quán)力影響力的要素主要包括領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)者的資歷、政治信任等；構(gòu)成個(gè)人權(quán)力影響力的要素主要包括個(gè)人高尚的品格、突出的才干、良好的人際關(guān)系等（趙紅亮：“基層治理視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2014年第26期）。
在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在公共領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問(wèn)題。以公共領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成要素中的“政治信任”為例，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2014年在全國(guó)21個(gè)省份開展了大規(guī)模的入戶問(wèn)卷調(diào)查，其中有一項(xiàng)是對(duì)家人、村里人、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣領(lǐng)導(dǎo)、中央領(lǐng)導(dǎo)等6個(gè)群體的信任程度調(diào)查，數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，在4140個(gè)樣本中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)獲得的“完全信任”比例僅為18.6%，在所有群體里最低，而與此同時(shí)，其獲得的“不太信任”和“完全不信任”比例分別為20.1%、5.2%，在所有群體里均是最高的，凸顯了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共信任危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)政權(quán)的末端，公民對(duì)政府最真切的感受就來(lái)自對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的感知，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任對(duì)公民的整體政治信任有著重要影響（陳天祥、周敏婷、鄭佳斯：“中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任：影響因素及區(qū)域差異”，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期），也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)力缺失的表現(xiàn)還有優(yōu)質(zhì)人力資源匱乏，例如不少地方把原本應(yīng)在村里工作的大學(xué)生村官抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作以彌補(bǔ)人力資源不足的情況；公共服務(wù)動(dòng)機(jī)不足，例如基層公職人員普遍還存在公共服務(wù)意識(shí)淡薄、提供公共服務(wù)的激勵(lì)不夠等不良現(xiàn)象；政治意識(shí)不強(qiáng)，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熱衷于“四個(gè)輪子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，看不到群眾疾苦，聽不到群眾的呼聲，摸不到群眾的實(shí)情，與群眾的心理距離越來(lái)越大（雷玉瓊、李嵐：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)—兼論政府公共服務(wù)能力的研究現(xiàn)狀”，《中國(guó)行政管理》2015年第11期）；工作技能缺乏，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于年齡較大，不懂得如何電子化辦公，不知道如何操作相關(guān)電腦辦公軟件；民主法治意識(shí)薄弱，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至把鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警察視為自己的私人暴力工具。上述公共領(lǐng)導(dǎo)力缺失的狀況，十分不利于服務(wù)型政府的建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的提高。因此，當(dāng)前的制度取向必須是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的供給。
多渠道增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力供給
領(lǐng)導(dǎo)力的供給有兩種路徑：一種是提升組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力，例如通過(guò)干部培訓(xùn)、組織改革等方式提升組織成員的領(lǐng)導(dǎo)力水平，即“內(nèi)生性”提升；另一種是通過(guò)外部行為進(jìn)行干預(yù)，例如調(diào)整組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、直接外派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部等方式來(lái)增加組織的領(lǐng)導(dǎo)力資源，即“外源性”注入。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，需要加快推進(jìn)，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力供給需要“雙管齊下”，即“內(nèi)生性”提升和“外源性”注入兩種方式同步推進(jìn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性提升以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)動(dòng)機(jī)為核心。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)是公共領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵要素，要把增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)作為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的核心手段。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)往往受到職級(jí)晉升、組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)方式、服務(wù)對(duì)象溝通等多個(gè)因素影響，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)動(dòng)機(jī)可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)辦公條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作事務(wù)繁雜，有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供較為便利的辦公設(shè)備、辦公軟件、辦公場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施；第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)路徑規(guī)劃，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員崗位聘用、職級(jí)晉升和職稱評(píng)定方面的傾斜政策，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)引得進(jìn)人才、留得住人才、用得好人才；第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨內(nèi)和黨外組織關(guān)懷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要多關(guān)心，多幫助；第四，深入和持續(xù)開展群眾路線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子要多進(jìn)群眾家門，多聽群眾聲音，多想群眾訴求，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熱愛(ài)基層、堅(jiān)守基層、奉獻(xiàn)基層的事業(yè)心和責(zé)任感。
以加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)為基礎(chǔ)。近一段時(shí)期以來(lái)，習(xí)近平總書記在許多重要會(huì)議、重要場(chǎng)合，從旗幟鮮明講政治、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的高度，就加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)作出重要論述。通過(guò)加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，大力解決一些地方和部門個(gè)人主義、分散主義、自由主義等不良現(xiàn)象。這些不良現(xiàn)象恰恰是公共領(lǐng)導(dǎo)力的負(fù)面影響因素。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力必須切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨內(nèi)政治文化建設(shè)，注重汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的政治智慧，注重傳承革命文化的精神特質(zhì)，注重體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨性要求，通過(guò)黨內(nèi)政治文化建設(shè)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，從政治制度建設(shè)上提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力水平，從而為建設(shè)服務(wù)型政府、增強(qiáng)服務(wù)能力奠定人力資源基礎(chǔ)。
以公共領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)計(jì)劃為抓手。領(lǐng)導(dǎo)力可以進(jìn)行后天習(xí)得的屬性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)力計(jì)劃培訓(xùn)而獲得提升。目前我國(guó)干部教育資源非常豐富，既有各級(jí)黨校和行政學(xué)院的教育體系，還有大量普通高校教育資源，例如具有MPA教育資格的高等院校就有幾百所，可以在干部教育培訓(xùn)和公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部直接服務(wù)于基層，往往需要在各類公共事務(wù)尤其是公共危機(jī)事件中快速反應(yīng)和科學(xué)決策，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)力提出了更高要求。因此，需要從制度上建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力提升的機(jī)制，建立與時(shí)俱進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)力提升的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上向一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)A斜；在培訓(xùn)內(nèi)容上向具體公共治理實(shí)務(wù)如網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)、危機(jī)公關(guān)、與群眾溝通等傾斜；在培訓(xùn)理念上向服務(wù)型政府、為人民服務(wù)等意識(shí)形態(tài)上傾斜。同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部間的公共領(lǐng)導(dǎo)力提升交流，建立領(lǐng)導(dǎo)力提升的激勵(lì)約束機(jī)制，從而更好地增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的外源性注入
為鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜配置專業(yè)型人才。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力必須大力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以發(fā)展實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的提高和公共產(chǎn)品的供給。全國(guó)近4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源條件、文化條件、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等都不相同，不存在一條適合所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展之路。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展路徑需要因地制宜，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力資源來(lái)說(shuō)是個(gè)考驗(yàn)。組織部門要把優(yōu)秀的人才配置在合適的崗位上才能最大限度地發(fā)揮人才的作用。例如在從高校科研院所引進(jìn)人才時(shí)，把有建筑規(guī)劃背景的人才配置到發(fā)展旅游業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把有農(nóng)牧業(yè)知識(shí)背景的人才配置到農(nóng)牧業(yè)發(fā)展大鎮(zhèn)，把有工科專業(yè)背景的人才配置到工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，等等。總之，在以科學(xué)發(fā)展才是硬道理的治理理念下，要把專業(yè)型人才配置到適合其發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過(guò)外源性注入提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力水平，從而進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。
構(gòu)建優(yōu)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)力資源的流通渠道。從外部為組織直接注入領(lǐng)導(dǎo)力資源，有利于組織績(jī)效在短期內(nèi)獲得快速提升。2015年，中央出臺(tái)政策文件要求各級(jí)組織部門從直屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)企中選派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部到貧困村和黨組織軟弱渙散村擔(dān)任第一書記，通過(guò)向村莊直接注入領(lǐng)導(dǎo)力資源的方式來(lái)開展減貧工作。據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2016年成功實(shí)現(xiàn)減貧1200多萬(wàn)人，“十三五”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開局順利，為全球減貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力供給同樣也可采取這種方式，例如有計(jì)劃地選派縣級(jí)以上機(jī)關(guān)有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、掛職，加大和有序推進(jìn)發(fā)展先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的異地交流任職，讓優(yōu)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)力資源更好地服務(wù)于服務(wù)型政府的建設(shè)之中，更好地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。
（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)黨政干部論壇
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