——基于歷年“一號文件”的文本解讀
農(nóng)村基層黨組織建設(shè)事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是做好“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化深入推進的新形勢與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，圍繞如何有效發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用這個黨建工作的永恒主題，堅持問題導(dǎo)向，強化戰(zhàn)略意識，注重頂層設(shè)計，不斷提升農(nóng)村基層黨組織建設(shè)水平，為多年持續(xù)保持“三農(nóng)”工作可喜局面提供了堅強保障。
積極應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化推進中農(nóng)村基層黨建工作的新問題
改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978－2016年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到57.4%，年均提高1.04個百分點。城鎮(zhèn)化的快速推進，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力、甚至越來越多的青壯年放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進入城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機會。大量外出務(wù)工人員成為城鎮(zhèn)的常住人口，導(dǎo)致“空殼村”、“空心村”、“空巢村”、“空轉(zhuǎn)村”大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)村落消失到在目前行政村中的占比已經(jīng)不到2%。快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻變革，給農(nóng)村基層黨建工作帶來了兩個亟待解決的新問題。一是農(nóng)村基層黨組織的凝聚力日益弱化。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行、農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅的取消、計劃生育和進城落戶政策的全面放開等系列政策的強勢沖擊，農(nóng)村基層黨組織對村民的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)模式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。村民社會生活的個體化特征越來越凸顯，遇到困難或問題不再將基層黨組織作為首要、甚至是重要求助對象。一些地方農(nóng)村基層組織由于受到經(jīng)費、人員等方面不足的牽制，不能良性運行，給黨群關(guān)系造成了消極影響。基層黨組織的凝聚力日益弱化成為農(nóng)村基層黨建工作的根本性問題。農(nóng)村基層黨員隊伍日顯渙散。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)村優(yōu)秀人才“跳出農(nóng)門”的夢想在快速城鎮(zhèn)化推進中很容易得到實現(xiàn)，一些優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨員干部也進入到進城務(wù)工隊伍中去，長期存在黨組織關(guān)系（戶籍）所在地與常駐地分離的現(xiàn)象普遍存在，黨員組織生活難以正常開展。一些地方的村級黨支部多年沒有發(fā)展黨員，黨員隊伍年齡結(jié)構(gòu)嚴重老化；一些地方的行政村甚至找不到合適的人選擔任黨組織書記。農(nóng)村青壯年志愿入黨的積極性明顯下降，一些地方迫于村級組織建設(shè)的需要，一定程度存在突擊發(fā)展黨員的問題，導(dǎo)致一些思想上不成熟的人進入到基層黨員隊伍中來。基層黨員隊伍的渙散成為農(nóng)村基層黨建工作的現(xiàn)實性問題。
針對快速城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村黨建工作面臨的新問題，近年來中央一號文件均旗幟鮮明地強調(diào)要加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，“加強農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍和黨員隊伍建設(shè)”、“建立穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度”；“整頓軟弱渙散基層黨組織”、“嚴肅農(nóng)村基層黨內(nèi)政治生活，加強黨員日常教育管理”；“加強農(nóng)村黨風廉政建設(shè)，強化農(nóng)村基層干部教育、管理和監(jiān)督”；“認真抓好選派‘第一書記’工作”等政策主張，2017年一號文件更是提出要“全面規(guī)范農(nóng)村基層黨組織生活，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，選好管好用好農(nóng)村基層黨組織帶頭人，實行村黨組織書記縣級備案管理，強化村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟”等，系統(tǒng)回應(yīng)了農(nóng)村基層黨建工作在快速城鎮(zhèn)化推進中的破解之道。
不斷強化黨在農(nóng)村基層各項建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位
農(nóng)村基層黨組織在各項事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是黨章、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律明確規(guī)定的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)利益格局、農(nóng)民思想觀念的深刻變化，在諸如對農(nóng)村基層黨組織要不要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、怎樣發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用等方面，無論是在理論上或者是在實踐上都不同程度地存在著這樣那樣的問題。習近平總書記指出，農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，無論農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。
近年來的中央一號文件始終堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖這一基本原則，強調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，不斷強化黨在農(nóng)村基層各項建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是在完善基層民主制度中鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。村民自治是農(nóng)村基層民主的基本形式，也是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的基本依托。2014年一號文件明確“強化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機制”；2016年、2017年一號文均強調(diào)“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實現(xiàn)形式”，切實將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機結(jié)合。二是在擴大黨組織覆蓋面中強化領(lǐng)導(dǎo)力。隨著各類經(jīng)濟組織、社會組織在農(nóng)村地區(qū)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和掌控力提出了新課題。農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位直接體現(xiàn)為，無論是群眾自治組織、經(jīng)濟組織，還是各類社會組織，都要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律和各自章程開展工作。2013年一號文件強調(diào)要“擴大農(nóng)村黨組織和黨的工作覆蓋面”、“加強農(nóng)民合作社黨建工作”；2014年一號文強調(diào)要“進一步加強農(nóng)民合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等的黨建工作”；2015年一號文提出“創(chuàng)新和完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置，擴大組織覆蓋和工作覆蓋”；2016年一號文提出“確保黨的組織和黨的工作全面覆蓋、有效覆蓋”。三是在帶領(lǐng)村民實現(xiàn)美好生活向往、維護村民切身利益中強化向心力。農(nóng)村基層黨組織只有在帶領(lǐng)村民實現(xiàn)美好生活的向往中讓村民有獲得感、在維護村民切身利益中讓村民有信賴感才能增強向心力，從根本上鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。歷年一號文件均強調(diào)要查處和糾正涉農(nóng)領(lǐng)域侵害群眾利益的腐敗問題和加重農(nóng)民負擔行為。2015年一號文強調(diào)“多為群眾辦實事、辦好事，通過服務(wù)貼近群眾、團結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾”；2017年一號文還強調(diào)“扎實推進抓黨建促脫貧攻堅工作”。這些具體的規(guī)定都牽涉到村民看得見摸得著的具體利益，也是強化黨組織向心力的重要途徑。四是在維護主流價值觀主導(dǎo)地位中強化認同感。在社會轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)村村民思想觀念多元雜陳、鄉(xiāng)風文明建設(shè)的緊迫性凸顯，在各種思想意識形態(tài)的交流交鋒中，群眾亟待精神文化領(lǐng)域的“主心骨”。豐富群眾精神文化生活，用先進思想文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地成為鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的重要保障，也是不斷強化村民對黨的認同感的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2017年一號文明確提出要“培育與社會主義核心價值觀相契合、與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風、文明鄉(xiāng)風和新鄉(xiāng)賢文化。提升農(nóng)民思想道德和科學文化素質(zhì)，加強農(nóng)村移風易俗工作，引導(dǎo)群眾抵制婚喪嫁娶大操大辦、人情債等陳規(guī)陋習”，對農(nóng)村基層黨組織的文化責任提出了具體的要求。
著力探索鄉(xiāng)村治理體系中農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新
自2006年中央一號文件明確提出要完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的“鄉(xiāng)村治理機制”以來，中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，現(xiàn)代化的治理形態(tài)日漸明朗。鄉(xiāng)村治理不僅是農(nóng)村的自我管理和自我發(fā)展，而且是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理體系的良性運行給農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)方式提出了新要求。黨的十八大以來，中央站在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，不斷探索鄉(xiāng)村治理體系中農(nóng)村基層黨組織服務(wù)職能創(chuàng)新。
歷年一號文件對農(nóng)村基層黨組織服務(wù)職能的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面。一是突破以行政村為單元的農(nóng)村基層民主自治制度。2014年提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。”2016、2017年都有類似的規(guī)定。二是完善多元共治的基層治理結(jié)構(gòu)。2013年中央一號文件提出“進一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”；2014年提出“完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能”；2016年提出“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”；2017年提出“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點”。四是推廣鄉(xiāng)村治理的先進典型。2013年一號文件要求推廣由河南鄧州市率先提出的“四議兩公開”工作法（即“四議”：黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”：決議公開、實施結(jié)果公開。）將“4+2”工作法的實踐和完善作為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下“充滿活力的”鄉(xiāng)村治理機制的重要體現(xiàn)。
習近平總書記多次強調(diào)，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之舉。在全面建成小康社會的決勝階段，必須把農(nóng)村基層黨建工作作為農(nóng)村一切工作的根本，不斷探索城鄉(xiāng)一體化推進中農(nóng)村基層黨組織的工作內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新。
（作者系湖南省社科院副研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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