兩年多來，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了多元探索，取得了一定成效。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革將進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段，宅基地制度改革更應(yīng)注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全面推開積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。
日前召開的十九屆中央深改組第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，要嚴(yán)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，平衡好國(guó)家、集體、個(gè)人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
宅基地一般是指集體所有的，福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。改革開放以后，國(guó)家開始加強(qiáng)宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權(quán)分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。
經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國(guó)特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問題，主要表現(xiàn)為：宅基地占地?cái)U(kuò)張與大量閑置并存、審批管理嚴(yán)格與一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房并存、宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益“賦能”不足與隱性流轉(zhuǎn)普遍并存等。這些問題相互交叉、錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及面廣，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度改革成為一塊難啃的硬骨頭。
2015年2月，我國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))被依法授權(quán)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中宅基地制度改革試點(diǎn)有15個(gè)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，宅基地制度改革圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度四個(gè)方面展開，改革的目標(biāo)是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。
兩年多來，試點(diǎn)地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立宅基地有償使用和退出機(jī)制、下放宅基地審批權(quán)、發(fā)揮農(nóng)村基層自治作用等進(jìn)行了多元探索，取得了一定成效。截至目前，浙江義烏等11個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))共收取有償使用費(fèi)超過1億元。四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝。
試點(diǎn)中，在完善宅基地取得方式方面，寧夏平羅探索本集體經(jīng)濟(jì)組織成員按成本有償取得宅基地，浙江義烏等對(duì)宅基地取得實(shí)行擇位競(jìng)價(jià)，共收取有償選位費(fèi)30多億元。仔細(xì)觀察發(fā)現(xiàn)，按成本有償取得實(shí)際上指的是土地整理費(fèi)、復(fù)墾費(fèi)，擇位競(jìng)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的是交通、地段優(yōu)勢(shì)，而類似資源使用費(fèi)性質(zhì)的宅基地取得方式仍未突破。
在建立宅基地有償使用制度方面，湖北宜城、江西余江等試點(diǎn)主要針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情形，收取有償使用費(fèi)。新疆伊寧等對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以繼承之外的其他方式占有和使用宅基地按高標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。站在基層的角度看，針對(duì)違法違規(guī)等性質(zhì)占地收取有償使用費(fèi)，是改革的突破點(diǎn)和切入口，實(shí)踐中有理有據(jù)也易于操作，但這也容易給人帶來既成事實(shí)通過收費(fèi)而合法化的假象。
在建立農(nóng)戶宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，探索比較活躍，方式也更加靈活，但癥結(jié)在于“錢從哪里來”。如天津薊州探索由集體有償回購農(nóng)戶宅基地，每畝補(bǔ)償不低于17.6萬元。陜西高陵提出建立有償使用和有償退出掛鉤制度，以收取的有償使用費(fèi)作為支付有償退出費(fèi)的來源。這種操作帶來的問題是，先行假定了先“有償使用”、后“有償退出”，并且收支可以相抵、平衡。
在完善宅基地管理制度方面，試點(diǎn)地區(qū)嘗試簡(jiǎn)化審批流程、優(yōu)化審批程序，對(duì)使用存量建設(shè)用地的，由縣級(jí)政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批；對(duì)使用新增建設(shè)用地的，由縣級(jí)政府審批。在這一點(diǎn)上，現(xiàn)實(shí)中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實(shí)，不僅是宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突的體現(xiàn)，更是政府對(duì)宅基地使用的管理缺位的反映。面對(duì)農(nóng)戶宅基地?zé)o序擴(kuò)張和浪費(fèi)的局面，審批權(quán)限下放并不是痛點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。
宅基地制度改革雖步履艱難，但也不乏改革亮點(diǎn)。例如云南大理、浙江德清等試點(diǎn)地區(qū)支持農(nóng)戶或集體組織以出租、合作開發(fā)等方式，利用閑置農(nóng)房和宅基地參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既不喪失農(nóng)戶房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，又能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。
浙江義烏在農(nóng)戶宅基地權(quán)能方面的探索同樣可圈可點(diǎn)，提出宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置，對(duì)已完成農(nóng)村更新改造的村莊，允許宅基地使用權(quán)在本市間跨村轉(zhuǎn)讓并辦證，在市場(chǎng)化改革方面邁出了一大步。江西余江創(chuàng)新村民自治機(jī)構(gòu)，發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)在宅基地管理和改革中的作用。這些都是有益探索，值得認(rèn)真總結(jié)。
進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革將進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段，宅基地制度改革更應(yīng)注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全面推開積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。下一步，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、漸進(jìn)式改革的總方向，以充分保障農(nóng)戶宅基地權(quán)益為根本，進(jìn)行整體性考慮和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。
一要加快宅基地確權(quán)工作進(jìn)度，建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用土地等自然資源。
二要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索閑置農(nóng)村宅基地的利用方式，在法律法規(guī)框架下有意識(shí)地放寬市場(chǎng)化用地主體的成長(zhǎng)限制。
三要支持引導(dǎo)農(nóng)民集約開發(fā)出租屋建設(shè)，特別是注意將宅基地制度改革試點(diǎn)與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)、農(nóng)民進(jìn)城落戶政策一體部署、協(xié)同推進(jìn)。最后，要堅(jiān)持試點(diǎn)探索與修法同步的原則，注意吸收改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示，以此為起點(diǎn)和支點(diǎn)做好土地管理法的修改工作。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
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