——以廣東省德慶縣為例
摘要：廣東省德慶縣在全面開展土地確權工作的同時，構建了集金融、信用與產(chǎn)權交易一體化的“一證兩中心”機制，為創(chuàng)新農(nóng)村金融體制進行了有益的探索。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“一證兩中心”的農(nóng)村金融體系，為拓寬農(nóng)戶融資渠道、緩解農(nóng)戶融資抵押擔保難的問題、降低涉農(nóng)信貸風險提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。然而，由于缺乏法律層面的支持，缺乏具有公信力的土地承包經(jīng)營權價值評估機構，影響了土地經(jīng)營權貸款業(yè)務的正常運行。因此，要完善農(nóng)村土地相關法律法規(guī)，構建完備的農(nóng)戶征信系統(tǒng)，健全農(nóng)村土地市場服務體系和農(nóng)村產(chǎn)權管理機構。
一、“一證兩中心+市場化運作”體制的具體內(nèi)容
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制就是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證為前提，依托縣征信中心和各鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權管理與交易中心作支撐，實行借貸市場化運作來開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務。
（一）以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作為基礎
隨著國家賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權抵押、擔保等權能后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證成為一項重要的金融抵押物。在“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制下，銀行根據(jù)農(nóng)戶抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證具體價值發(fā)放貸款。2014年初，德慶縣被確定為肇慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證整縣推進試點后，積極推進土地確權登記頒證工作。在試點基礎上，德慶縣采取“一鎮(zhèn)一策、一村一方法”，于2014年7月在全縣全面鋪開確權工作。截至2016年12月末，德慶縣已完成確權的土地面積達26.1萬畝，占原登記承包土地面積19.89萬畝的131%；已完成確權的農(nóng)戶6.7782萬戶，確權率100%；頒發(fā)農(nóng)地證書63019本，頒證率95.3%（章維、王雯倩，2017）。
（二）建立征信中心
德慶縣依托人民銀行全國聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)和個人征信系統(tǒng)、廣東省農(nóng)戶征信系統(tǒng)及肇慶市征信統(tǒng)一信息平臺組建了德慶縣征信中心，并于 2013年12月30號正式揭牌運作。該征信中心是肇慶市首家縣級征信中心，掛靠于縣金融局。征信中心的農(nóng)戶社會信息、經(jīng)濟信息采集工作是與土地確權工作同步開展的。2016年底，肇慶市在德慶縣試點基礎上，已推廣至四會市、廣寧縣等縣市，累計19.73萬農(nóng)戶的基本信息已被錄入征信系統(tǒng)，評定了464個信用村，整合了分散在各政府部門和行業(yè)協(xié)會的信用信息（陳潔，2017）。該項工作促進了部門之間的信用信息共建共享，進一步解決農(nóng)村金融工作的信息不對稱問題，為土地承包經(jīng)營權抵押貸款提供信用保障。征信中心還建立了常態(tài)化的信息更新制度，對農(nóng)戶進行信用評級，對農(nóng)民的經(jīng)濟、社會行為起到了有效的監(jiān)督和激勵作用。
（三）組建農(nóng)村產(chǎn)權管理和交易中心
目前，德慶縣分別在縣、鎮(zhèn)兩級政府成立農(nóng)村產(chǎn)權管理和交易中心。農(nóng)村產(chǎn)權管理和交易中心主要有三大職能，其一是負責農(nóng)村產(chǎn)權交易的申請受理、審核、登記等事項，為交易活動提供場地、設施、合同鑒定等服務；其二是搭建統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易信息網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，整合農(nóng)村產(chǎn)權登記信息和動態(tài)管理資料，及時發(fā)布農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易信息，規(guī)范農(nóng)村土地流轉程序；其三是逐步建設成為貸款抵押物處置和抵押權利實現(xiàn)的服務平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權交易提供信息咨詢、項目包裝、產(chǎn)權評估、公開拍賣等服務。
（四）堅持市場化原則
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制是在堅持市場化的原則下進行的。該抵押貸款試點業(yè)務新模式充分運用借貸市場化運作來開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務。德慶縣政府通過構建平臺、制定規(guī)則和市場化服務吸引更多的社會資本進入農(nóng)村金融市場，實現(xiàn)“多方多贏”的局面。該模式的市場化原則主要體現(xiàn)兩個方面，其一是政府不參與、不干涉抵押貸款業(yè)務的具體運作，完全由借貸雙方遵循自愿、互利、公平和誠信等原則自主交易，自主協(xié)商；其二是該模式允許所有金融機構自主自愿參與，創(chuàng)造了良好的公平競爭市場環(huán)境。
二、德慶縣農(nóng)村金融改革實踐的成效
（一）破解農(nóng)戶和企業(yè)融資抵押擔保難題
農(nóng)戶經(jīng)營貸款難一直困擾著農(nóng)戶經(jīng)營的發(fā)展，其中主要難點就是農(nóng)戶貸款擔保難以落實。德慶縣在“一證兩中心+市場化運作”模式實施之前涉農(nóng)貸款大都采取多戶聯(lián)保方式，在一定程度上降低了農(nóng)民貸款的門檻，但由于農(nóng)民在申請貸款中缺少必要的抵押物，導致涉農(nóng)貸款業(yè)務增長緩慢。德慶縣完成土地確權頒證工作之后，推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款，這不僅有效拓寬了農(nóng)村地區(qū)擔保物范圍，改善農(nóng)戶貸款擔保結構，更有效解決了廣大農(nóng)民融資擔保難問題，為農(nóng)民增加了融資渠道。
（二）有效降低涉農(nóng)信貸風險
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》作為抵押品，解決了農(nóng)民貸款缺乏實物抵押的難題，也為銀行債權提供了貸款保障，有利于銀行控制風險。另外，德慶縣征信中心的建立，通過整合農(nóng)民的信用信息，并建立常態(tài)化的信息更新制度，對農(nóng)戶進行信用評級，為金融機構提供有力貸款審核材料，大大增加對貸款人的約束力，從而有效降低涉農(nóng)信貸風險，調(diào)動了金融機構參與農(nóng)村金融市場的積極性。
（三）有力提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力
隨著“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制推行，逐步解決了農(nóng)村經(jīng)營主體擴大再生產(chǎn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)過程中的資金短缺問題，推動農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的發(fā)展壯大，為農(nóng)村土地規(guī)模化、股份化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了新機遇。另外，農(nóng)戶通過獲得貸款資金后，促進土地流轉規(guī)模的擴大，全縣土地流轉面積達9.67萬畝，占現(xiàn)有耕地面積的46%。流轉的土地主要用于發(fā)展柑桔、南藥、優(yōu)質(zhì)蔬菜等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，引導了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和壯大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到大幅度提升。2016全年，德慶縣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值48.6億元，增長4.5% 。
三、德慶縣農(nóng)村金融改革實踐中存在的問題
（一）尚無相關法律支撐
根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定均未允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款行為（雷紹輝，2012；李曉聰?shù)龋?015），所以德慶縣實施的以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款為核心的農(nóng)村金融改革缺乏相關法律的支持，相關做法與現(xiàn)行法律存在沖突。盡管2014年中央一號文件以及國務院《關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》中提出，“允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”，但相關的政策僅局限于鼓勵試點地區(qū)試辦此類服務，而且對于產(chǎn)生的風險并沒有規(guī)定給予風險補償。一旦抵押貸款出現(xiàn)違約現(xiàn)象，訴訟時缺乏法律層面的支持。因此，無論是農(nóng)戶還是金融機構，參與該項貸款業(yè)務的熱情并不高。目前，肇慶農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社、華潤村鎮(zhèn)銀行僅陸續(xù)發(fā)放11筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款。
（二）尚無具有公信力的土地承包經(jīng)營權價值評估機構
目前，德慶縣已發(fā)放的11筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款在抵押物價值評估方面，由借貸雙方協(xié)商確定，銀行機構根據(jù)當?shù)貒敛块T提供的民間土地承包價格，按照一定的折扣率計算評估價值。由于農(nóng)村金融市場尚處于萌芽階段，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的銀行處于壟斷地位，若沒有具有公信力的土地承包經(jīng)營權價值評估機構，農(nóng)民抵押貸款獲得的金額往往偏低，存在暗箱操作的空間，嚴重影響農(nóng)民貸款的積極性，損害農(nóng)民的利益。
（三）尚未健全貸款抵押物處置機制
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農(nóng)村金融體制中的農(nóng)村產(chǎn)權管理和交易中心將逐步增加貸款抵押物處置和抵押權利實現(xiàn)的業(yè)務。但目前，德慶縣尚未形成統(tǒng)一開放完善的土地流轉市場，由于土地細碎零散，金融機構無法有效地通過及時轉讓承包經(jīng)營權來減少貸款損失，進一步影響金融機構開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款積極性；另外，德慶縣尚未規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉，有相當一部分土地是在親戚朋友或相互關系較好的村民之間流轉，并沒有簽訂書面合同，極易產(chǎn)生土地糾紛。由于缺少有效土地流轉合同，這部分農(nóng)戶往往在貸款審批過程中因評估不過而被拒之門外，大大影響了農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款適用性。
（四）尚未建立有效的風險防范制度
農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地的自然屬性也決定了其極易受到自然災害或市場波動的影響（于麗紅等，2015），這些不可預期的狀況都難以保障貸款的農(nóng)戶能有一個穩(wěn)定的收入，極易造成農(nóng)戶難以還貸情形，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款具有高風險特征。而目前德慶縣農(nóng)業(yè)保險業(yè)務近乎空白，農(nóng)民也缺乏投保的意識。在沒有建立有效的風險防范制度之前，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務將面臨許多不可預知的風險。另外，德慶縣在開展抵押貸款期間，也尚未建立農(nóng)村風險補償機制，如遇到較大的自然災害和市場價格下跌，將導致農(nóng)民永久失去土地承包經(jīng)營權。在現(xiàn)階段，土地依然承載著較強的社會保障功能，失地農(nóng)民的增加將導致嚴重的民生風險（謝林鈺，2014），也在一定程度上限制了土地承包經(jīng)營權抵押貸款的發(fā)展壯大。
四、政策建議
（一）加快完善農(nóng)地相關法律法規(guī)
基于保障農(nóng)民基本生活水平和維持社會穩(wěn)定的考慮，現(xiàn)行的農(nóng)地相關法律法規(guī)并沒有允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的開展。然而，隨著農(nóng)村社會保障制度的逐步完善，農(nóng)地社會保障功能的不斷弱化，實行土地承包經(jīng)營權抵押貸款逐步具備可行性。國家應該加快修訂《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》和《物權法》中關于家庭承包經(jīng)營土地不得進行抵押貸款的規(guī)定，使土地承包經(jīng)營權抵押得到法律的認可（高圣平，2014；宋麗萍，2010）。此外，出于保障農(nóng)民基本生活條件的需要，國家在修改法律時還可以規(guī)定原抵押人在喪失土地承包經(jīng)營權后，對原土地享有優(yōu)先承包經(jīng)營權（楊柳，2009）。
（二）加快完善農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉及抵押服務體系
政府應逐步建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村土地流轉服務網(wǎng)絡，即縣級建立農(nóng)村土地流轉管理服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉交易服務中心，村級建立農(nóng)村土地流轉服務站，統(tǒng)一土地流轉市場，完善規(guī)范土地流轉合同，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉；另外，還需要建立具備公信力的第三方土地承包經(jīng)營權價值評估機構，可考慮通過引入相關業(yè)務能力強的中介公司或者政府直接組建獨立的土地承包經(jīng)營權價值評估中心，對農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押價值進行準確評估。
（三）建立有效的風險分擔和保障機制
一是設立農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險基金，當銀行在貸款發(fā)生違約或?qū)崿F(xiàn)抵押權較困難時，通過風險基金彌補金融機構可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款（吳建國，2015）；二是加強涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險的合作，通過政府補貼部分保費，同時將涉農(nóng)保險投保情況作為授信要素，激發(fā)農(nóng)民投保的積極性，有效降低風險；三是加快完善農(nóng)村社會保障制度，減弱農(nóng)民對土地的天然依賴，減弱土地的社會保障功能，從而進一步發(fā)揮土地的市場效益，加大土地經(jīng)營權抵押貸款運用廣度。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《武漢金融》2017年第5期
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