【題記】2017年12月10日，北大國(guó)家發(fā)展研究院舉辦第二屆國(guó)家發(fā)展論壇，本屆論壇的主題為“國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的改革開(kāi)放”暨“紀(jì)念中國(guó)改革開(kāi)放40周年”系列活動(dòng)啟動(dòng)式。本文根據(jù)北大中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、發(fā)展中國(guó)家科學(xué)院院士黃季焜的演講整理，經(jīng)本人確認(rèn)。
關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與改革，我從一下三個(gè)方面和大家一起探討。首先，討論中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展成就與改革的主要經(jīng)驗(yàn)，這里我將重點(diǎn)討論前30年的發(fā)展與改革。其次，談最近十來(lái)年我國(guó)農(nóng)業(yè)遇到的主要挑戰(zhàn)和國(guó)家采取的應(yīng)對(duì)政策。最后，我提出個(gè)人對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展和改革的想法。
中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得的成就，可以用如下幾個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明：雖然中國(guó)占世界人口的20%，但僅占全球淡水資源的5%、可耕地資源的8%，而我們目前卻能實(shí)現(xiàn)95%的食物自給率，這是非常了不起的成就。為什么能取得這么大的成就？因?yàn)檫^(guò)去40年農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)達(dá)4.6%，如此長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)取得這么高增長(zhǎng)率，是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口，不管是總數(shù)，還是占農(nóng)村人口的比例，都出現(xiàn)大幅度的下降。
那么，中國(guó)如何在滿足不斷增長(zhǎng)的食物需求的同時(shí)，又大幅度地減少農(nóng)村貧困人口？
針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，幾十年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)者做了很多研究，我自己研究的結(jié)果是：雖然中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展受諸多因素影響，但最重要的驅(qū)動(dòng)力是：制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)改革和農(nóng)業(yè)投入，我稱之為“四大驅(qū)動(dòng)力”。
首先，制度創(chuàng)新。對(duì)此，我們以及其他學(xué)者的許多研究都表明，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在改革初期，即1978-1984年間，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)起到了非常重要的作用。改革中后期的其他制度創(chuàng)新也促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用，已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識(shí)，這里我就不展開(kāi)討論了。
其次，技術(shù)進(jìn)步。從八十年代中期開(kāi)始，中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全要素生產(chǎn)率都保持較快的增長(zhǎng)率。這里我以水稻、小麥和玉米為例，這個(gè)圖的曲線展示的是1985年至1995年全要素生產(chǎn)率（TFP），三種糧食的TFP年均增長(zhǎng)率都達(dá)3%左右。對(duì)其他農(nóng)產(chǎn)品全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的研究結(jié)果，同糧食的結(jié)果也基本一樣。進(jìn)一步研究表明，這3%的增長(zhǎng)率主要是來(lái)自技術(shù)進(jìn)步。這個(gè)圖是我們對(duì)水稻、小麥和棉花全要素生產(chǎn)率在1995年至2004年間的研究結(jié)果，表明從90年代中期到本世紀(jì)初，不同農(nóng)作物TFP還繼續(xù)保持3%左右的年均增長(zhǎng)。在國(guó)際上，一個(gè)國(guó)家有2%的 長(zhǎng)期TFP 增長(zhǎng)率就已經(jīng)是了不起的。對(duì)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的進(jìn)一步分解分析表明，1995-2004年間全要素增長(zhǎng)的最主要來(lái)源也是技術(shù)進(jìn)步。其中，棉花TFP增長(zhǎng)率最高，為什么？因?yàn)槊藁ū绕渌r(nóng)作物多了一項(xiàng)技術(shù)，那就是轉(zhuǎn)基因技術(shù)?，F(xiàn)在很多人討論要不要轉(zhuǎn)基因技術(shù)，我們的研究表明，轉(zhuǎn)基因技術(shù)能夠使我國(guó)主要農(nóng)作物全要素生產(chǎn)率的年均多增長(zhǎng)1到2個(gè)百分點(diǎn)。另外，我們對(duì)水果和蔬菜的全要素生產(chǎn)率也做了研究，得出的結(jié)論是一樣的，即技術(shù)進(jìn)步是這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。
第三，市場(chǎng)改革。市場(chǎng)改革在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中也起非常重要的作用。中國(guó)改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，即始于土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，市場(chǎng)改革也是從農(nóng)業(yè)開(kāi)始的。改革從農(nóng)村走向城市，從農(nóng)業(yè)到工業(yè)和服務(wù)業(yè)，采用的是漸進(jìn)性的改革。即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)改革也是先從蔬菜、水果和粗糧等一般農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)始，然后逐漸推向畜產(chǎn)品和糧棉油糖等戰(zhàn)略性的農(nóng)產(chǎn)品；對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品，采用雙軌制的市場(chǎng)改革，直到本世紀(jì)初市場(chǎng)改革才基本完成。以上市場(chǎng)改革到底對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行效率產(chǎn)生多大的影響呢？在這方面，我們做過(guò)多項(xiàng)研究，這里我以水稻、玉米和大豆為例。這個(gè)圖的數(shù)據(jù)表明，在1989-1995年這個(gè)時(shí)期，只有不到30%的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)是整合的，大部分市場(chǎng)是分割的；但到本世紀(jì)初，即我們加入WTO時(shí)，幾乎百分之百的糧食市場(chǎng)是整合在一起，市場(chǎng)效率非常高。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展和改革，起到三方面的作用，一是提高了資源的配置效益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是降低了農(nóng)民投入品價(jià)格，提高了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入；三是提高了農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格，更促進(jìn)了農(nóng)民增收。
市場(chǎng)改革還包括對(duì)外開(kāi)放。中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐是相當(dāng)快的，實(shí)際上我們不是在入世之后才對(duì)外開(kāi)放的，入世之前就已開(kāi)始了，農(nóng)業(yè)進(jìn)口稅從1992年的42%下降到2001年的21%，2001年入世后又下降到11%。農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)改革和對(duì)外開(kāi)放，使得中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸同國(guó)際市場(chǎng)整合起來(lái)。這個(gè)圖顯示的是中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的名義支持率，即國(guó)內(nèi)同國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格相比的差價(jià)。結(jié)果表明，在市場(chǎng)改革前期，比如在90年代之前，許多農(nóng)產(chǎn)品名義支持率要么為+30%到+80%，要么是-20%到-60%。但是隨著市場(chǎng)改革的推進(jìn)，到本世紀(jì)初國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已基本上跟國(guó)際市場(chǎng)接軌，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差異最高不超過(guò)20%。以上改革對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了積極影響，同時(shí)改善了農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易結(jié)構(gòu)。例如，一方面，勞動(dòng)密集型的農(nóng)產(chǎn)品出口不斷增長(zhǎng)，這相當(dāng)于我國(guó)“出口”的勞動(dòng)力在上升；另一方面，土地密集型產(chǎn)品進(jìn)口不斷增長(zhǎng)，這相當(dāng)于我國(guó)“進(jìn)口”短缺的水土資源在不斷增加。
第四，也是最后同時(shí)也是重要的一個(gè)驅(qū)動(dòng)力：農(nóng)業(yè)投入。中國(guó)政府和農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)投入都非常重視，農(nóng)業(yè)投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是比較好理解的，因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，今天我就不展開(kāi)討論了。
以上報(bào)告主要討論了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的成就和主要經(jīng)驗(yàn)，接下來(lái)是討論今天報(bào)告的第二部分內(nèi)容，即近年來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和政策演變。挑戰(zhàn)其實(shí)很多，我們可以列出一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的單子，但我認(rèn)為最主要的挑戰(zhàn)有三個(gè)：
第一個(gè)挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)居民收入的巨大差距。40年來(lái)，農(nóng)民收入確實(shí)不斷增長(zhǎng)，但在多數(shù)時(shí)期城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)更快，城鄉(xiāng)居民收入的差距不斷擴(kuò)大，到2003年城鄉(xiāng)居民收入之比首次超過(guò)了3倍。如何縮小這個(gè)差距成為2004年以來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題面臨的巨大挑戰(zhàn)和政治任務(wù)。
第二個(gè)挑戰(zhàn)是國(guó)家糧食安全問(wèn)題。我們?cè)?jīng)是食物的凈出口國(guó)，但自2004年開(kāi)始，中國(guó)從食物凈出口國(guó)變成凈進(jìn)口國(guó)，而且進(jìn)口增長(zhǎng)開(kāi)始顯著高于出口增長(zhǎng)，到2015年食物自給率已降到95%左右。其實(shí)，對(duì)人多地少的國(guó)家，95%的自給率是個(gè)了不起的水平。我認(rèn)為，糧食安全問(wèn)題沒(méi)有許多人想象的那么嚴(yán)峻，糧食安全問(wèn)題被人為夸大了，引起政府的高度關(guān)注，也成為本世紀(jì)初以來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一大挑戰(zhàn)。
除了以上兩大挑戰(zhàn)外，第三個(gè)挑戰(zhàn)是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題我后面再展開(kāi)討論。這里先討論當(dāng)面臨城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大和糧食安全問(wèn)題挑戰(zhàn)時(shí)的政策演變。面臨這兩大挑戰(zhàn)，國(guó)家自2004年以來(lái)出臺(tái)了很多支農(nóng)政策。有些還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)，但有些是值得商榷的。
為了應(yīng)對(duì)糧食安全和城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了哪些政策呢？最主要的是如下四方面的政策：一是取消農(nóng)業(yè)稅；二是啟動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；三是托市政策，包括最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策；四是加大農(nóng)業(yè)投入。取消農(nóng)業(yè)稅和加大農(nóng)業(yè)投入對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收起很重要的作用，這是新出臺(tái)政策的積極一面；但是很多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和托市政策，卻產(chǎn)生了不少負(fù)面的影響。
2004年開(kāi)始國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，之后補(bǔ)貼逐年增加，2012年農(nóng)業(yè)總額補(bǔ)貼超過(guò)了1700億。一方面，補(bǔ)貼當(dāng)然增加了農(nóng)民收入，但我國(guó)有2億多農(nóng)戶，平均每戶拿到的補(bǔ)貼還不到700元，對(duì)農(nóng)戶人均收入或農(nóng)民增收的影響甚微。另一方面，我們的研究表明，因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是基于農(nóng)戶原來(lái)的承包地的面積發(fā)放的，與實(shí)際生產(chǎn)“脫鉤”，所以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒(méi)有什么影響；同時(shí)，基于承包地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，不但影響了土地流轉(zhuǎn)，而且擴(kuò)大了農(nóng)民間的收入差距，因?yàn)楦囟嗟霓r(nóng)民拿到更多的補(bǔ)貼；另外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也抬高了土地租金，從而提高了耕地轉(zhuǎn)入戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本。1700多億的補(bǔ)貼也是巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)其他領(lǐng)域的投入增長(zhǎng)。我前面論證了科技進(jìn)步是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，但我們目前的農(nóng)業(yè)研發(fā)投入只有200億左右，如果我們把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的錢花在農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的投資上，我相信我國(guó)不會(huì)出現(xiàn)較嚴(yán)峻的糧食安全問(wèn)題。實(shí)際上，2012年之后，政府也意識(shí)到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策難以繼續(xù)執(zhí)行，從此開(kāi)始農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量不再增長(zhǎng)，并在近年來(lái)出現(xiàn)了下降趨勢(shì)和轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼的使用方向。
為增加農(nóng)民收入和保障糧食安全，國(guó)家還啟動(dòng)了托市政策。先后于2004年和2006年啟動(dòng)了水稻和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策，然后于2008年同時(shí)啟動(dòng)玉米、大豆和油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。這一系列政策無(wú)疑對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收起到了積極的作用，但也產(chǎn)生了很嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這里，我以玉米為例來(lái)說(shuō)明政府市場(chǎng)干預(yù)導(dǎo)致的一系列后果。2008年以后，國(guó)家不斷提高玉米收購(gòu)價(jià)格和收儲(chǔ)量，刺激了玉米生產(chǎn)，玉米開(kāi)始替代大豆等市場(chǎng)相對(duì)短期的其他農(nóng)作物的生產(chǎn)。到2015年，國(guó)家玉米庫(kù)存已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)玉米當(dāng)年的產(chǎn)量，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)高40%至50%，高價(jià)的玉米嚴(yán)重影響了畜牧業(yè)生產(chǎn)和玉米加工業(yè)等玉米下游產(chǎn)業(yè)；同時(shí)國(guó)內(nèi)外的顯著差價(jià)加大了玉米的進(jìn)口壓力，畜產(chǎn)品進(jìn)口也快速增長(zhǎng)。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)玉米供大于需的局面，開(kāi)始限制玉米進(jìn)口。這個(gè)圖的數(shù)據(jù)表明，雖然玉米進(jìn)口得到了控制，但同期玉米的替代品，如高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料或DDG、木薯等進(jìn)口劇增，2015年這些替代品進(jìn)口總量達(dá)4000萬(wàn)噸左右，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)雜糧地區(qū)的農(nóng)民造成了很大的生產(chǎn)和價(jià)格沖擊，又增添了新的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。2015年之后，原來(lái)的玉米收儲(chǔ)政策難以延續(xù)，政府開(kāi)始降低玉米收購(gòu)價(jià)格，并于2016年實(shí)施了價(jià)補(bǔ)分離的市場(chǎng)改革，之后玉米價(jià)格不再由政府決定。圖中的數(shù)據(jù)表明，價(jià)補(bǔ)分離改革實(shí)施后，玉米價(jià)格立馬下降、玉米生產(chǎn)開(kāi)始回落，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格同玉米到岸價(jià)開(kāi)始持平，甚至還低一點(diǎn)。今年中國(guó)玉米價(jià)格不比國(guó)際市場(chǎng)高，這意味著中國(guó)的玉米并不是沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，前幾年玉米沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)際上是政府干預(yù)市場(chǎng)的結(jié)果。值得一提的是，玉米市場(chǎng)化改革才執(zhí)行一年，所有玉米替代品的進(jìn)口在2016年就迅速下降?，F(xiàn)在玉米、玉米替代品和玉米的所有下游產(chǎn)業(yè)都逐步進(jìn)入正常的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境。
剛才我是以玉米為例談市場(chǎng)干預(yù)的代價(jià)和市場(chǎng)改革的重要性，實(shí)際上糧油棉糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品在過(guò)去一段時(shí)期都經(jīng)歷了類似的演變過(guò)程和產(chǎn)生了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。為此，從2014年開(kāi)始，政府取消了大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，在經(jīng)歷了短暫的目標(biāo)價(jià)格政策后，最終也于2017年取消大豆目標(biāo)價(jià)格政策；而油菜籽和食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策則先后于2014年和2015年被取消。從之前的市場(chǎng)干預(yù)到近幾年的市場(chǎng)改革的效果，我們走過(guò)了一段時(shí)期的彎路，這一經(jīng)歷再次驗(yàn)證了我前面提到的觀點(diǎn)，即市場(chǎng)改革是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要啟動(dòng)力。為此，我們認(rèn)為，也要盡快取消稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，把財(cái)政用于稻麥?zhǔn)召?gòu)和庫(kù)存的資金轉(zhuǎn)到提高糧食生產(chǎn)力的投資，因?yàn)樘嵘r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入是中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。
下面談農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的第三個(gè)挑戰(zhàn)，那就是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)業(yè)以年均4.6%的速度持續(xù)增長(zhǎng)了40年，取得了舉世矚目的成就，但幾十年的快速增長(zhǎng)是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的。有不少研究表明，許多農(nóng)區(qū)都出現(xiàn)如下變動(dòng)趨勢(shì)：地下水下降、土壤肥力下降、農(nóng)業(yè)面源污染加重、生態(tài)和環(huán)境脅迫日益嚴(yán)峻。為應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)，政府做出很多的努力。在水資源方面，加大了水利建設(shè)等供給側(cè)投入，推進(jìn)了水價(jià)與水市場(chǎng)構(gòu)建等需求側(cè)的改革和管理。在耕地資源方面，提出“藏糧于地”發(fā)展思路，實(shí)施了基本農(nóng)田的保護(hù)，加大了農(nóng)田保護(hù)性耕作等投入。在科技方面，提出“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，加大了科技投入力度。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境方面，實(shí)施2020年前化肥施用零增長(zhǎng)規(guī)劃，推進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。這些政策和措施無(wú)疑將對(duì)解決中國(guó)的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題產(chǎn)生積極影響。
但是僅此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我認(rèn)為解決中國(guó)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題不能僅依賴于自己有限的水土資源，要解決中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，還需要在全球背景下，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)中國(guó)的食物安全和水土資源安全。我們既要保障國(guó)家的食物安全，又要解決水土資源安全問(wèn)題，還要促進(jìn)農(nóng)業(yè)以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，需要農(nóng)業(yè)同水利、國(guó)土及其他相關(guān)部門一起討論和解決這些問(wèn)題。
我最近做了一項(xiàng)關(guān)于未來(lái)食物貿(mào)易和虛擬資源貿(mào)易的研究。這項(xiàng)研究得出如下主要結(jié)論：首先，中國(guó)在未來(lái)15年里，食物自給率將從現(xiàn)在的95%下降到2030年的90%至91%，下降4-5個(gè)百分點(diǎn)。增加進(jìn)口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型農(nóng)產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)完全處于北美、南美和東歐等目前我國(guó)主要貿(mào)易伙伴或出口國(guó)的生產(chǎn)能力之內(nèi)。其次，我們預(yù)測(cè)2030年如果有10%的食物凈進(jìn)口，其隱含的虛擬水凈進(jìn)口將相當(dāng)于目前我國(guó)灌溉水總用量的35%-40%，其隱含的虛擬土地凈進(jìn)口將相當(dāng)于目前全國(guó)耕地面積的49%。第三，基于以上研究結(jié)果，我們得出如下結(jié)論：因?yàn)樗临Y源短缺是制約未來(lái)中國(guó)食物安全保障最重要的因素，適度進(jìn)口食物（如10%）既能在可持續(xù)背景下最大限度地保障國(guó)家食物安全，又能顯著提升中國(guó)水土資源的安全保障，因此我們需要在全球的背景下解決中國(guó)食物安全和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。
基于以上討論，最后我談下對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的看法。前面我分析了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的三大挑戰(zhàn)，即食物安全保障、農(nóng)民增收問(wèn)題和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。針對(duì)這三方面的挑戰(zhàn)，我們?cè)诒臼兰o(jì)初開(kāi)始出臺(tái)了很多新政策，特別是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、市場(chǎng)干預(yù)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策，還有一類政策今天沒(méi)有討論，是加大了以糧棉油糖為主要對(duì)象的農(nóng)業(yè)政策支持體系。這四方面的政策對(duì)解決以上三大挑戰(zhàn)起到多大的作用？我們的研究表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和市場(chǎng)干預(yù)政策起不了什么作用，有些政策對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和食物安全甚至起負(fù)作用；以糧棉油糖為主的財(cái)政支持體系也不利于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展。那么，應(yīng)對(duì)以上三大挑戰(zhàn)并促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展要靠什么？我的答案是：要靠制度創(chuàng)新，靠技術(shù)進(jìn)步，靠市場(chǎng)改革，靠農(nóng)業(yè)投入。
針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的各種挑戰(zhàn)，目前國(guó)家也提出加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。那么供給側(cè)改革的關(guān)鍵問(wèn)題是什么? 首先，在農(nóng)產(chǎn)品方面，因?yàn)樗临Y源有限，我認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展要有所為有所不為。同時(shí)，未來(lái)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)將主要來(lái)自高值高效的蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、特產(chǎn)產(chǎn)品和多功能農(nóng)業(yè)，而不是糧棉油糖等低值的水土密集型的大宗農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家要在適度進(jìn)口糧棉油糖的同時(shí)，提升高值高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力、食品安全和這些產(chǎn)品市場(chǎng)的培育與完善，彌補(bǔ)這些產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。其次，在改革方面，關(guān)鍵的問(wèn)題是如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。理清市場(chǎng)和政府各自不可替代但又相輔相成的作用，讓市場(chǎng)去生產(chǎn)我們真正需要的產(chǎn)品，政府要做的是改善市場(chǎng)環(huán)境、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和提供公共物品，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、競(jìng)爭(zhēng)力并促進(jìn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。最后，在政策領(lǐng)域，未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革靠什么？這是我今天講的主要內(nèi)容：那就是我們要牢記40年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的主要經(jīng)驗(yàn)，即4大法寶：制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)改革和農(nóng)業(yè)投入。
作者系北大中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、發(fā)展中國(guó)家科學(xué)院院士
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北大國(guó)發(fā)院 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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