摘要：金融精準扶貧是提高金融市場效率、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增加貧困地區(qū)林農(nóng)收入的有效手段，但作為金融精準扶貧重要措施的林權抵押政策在實踐過程中存在著定位不清、扶貧對象不明、扶貧效率低下的問題。文中首先闡述金融精準扶貧的內涵與理論基礎，認為應該設計以林權抵押為核心的金融精準扶貧政策，從構建團體抵押機制、建立多功能和多層次農(nóng)村金融體系、完善林業(yè)經(jīng)營保險體系、賦權貧困群體參與金融市場等方面完善林權抵押機制。
關鍵詞：金融精準扶貧，林權抵押，機制，集體林產(chǎn)權改革
2015年中央政府制定出臺《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出“精準扶貧、精準脫貧”的基本策略，對貧困內涵界定以及扶貧工作措施制定、評價和反饋等進行了細化。在金融政策支持上，國務院扶貧辦出臺了《關于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》，人民銀行等7部委聯(lián)合印發(fā)了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》等政策。為配合上述政策實施，國家林業(yè)局印發(fā)了《關于在貧困地區(qū)開展國家林下經(jīng)濟及綠色特色產(chǎn)業(yè)示范基地推薦認定的通知》，對特色產(chǎn)業(yè)示范基地給予金融支持，以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推精準扶貧。
貧困地區(qū)和貧困群體絕大部分分布在山區(qū)，林木、林地資源對他們來說既是重要的消費資源也是重要的生產(chǎn)資料，增強森林資源的資產(chǎn)化能力是促進貧困地區(qū)發(fā)展和人口脫貧的重要渠道。作為中國森林資源重要組成部分的集體林理應成為促進林區(qū)發(fā)展、增強林農(nóng)收入的重要資源。但是，經(jīng)過近30年的集體林產(chǎn)權制度改革和發(fā)展，林業(yè)對居民收入的貢獻率依然較低。據(jù)統(tǒng)計，林業(yè)經(jīng)營收入對農(nóng)村居民收入的貢獻率僅為2%且呈下降趨勢，集體林區(qū)林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營的積極性依然有待提高。總體而言，中國有較充足的可以用于林業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)要素，但森林資源短缺與經(jīng)營績效低下的嚴峻問題是由于政府制定政策的失誤和不連續(xù)造成的，從而使得林業(yè)生產(chǎn)的純收益偏低。
金融發(fā)展與經(jīng)濟增長之間的關系得到學者大量研究，認為金融發(fā)展對經(jīng)濟增長存在著清晰的影響，為經(jīng)濟增長提供了方便而可靠的交易方式，促進了規(guī)模效應，提高了儲蓄能力并轉變?yōu)橥顿Y，改變了資源分配，將資本引入到更有效率的生產(chǎn)經(jīng)營活動中去，由此對經(jīng)濟增長產(chǎn)生促進作用。但金融發(fā)展與經(jīng)濟增長并不完全呈簡單線性關系，只有在合適的匹配關系下，金融才能夠促進經(jīng)濟增長，也就是說不同經(jīng)濟發(fā)展階段的最優(yōu)金融結構與經(jīng)濟發(fā)展對金融服務的需求相匹配。設計與經(jīng)濟發(fā)展水平和結構相一致的金融服務體系，提高金融服務經(jīng)濟增長的精準化水平，增強集體林權的資產(chǎn)化能力，對提升林業(yè)經(jīng)營效率以及增加林農(nóng)收入具有正向促進作用，對豐富金融精準扶貧內涵、促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、貧困林農(nóng)收入增長具有重要意義。
1、金融精準扶貧內涵與理論基礎
金融市場被認為是市場經(jīng)濟活動中最重要的資源配置手段，能夠引導資本市場規(guī)模、流向以及金融結構。與其他資源要素相比，金融資源配置能夠完全影響其他資源配置模式、結構和效率，最終對區(qū)域生產(chǎn)效率提升、產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展和優(yōu)化升級以及促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面具有重要意義。金融扶貧的理論基礎源于在經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中資本供給的增加能夠促進生產(chǎn)要素供給和效率提升。相關理論研究已經(jīng)證明，金融發(fā)展能夠有效帶動經(jīng)濟發(fā)展、促進經(jīng)濟水平提升。特別是在貧困地區(qū)資本與勞動力的相對價格較高的情況下，勞動力的邊際生產(chǎn)效率下降；引入新的資本將可以促進生產(chǎn)技術的提升，比如提高道路、水資源、技術服務等公共資源的供給能力，從而降低該地區(qū)經(jīng)濟活動中的交易費用。從理論邏輯上看，金融促進經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長帶動貧困減緩。已有研究發(fā)現(xiàn)，在低收入群體中，其信貸可得性能力提升有助于減緩貧困。
金融扶貧的渠道可以分為直接渠道和間接渠道。直接渠道就是直接向貧困群體提供金融服務；間接渠道是對貧困地區(qū)整體發(fā)展進行系統(tǒng)化規(guī)劃，通過發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)等方式帶動貧困群體脫貧。從理論上來說，間接渠道在反貧困的可持續(xù)發(fā)展進程中較直接渠道更為有效；原因在于對于貧困群體而言，雖然能夠對其提高金融支持，但貧困群體往往將生產(chǎn)決策與消費決策分離，如果貧困群體追求的是消費效用最大化，金融能夠帶來的“輸血”效應將無法達到提供“造血效用”的目標。間接支持渠道能夠讓貧困群體分享工業(yè)化進程帶來的經(jīng)濟增長紅利，通過金融發(fā)展改善宏觀經(jīng)濟運行環(huán)境、創(chuàng)造更多就業(yè)機會，以此促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而減緩貧困。
經(jīng)濟學理論認為，通過金融資源的優(yōu)化配置減少金融資金的錯配是促進生產(chǎn)效率提升的前提條件，但實踐上可能出現(xiàn)的情況是金融資源并不能達到最優(yōu)配置。例如，絕大部分金融資源配置在城市，農(nóng)村地區(qū)金融排斥現(xiàn)象較為嚴重；這并非是由于農(nóng)村地區(qū)金融資源需求量低，主要是金融機構認為農(nóng)村金融市場存在著嚴重的信息不對稱、逆向選擇和道德風險以及農(nóng)村地區(qū)開辦金融機構成本較高等問題，進一步約束了農(nóng)村金融資源的供給，信貸約束進一步提升。金融資源的優(yōu)化配置，特別是在扶貧領域，可以理解為金融資源精準扶貧能力的提升。研究發(fā)現(xiàn)，即使是扶貧型小額信貸也會出現(xiàn)信貸設計目標和實際目標偏離的問題，主要表現(xiàn)在貧困群體并未表現(xiàn)出顯著的借貸需求和借貸行為；在信貸群體選擇上往往是以本地區(qū)收入中等及以上的農(nóng)戶為主要目標，原因在于，嚴格的信貸甄別機制以及風險控制機制將真正的貧困群體排除在信貸資源配置之外，導致在實踐工作中貧困農(nóng)戶被擠出，其有效信貸需求不足。金融精準扶貧的資源配置方式有2種：一種是向脫貧成效更好的領域、對象提供數(shù)量和質量更高的金融資源，提升金融資金實際效率；另一種是改變過去“撒芝麻”的運作方式，繼續(xù)整合金融扶貧資源，實現(xiàn)金融資源的規(guī)模化效應。
2、健全林權抵押機制是實現(xiàn)金融精準扶貧的有效措施
從理論上看，林權抵押政策機制的出臺會促進森林資源的資產(chǎn)化功能轉變，對提升金融服務質量、增加信貸服務供給具有良好的預期激勵效應，對提高貧困人口收入、優(yōu)化家庭資源配置效率、促進貧困地區(qū)林農(nóng)整體脫貧、實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展方面具有重要意義。林權抵押政策能夠促進福利性小額信貸的發(fā)展。小額信貸服務能夠提升信貸者的收入水平，對分配收入變化有重要意義，特別是對女性參與者具有顯著的正面溢出效應。國內學者也持相似觀點，提出信貸資金的可得性是促進農(nóng)民收入增加、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關鍵，獲得信貸對提升農(nóng)戶收入具有正向作用。許多學者發(fā)現(xiàn)，得到貸款對農(nóng)戶福利（包括收入）具有促進作用。Remenyi和Quinones通過比較有無獲得貸款的農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，獲得貸款的農(nóng)戶家庭收入比未獲得貸款農(nóng)戶明顯更高。當增加對后者的貸款金額時，農(nóng)戶收入就會隨之增加。于麗紅等從農(nóng)戶的主觀角度也同樣得出類似結論，賦予農(nóng)戶抵押權可以緩解農(nóng)戶資金約束、改善生產(chǎn)情況以及促進收入增加。有學者在農(nóng)場規(guī)模與農(nóng)場產(chǎn)量的生產(chǎn)關系函數(shù)中加入信貸約束發(fā)現(xiàn)，二者關系由原先的單調遞增函數(shù)變成了“U”型曲線，說明信貸約束阻礙了產(chǎn)量增加。但是上述文獻均未能提供更直觀的具體數(shù)值證據(jù)。為此，有學者運用Tobit模型發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶每獲得100元貸款其純收入就會因此增加93.05元。但金融機構在實踐中往往對普通農(nóng)戶進行較為嚴格的信貸約束。有學者根據(jù)經(jīng)驗證據(jù)發(fā)現(xiàn)，洪都拉斯和尼加拉瓜2國在財富最低的1/5處分別有60%和80%農(nóng)戶受到正規(guī)信貸的信貸約束；而在財富最高的1/5處，卻分別只有13%和30%受到信貸約束。
在資源配置過程中，金融資源是重要的生產(chǎn)要素之一。在瓦爾拉均衡中，并不存在信息不對稱、道德風險等影響金融資源配置效率的因素，交易費用為零，因此金融資源配置很容易達到均衡；但是在現(xiàn)實世界中，金融資源的配置受到非常復雜因素的制約，比如上述提及的交易費用限制了金融資源配置。金融資源錯配現(xiàn)象在實踐中一直較為嚴重，即使在扶貧信貸資源分配上也存在著目標不清、效率低下的問題。林權抵押政策設計被認為是降低信息不對稱的措施之一。對于如何能夠發(fā)揮森林資源的資產(chǎn)化功能，中央和地方政府相繼出臺了促進林權抵押效率提高的相關政策，2016年中央一號文件又強調指出“積極發(fā)展林權抵押貸款”，這為健全林權抵押貸款制度提供了政策依據(jù)。在具體操作措施上，國務院和相關部門相繼發(fā)布了《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》及《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，使林權抵押政策和抵押機制設計更加完善，林權抵押的金融支持環(huán)境進一步提升。但是，中國林權抵押政策和績效的研究忽視了林農(nóng)的異質性問題，信貸對不同收入水平農(nóng)戶的技術邊界會產(chǎn)生不同影響。在圖1中，橫軸表示農(nóng)戶要素投入（包括信貸），縱軸表示農(nóng)戶產(chǎn)出（收入）水平。T1、T2、T3分別代表較低收入、中等收入和較高收入農(nóng)戶的技術邊界，虛線T代表3種收入水平農(nóng)戶技術邊界的包絡線。隨著信貸的增加，農(nóng)戶可以從傳統(tǒng)技術轉為新技術。由圖1可知，T1移動帶來產(chǎn)出或收入的增加更為明顯。
上述理論分析表明，金融扶貧對產(chǎn)出水平較低農(nóng)戶的邊際產(chǎn)出效應較高；其原因在于，較為貧困的林農(nóng)的投入要素只是勞動力，在林業(yè)經(jīng)營過程中勞動力和資本存在著一定的替代效應，隨著勞動邊際貢獻的減少，資本要素投入能夠帶來更先進的技術，因而邊際產(chǎn)出效率較高。實踐中也出現(xiàn)了大量有益嘗試，比如浙江已經(jīng)開始試點實行的林農(nóng)小額循環(huán)貸款、森林資源收儲中心擔保貸款、“林貸通”（集體林權抵押+信用農(nóng)戶、集體林權抵押+信用農(nóng)戶互保）、公益林抵押等。從具體實施模式上看，中國現(xiàn)階段存在的模式包括林農(nóng)個體抵押貸款、農(nóng)戶聯(lián)保抵押貸款、專業(yè)擔保公司、林業(yè)經(jīng)濟合作組織、村級生態(tài)公益林補償質押基金、公益林信托收益權擔保貸款、“反擔保式”、“交易—鑒證—抵押”、風險補償基金等。
當前，中國林權抵押政策在實踐過程中依然存在著若干問題，表現(xiàn)在農(nóng)戶貸款覆蓋率低、貸款條件苛刻等幾個方面。以云南省為例，盡管129個縣中已經(jīng)有121個開始辦理了林權抵押貸款，但是農(nóng)戶覆蓋率較低。在云南景谷縣調查的197個農(nóng)戶中，獲得林權抵押貸款的農(nóng)戶只占到受訪農(nóng)戶的12.69%，其中只有15戶是獲得了足額貸款。實踐中多數(shù)銀行在林地規(guī)模、林種、林齡、貸款額度、抵押率以及貸款期限等方面設置了較高的貸款門檻。
在貸款時間和利率方面，林權抵押貸款利息與商業(yè)利息基本相同，有的甚至更高。例如，云南省保山市農(nóng)村信用社的貸款月息在6.9‰～8.64‰，相當于基準利率上浮40%～60%，林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)難以承受。此外，貸款程序復雜，貸款成本偏高。典型的林權抵押貸款辦理程序主要為林農(nóng)提交申請→金融機構對申請人進行資格審核→到現(xiàn)場進行森林資源資產(chǎn)核查→委托評估→申請林權抵押登記→林權管理部門審核登記→出具林權抵押登記權利證明書→金融機構辦理貸款手續(xù)→貸后管理→信用收回等，一般完成整個程序需要1個月左右。對于金融機構來說，相對于林業(yè)企業(yè)的貸款，單個分散的林農(nóng)林權抵押貸款同樣需要進行評估、審查等手續(xù)，人力資本投入較大。金融機構在開展林權抵押貸款時對林農(nóng)貸款缺少內在利益驅動。
金融產(chǎn)品供給和需求方面存在錯位。林權抵押貸款的服務對象是林農(nóng)及涉林企業(yè)，但由于監(jiān)管成本高昂，林權抵押貸款在申辦以后的具體用途往往與貸款初始目標偏離。對農(nóng)戶而言，其消費性資金需求和生產(chǎn)性資金需求無法得到明確界定，導致金融機構信貸供給積極性受到影響，給金融機構帶來風險。在貸款風險方面，保險機制不健全，貸款風險分散機制未建立。林業(yè)經(jīng)營的弱質性和低回報率導致林農(nóng)并無保險意愿。
采伐指標控制也影響著林權抵押貸款。由于林木采伐指標控制嚴格，采伐管理制度的存在直接影響了林農(nóng)對未來的收入預期，嚴格限制的林木采伐權降低了林農(nóng)森林經(jīng)營的預期。在現(xiàn)行的采伐管理制度條件下，如何獲取采伐指標是林農(nóng)面臨的主要問題。嚴格的采伐管理制度一方面不利于林農(nóng)按期償還貸款，另一方面也不利于銀行在面對信貸風險時及時對抵押物進行處置。在擔保方面，目前普遍存在的情況是借款人提供或者是借款人委托其他人提供擔保，當借款人或其委托的人擔保能力不足時，將嚴重影響貸款申請的進度。
3、基于金融精準扶貧的林權抵押機制設計
從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，當前林權抵押機制設計依然存在著政策目標模糊、貧困地區(qū)和貧困群體信貸約束較為嚴格、林權抵押績效低下的局面。林權抵押過程中的信息不對稱使得銀行需承擔高額的交易成本，從而對農(nóng)戶特征、貸款期限、貸款利率等進行了一系列的約束。信貸約束又進一步通過阻礙農(nóng)戶資源的合理配置對農(nóng)戶收入的增加產(chǎn)生抑制作用。因此，政府、銀行等金融機構應采取積極措施增加貧困地區(qū)金融資源供給。為了緩解信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇，提高銀行的信貸資源供給積極性，建議從如下幾個方面著手。
3.1 制定以林權抵押為核心的團體抵押機制
在林權抵押機制設計上，應該避免“一刀切”現(xiàn)象，以收入為衡量標準，針對不同地區(qū)、不同收入群體制定不同的林權抵押政策，真正發(fā)揮林權抵押機制在金融精準扶貧中的作用。為了降低單個農(nóng)戶申請貸款帶來的信用風險問題，應該發(fā)展以農(nóng)民自發(fā)組織的林地承包經(jīng)營合作社為反擔保平臺的融資模式。首先是基于若干個農(nóng)戶自發(fā)組織成立協(xié)會，制定協(xié)會貸款抵押章程。新加入的農(nóng)戶對該章程只有接受和拒絕的權利，將林地經(jīng)營權抵押給協(xié)會，從而獲得經(jīng)營權抵押協(xié)會的總擔保；但是為了降低個體農(nóng)戶對協(xié)會的敲竹杠后果，如該農(nóng)戶擬向銀行申請貸款，那么需與其他若干戶林農(nóng)組成聯(lián)保。一旦發(fā)生信用風險，該農(nóng)戶信貸問題可以轉嫁給聯(lián)保的其他農(nóng)戶，從而降低銀行風險。當然，該農(nóng)戶受到的懲罰就是信用降低，后續(xù)信貸融資能力會大幅度減弱，從而有效避免銀行信貸風險。合作社作為總擔保向銀行出具承諾書，申明如社員無法按期償還貸款則合作社及參與聯(lián)保的社員自愿承擔連帶償還責任并擁有自行處理林地承辦經(jīng)營權流轉的能力。從上述設計機制可以發(fā)現(xiàn)，一旦林農(nóng)經(jīng)營失敗，林農(nóng)擁有的林地資源依然存在，同時聯(lián)保機制有效降低了林農(nóng)“逆向選擇”的可能性；抵押權和貸款相分離，林農(nóng)與合作社之間的關系是抵押與擔保的關系，與銀行的關系只是簡單的信貸合作關系，也有效降低了銀行的審查、監(jiān)管成本；合作社主要負責社員的信用記錄和交易記錄；在政府層面，林農(nóng)或林業(yè)企業(yè)進行林權抵押貸款時建立起信用檔案記錄制度，對于信用戶可以實行相關優(yōu)惠政策，如貸款優(yōu)先、服務優(yōu)先等；對惡意逃避金融債務的個人或企業(yè)則可以采取通報、停貸甚至追究法律責任等措施，以構建起良好的信用環(huán)境。
3.2 構建多功能、多層次的農(nóng)村金融政策體系
農(nóng)村金融市場的發(fā)展和金融精準扶貧之間關系密切，對農(nóng)村金融市場的定位應該基于資本配置與風險管理的雙重標準。縱觀農(nóng)村金融市場發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，如果忽略了農(nóng)村金融市場的風險，那么農(nóng)村金融資源供給和配置往往是效率低下的。政府在農(nóng)村金融市場發(fā)展過程中的主導作用雖然暫時性地緩解了農(nóng)村金融供給不足的問題，但是從長期來看，農(nóng)村金融風險集聚和效率低下的局面不可避免，特別是林業(yè)經(jīng)營自身的“弱質性”更進一步約束了林權抵押機制實施效果。應該以林權抵押機制作為農(nóng)村金融體系的一個重要組成部分，建立多功能、多層次的農(nóng)村金融體系，這對促進林權抵押機制的完善和發(fā)展具有正向促進作用。林權抵押機制設計和實施是一個系統(tǒng)工程，森林資源資產(chǎn)化以及價值的實現(xiàn)能力決定了林權抵押政策成功的可能性。通過設計一個多功能、多層次的金融服務體系，確立金融精準扶貧的福利性和市場行為結合的定位，可以將政策性金融、市場性金融以及小微型金融相結合，形成林權抵押機制的多功能性發(fā)展格局。
3.3 完善森林保險機制，與銀行等金融機構形成信息共享
林業(yè)經(jīng)營過程中面臨的最大風險是火災等自然或者人為災害，提升林業(yè)經(jīng)營保險水平、降低林業(yè)經(jīng)營風險是促進林權抵押機制順利實施的重要條件。鑒于林業(yè)經(jīng)營過程中的正外部性，林業(yè)經(jīng)營保險應該建立在以政府公共財政支出為主、林農(nóng)等經(jīng)營戶為輔的前提下，形成政府、銀行、保險公司、合作社/龍頭企業(yè)信息共享的局面。總體上看，林業(yè)經(jīng)營保險依然依托林業(yè)經(jīng)營合作社，避免了個體農(nóng)戶的低效率局面。在森林經(jīng)營保險機制構建上，應由政府成立林業(yè)經(jīng)營保險基金與商業(yè)保險進行對接，依托林農(nóng)自發(fā)成立的合作社經(jīng)營商業(yè)保險；同時，商業(yè)銀行依托合作社向林農(nóng)提供林權抵押貸款業(yè)務，商業(yè)保險公司、銀行、合作社以及政府部門（主要是林業(yè)部門）構建信息流通機制，以降低經(jīng)營風險和成本。
3.4 降低貧困地區(qū)金融服務門檻，開發(fā)金融精準扶貧產(chǎn)品
在金融市場上，貧困群體參與市場能力較弱，獲得金融市場服務可能性較低。因此，應增強貧困群體參與金融市場的機會，通過以提升市場參與能力為主、救濟方式為輔的方式增強普惠金融發(fā)展。基于貧困群體缺乏抵押資產(chǎn)、市場活動能力弱的現(xiàn)狀，應采取小額信貸、貧困群體林權抵押、聯(lián)戶聯(lián)保貸款等方式；通過政府設立扶貧互助資金、小額貸款保險和小額貸款風險補償?shù)确绞剑档豌y行等金融機構風險；在政府引導下，貧困地區(qū)林農(nóng)可以森林資源為籌碼，設立林業(yè)經(jīng)營合作社，將個體信貸申請演變?yōu)楹献魃鐡５膱F體貸款。政府應積極采取措施，分散林權抵押部分風險，增強銀行的信貸資源供給積極性。
作者簡介：金銀亮（1980-），男，江蘇邳州人，南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士生，南京師范大學泰州學院講師，研究方向：集體林產(chǎn)權制度
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《世界林業(yè)研究》
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