成都經(jīng)驗最重要的一點是，將自上而下的各種轉(zhuǎn)移支付拿出一部分作為村社共同經(jīng)費，從而給村民以自下而上參與表達偏好的機會。因為有資源，村民可以表達意見，資源使用就可以回應(yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中所遇到的共同困難。這些困難的解決不僅便利了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而且加深了農(nóng)民村社的認同，從而使村社有能力組織村民共同回應(yīng)其他事關(guān)自身利益的事務(wù)。
國家每年向農(nóng)村投入數(shù)以萬億計的資金，以為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中靠一家一戶難以解決應(yīng)對的公共事務(wù)。不過，當(dāng)前普遍出現(xiàn)的問題是，雖然國家出錢修建了大型水利設(shè)施、通村公路、鄉(xiāng)村圖書館、農(nóng)技服務(wù)站，卻因為進入到農(nóng)戶的“最后一公里”未能修建，而使惠農(nóng)工程難以發(fā)揮作用，農(nóng)民無法真正享受到惠農(nóng)工程的好處。當(dāng)前國家?guī)缀跛谢蒉r(nóng)工程都存在或多或少的“最后一公里”問題。
一般理解“最后一公里”問題，是從工程角度來理解。比如，水利建設(shè)，國家修建了大型水利設(shè)施，也修建了通往農(nóng)田的主干渠道，卻因為修到農(nóng)民田間地頭的毛渠不通，而使農(nóng)民無法真正利用大中型水利設(shè)施進行灌溉；再如修公路到村，卻很容易出現(xiàn)到戶的路修不通及修通后卻無人維護而壞掉的斷頭路，由此引發(fā)交通不便；再如鄉(xiāng)村圖書館工程，很多村莊都設(shè)了圖書室，卻因為管理不配套，農(nóng)民無法使用；再如農(nóng)技推廣，國家花了很多錢來建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站，農(nóng)技站卻缺少向農(nóng)民推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)的動力與積極性；等等，幾乎所有惠農(nóng)工程都是國家花大錢將主干工程修好了，在最后面向農(nóng)戶的一刻出現(xiàn)了問題。這樣的問題當(dāng)然是修建工程沒有到位的問題，因此一般被被理解為需要政府撥更多款來修通最后一公里的工程問題。
實際上，最后一公里可能不是工程問題而是組織問題。以灌溉為例，即使國家修建了完善的水利設(shè)施，分散的農(nóng)戶如何協(xié)調(diào)起來使用水利設(shè)施卻大有問題。因為農(nóng)田水利不可能精確計量用水，使用大型水利設(shè)施就需要農(nóng)民集體行動。如何分攤水費，如何分攤清理毛渠的費用，都需要農(nóng)戶協(xié)商形成共同意志。問題是，當(dāng)前分散農(nóng)戶集體行動的成本極高，很難解決農(nóng)戶中的搭便車問題。一戶不愿意分攤水費或清理毛渠費用，就會有更多戶跟進，從而導(dǎo)致農(nóng)戶集體使用大中型水利設(shè)施的行動失敗。申端鋒稱這種因為農(nóng)民無法集體行動導(dǎo)致灌溉難從而造成的干旱為治理型干旱，這種干旱是相對氣候型干旱和工程型干旱來講的。治理型干旱不是真的干旱，也不是現(xiàn)有工程無法將水抽到田里，而是分散農(nóng)民無法組織起來分攤用水成本和分攤維護管道的費用。
在人民公社時期甚至在取消農(nóng)業(yè)稅前很少有所謂治理型干旱的問題，因為村社集體可以強制收取共同生產(chǎn)費，從而可以與大中型水利設(shè)施進行灌溉的談判與交易，也可以組織勞力清理渠道。取消農(nóng)業(yè)稅也一并取消了村社集體向農(nóng)民收取共同生產(chǎn)費的權(quán)利，分散的千家萬戶的農(nóng)戶再組織起來就很難，他們不僅不能組織清淤，而且無法達成分攤水費的協(xié)議。國家當(dāng)然也不可能為每個農(nóng)戶提供精確的專門服務(wù)。或者說，即使國家有意愿為農(nóng)戶解決灌溉的最后一公里，國家也很難有能力來解決之。
農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的問題同樣如此。國家十分重視農(nóng)技推廣，因為眾所周知，農(nóng)業(yè)的前途在于科技進步。國家也大量投資建設(shè)基層農(nóng)技站。但是，基層農(nóng)技站卻在村莊中缺少支點。之前的農(nóng)技推廣，農(nóng)技站的技術(shù)員到了村組，有村組干部協(xié)助就可以很快進行農(nóng)田試驗。現(xiàn)在，農(nóng)技員進村了，村組干部不愿理睬，農(nóng)技員不可能在缺少村組干部支持的情況下在村莊進行農(nóng)田試驗和農(nóng)技推廣，結(jié)果就是，無論農(nóng)技站如何建設(shè)，這個農(nóng)技站卻很難與農(nóng)民群眾的需要結(jié)合起來。
當(dāng)前幾乎所有國家惠農(nóng)政策都存在最后一公里的問題，這些最后一公里幾乎也都無一例外地非工程問題，而是治理問題和組織問題。既然不是工程問題，也就不可能靠增加自上而下的轉(zhuǎn)移支付及靠強化自上而下的條條專政的權(quán)力可以解決，而必須要進行農(nóng)村基層組織建設(shè)。
潘維曾經(jīng)論證說，國家治理能力的關(guān)鍵不僅在于辦大事的能力，而且在于辦小事的能力。要辦成小事，就要讓社區(qū)性事務(wù)與農(nóng)民的利益結(jié)合起來，且要給農(nóng)民以參與的渠道。農(nóng)民有著強烈的維護基本生產(chǎn)生活秩序的需求，無論是灌溉、修路或農(nóng)業(yè)技術(shù)，都與農(nóng)民的利益有著極大的關(guān)系，但如果所有這些事情都只是國家在安排，外來力量在支配，農(nóng)民缺少參與渠道，沒有發(fā)言權(quán)，農(nóng)村內(nèi)部就會出現(xiàn)搭便車的力量甚至出現(xiàn)釘子戶為一已私利反對國家做的好事，當(dāng)外來力量與農(nóng)村社會內(nèi)部的釘子戶糾纏撕打時，一般群眾只是在旁邊圍觀起哄。國家每年花費上千億元進行國土整治，通過平整土地，修建路渠，提高了土地耕作的便利和土地的生產(chǎn)能力。但在很多地方的土地整理卻因為農(nóng)民缺少參與渠道，而致好事變成壞事，不僅土地整理的成效大打折扣，而且經(jīng)過整理的土地?zé)o法再分配到村民那里，為了減少土地整理中發(fā)生的沖突，地方政府有意識將土地整理項目給到轉(zhuǎn)包農(nóng)民大片土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)。
中國現(xiàn)在和未來很長時期還仍然會保持數(shù)以億計的分散農(nóng)戶。小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，數(shù)量龐大，農(nóng)業(yè)利益很少，而且，在當(dāng)前快速城市化背景下面，承包土地的很多農(nóng)戶已全家進城，他們的土地已轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，這樣一來就發(fā)生了土地承包人與土地耕種者的分離，這就進一步復(fù)雜化了農(nóng)村土地的利益關(guān)系，及進一步復(fù)雜化了農(nóng)民生產(chǎn)生活基本公共品供給的復(fù)雜性。離開村社組織，離開由分散個體農(nóng)民參與所形成的村社共同意志，外來力量即使做好事也往往做不成，也都會出現(xiàn)最后一公里難題。
當(dāng)前基層村社組織渙散軟弱，無法也無力真正回應(yīng)農(nóng)民復(fù)雜多樣的公共品需求偏好，無法回應(yīng)事關(guān)農(nóng)民切身利益的各種呼聲。基層村社組織越是無法和無力回應(yīng)農(nóng)民需要，基層組織就越是沒有威信，就越是辦不成事情。農(nóng)民也越是不信任基層組織。若基層組織掌握有一定資源，基層組織就可能回應(yīng)農(nóng)民的需要，解決農(nóng)民的問題，基層組織就可能與農(nóng)民之間形成良性互動。但現(xiàn)在，國家不相信基層干部，擔(dān)心掌握公共資源的基層干部用公共資源謀私，國家現(xiàn)在正通過確權(quán)和清產(chǎn)核資的辦法將所有村社集體資源量化到人。這就會進一步弱化渙散基層村社組織，最后一公里也就無解。
成都市在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)建設(shè)時發(fā)明了村民議事會制度，其中關(guān)鍵是，每年由國家定額撥付20~30萬元公共品建設(shè)資金由村民議事會來議決使用。公共品建設(shè)資金當(dāng)然只能用于公共品建設(shè)而不能做其他事情，為了規(guī)范和管理方便，成都市政府列了七大項二十多小項的公共品建設(shè)目錄，村民議事會在這個目錄范圍內(nèi)議決公共資金的使用。實踐的結(jié)果是，通過村民議事會來議決自上而下轉(zhuǎn)移到村的公共資金，提高了農(nóng)民的參與能力，較好地決定了資金的使用方向，極大地提高了資金使用效率，尤其是提高了村民的參與意識，形成了真正基于村民利益的公共意志。村社組織的權(quán)威也大為提高。也就是說，國家資源下鄉(xiāng)了，農(nóng)民組織能力提升了。
成都經(jīng)驗最重要的一點是，將自上而下的各種轉(zhuǎn)移支付拿出一部分作為村社共同經(jīng)費，從而給村民以自下而上參與表達偏好的機會。因為有資源，村民可以表達意見，資源使用就可以回應(yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中所遇到的共同困難。這些困難的解決不僅便利了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而且加深了農(nóng)民村社的認同，從而使村社有能力組織村民共同回應(yīng)其他事關(guān)自身利益的事務(wù)。
國家每年拿出上萬億資金支農(nóng)，若拿出其中很少的一部分用作村社公共品建設(shè)資金，并因此給農(nóng)民以參與的機會，這樣的資金可能不僅有效地解決很多僅靠自上而下資源無法解決的最后一公里問題，而在基層組織建設(shè)中起到意想不到的積極作用。
2015年4月5日下午
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《區(qū)域中國》
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