一、當(dāng)前宅基地退出政策的缺失及內(nèi)因
1. 現(xiàn)行宅基地政策存在缺失
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》通過(guò)五處的“宅基地”提法, 規(guī)定了宅基地的所有權(quán)屬、農(nóng)民的使用權(quán)及可退出原則。討論宅基地制度, 需首先明確的一點(diǎn)是, 建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)福利思想之下的中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度, 作為國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的住房保障性政策, 對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村、農(nóng)業(yè), 進(jìn)入城市轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻? 從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是, 當(dāng)大量農(nóng)民離開(kāi)之后, 宅基地作為住有所居的保障功能被逐漸弱化, 已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民職業(yè)和身份變更的需要。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的凝固化導(dǎo)致城市地價(jià)房?jī)r(jià)攀升的同時(shí), 數(shù)額巨大的農(nóng)村宅基地資源不能得到資產(chǎn)變現(xiàn), 土地使用權(quán)人的資產(chǎn)性收益不能得到實(shí)現(xiàn)。如何把這種權(quán)利財(cái)產(chǎn)化, 并通過(guò)一系列配套改革, 完全割裂這些農(nóng)民同農(nóng)村的關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)徹底的農(nóng)民市民化, 成為當(dāng)前農(nóng)村改革的一大熱點(diǎn)。
但是, 在現(xiàn)行宅基地管理制度體系下, 由于宅基地屬于農(nóng)民集體所有這一特殊的所有權(quán)性質(zhì), 導(dǎo)致宅基地只能在本村村民之間流轉(zhuǎn), 這一方面限制了宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員流轉(zhuǎn);另一方面又缺失宅基地退出機(jī)制, 使得大量宅基地被空置, 形成了當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用中普遍存在的規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用等一系列問(wèn)題, 加劇了城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力, 難以適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前城市化快速推進(jìn)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及促進(jìn)土地高效集約利用的新形勢(shì)。
2. 宅基地退出難的內(nèi)因分析
⑴從政策制度角度而言, 缺乏完善的制度保障。雖然現(xiàn)行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度, 但并沒(méi)有對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界線、程序等做出相應(yīng)規(guī)定, 更沒(méi)有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)利益問(wèn)題。在實(shí)踐過(guò)程中就出現(xiàn)了基層政府假借公共設(shè)施和公益事業(yè)名義征地、土地收益分配不合理以及農(nóng)民無(wú)法享受級(jí)差地租等問(wèn)題, 造成農(nóng)民利益損失。雖然國(guó)土部2010年下發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》規(guī)定“嚴(yán)控總量盤(pán)活存量”的宅基地管理機(jī)制, 但農(nóng)村宅基地的使用仍然長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài), 存量盤(pán)活利用幾乎為零, 現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效。
⑵從利益保障角度而言, 缺乏足夠的動(dòng)力機(jī)制。現(xiàn)行宅基地分配制度是基于集體成員身份實(shí)行的福利性分配, 通過(guò)申請(qǐng)方式無(wú)償取得并長(zhǎng)期使用, 作為理性經(jīng)濟(jì)人, 為追求個(gè)人利益最大化, 農(nóng)民一般不會(huì)主動(dòng)放棄合法申請(qǐng)、繼承、轉(zhuǎn)讓乃至非法占用的已有宅基地。一方面宅基地取得的無(wú)償性、使用的無(wú)限期性以及無(wú)留置成本性, 使得村民傾向于盡可能多地占有宅基地, 寧愿空置也不愿退還, 加上經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng), 造成一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問(wèn)題比較嚴(yán)重。另一方面, 宅基地流轉(zhuǎn)的限制, 特別是禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地, 使得眾多已定居或準(zhǔn)備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民不能通過(guò)讓渡宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 也使得這些宅基地長(zhǎng)期處于空置狀態(tài), 造成空心村等普遍現(xiàn)象。加之當(dāng)前宅基地退出缺乏合理的補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制, 基層政府與農(nóng)民之間在利益分配上產(chǎn)生分歧, 使得村民完全喪失了退出宅基地的意愿和動(dòng)力。
⑶從退出渠道角度而言, 缺乏有效的運(yùn)作平臺(tái)。農(nóng)村宅基地及房屋出售屬于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的范疇。當(dāng)前實(shí)際存在的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易可分為兩類:一類是地方政府行政力量主導(dǎo)的農(nóng)民土地征用;另一類是村集體主導(dǎo)及農(nóng)民自發(fā)的地權(quán)私下交易。無(wú)論是哪種交易, 都缺乏透明度, 農(nóng)民缺乏相關(guān)的知情權(quán)。一方面, 政府的征地價(jià)格往往遠(yuǎn)低于土地在市場(chǎng)上的價(jià)格, 政府在土地上的低買高賣剝奪了農(nóng)民享受級(jí)差地租的權(quán)利。另一方面, 民間自發(fā)的宅基地交易則在不斷進(jìn)行, 但在這種制度缺失條件下宅基地使用權(quán)的交易所形成的合約是不完整的, 將會(huì)引發(fā)利益沖突和潛在效率損失。
二、慈溪市宅基地退出機(jī)制分析
1. 政府角色定位與政策保障
⑴明確改造主體。明確“農(nóng)房?jī)筛摹钡膶?shí)施主體為項(xiàng)目所在村, 改造收益全部返還到村, 市財(cái)政不作提留。市政府的角色定位為協(xié)助者, 從用地保證、行政審批、金融支持、資金補(bǔ)助等方面給予幫助, 并在全市各機(jī)關(guān)事業(yè)單位中抽調(diào)精干力量協(xié)助拆遷改造。
⑵確保“農(nóng)房?jī)筛摹庇玫刂笜?biāo)。市政府對(duì)年度確認(rèn)的“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目?jī)?yōu)先保障用地指標(biāo), 每年安排不少于400畝的專項(xiàng)指標(biāo), 2009—2012年累計(jì)安排專項(xiàng)用地指標(biāo)850畝。鼓勵(lì)各村通過(guò)拆舊房、拆空房、拆廢舊場(chǎng)所和整合空閑地, 老宅基地、廢棄地等途徑充分挖掘土地潛力, 鼓勵(lì)退宅還耕。城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)外實(shí)施“農(nóng)房?jī)筛摹钡拇迩f, 新村用地面積與舊村占地面積按“增減掛鉤”辦法實(shí)行占補(bǔ)平衡。
⑶提供金融支持政策。市財(cái)政單獨(dú)確定鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目的融資規(guī)模, 確定2009—2012年的融資年余額為10億元, 并對(duì)融資建設(shè)項(xiàng)目在核定的融資規(guī)模內(nèi)給予三年基準(zhǔn)利率80%的貼息補(bǔ)助。允許社會(huì)資金通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式選擇投資主體, 獨(dú)資或與村集體經(jīng)濟(jì)組織組合成立公司, 作為改造主體。
⑷加快審批辦理。對(duì)“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目的規(guī)劃方案、初步設(shè)計(jì)會(huì)審、建設(shè)事項(xiàng)辦理等審批事宜, 統(tǒng)一納入市行政服務(wù)中心綠色通道, 由市行政服務(wù)中心組織相關(guān)受理部門(mén)聯(lián)合會(huì)審, 做到特事特辦, 最大限度縮短辦理時(shí)間。
⑸加大補(bǔ)助力度。對(duì)村宅基地整理后節(jié)約的土地復(fù)墾指標(biāo)按市場(chǎng)價(jià)收購(gòu), 原則上不低于15萬(wàn)元/畝。對(duì)整理后獲得的節(jié)余土地可在符合規(guī)劃的前提下允許公開(kāi)出讓, 出讓所得除上繳規(guī)費(fèi)外全額返還項(xiàng)目實(shí)施主體。復(fù)墾后節(jié)余的新增建設(shè)用地指標(biāo), 可用于所在鎮(zhèn) (街道) 房地產(chǎn)及商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目, 出讓所得除上繳規(guī)費(fèi)外全額返還所在鎮(zhèn) (街道) 做好利益統(tǒng)籌平衡。
經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目竣工驗(yàn)收后, 多層公寓安置建筑每平方米補(bǔ)助100元, 中高層公寓安置建筑每平方米補(bǔ)助130元, 高層則為160元, 鎮(zhèn) (街道) 給予適當(dāng)配套。對(duì)于購(gòu)買多 (高) 層后已履行建新拆舊義務(wù)且書(shū)面承諾不再申請(qǐng)宅基地建房的村民, 對(duì)零星、單體拆建的區(qū)塊, 按4000元/人獎(jiǎng)勵(lì)到村;對(duì)整拆整建的區(qū)塊, 按6000元/人獎(jiǎng)勵(lì)到村, 該項(xiàng)資金由市、鎮(zhèn) (街道) 按各50%負(fù)擔(dān)。慈溪市每年安排1億元資金用于“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目, 2012年、2013年各下發(fā)“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助6817.94萬(wàn)元和3630.83萬(wàn)元。
2. 宅基地退出案例:宗漢街道馬家路村“農(nóng)房?jī)筛摹备脑旃こ?/p>
馬家路村的宅基地退出嘗試, 是依托于寧波市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革和住房集中改建的意見(jiàn)》即“農(nóng)房?jī)筛摹薄⒁浴霸鹪ā狈绞竭M(jìn)行的實(shí)踐性嘗試, 是在房屋拆遷改造過(guò)程中, 通過(guò)“拆遷村民房屋回收宅基地→把宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有劃撥產(chǎn)權(quán)→在土地上新建小高層公寓→按照每戶的人口、原建筑面積等因素確定成本價(jià)購(gòu)房面積→分房到戶、結(jié)算資金”的流程, 一次性地把村民的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩俊４迕裨诜峙浞课葜蟛辉贀碛猩暾?qǐng)宅基地的權(quán)利, 徹底割裂村民同宅基地之間的聯(lián)系。區(qū)塊內(nèi)建設(shè)8幢小高層公寓, 建筑面積達(dá)到67566平方米。綜合而言, 馬家路村的宅基地退出嘗試, 主要有以下特點(diǎn):
(1) 成立宗漢街道馬家路房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司作為項(xiàng)目建設(shè)主體。馬家路村成立房產(chǎn)公司參與拆遷改造, 通過(guò)參與相關(guān)拍賣和招投標(biāo)程序, 房產(chǎn)公司獲得的土地為國(guó)有性質(zhì), 使得村民的房產(chǎn)更加容易上市交易, 從而增加被拆遷戶的財(cái)產(chǎn)性收入。這一舉措在確保城中村改造工程質(zhì)量的基礎(chǔ)上, 最大程度地降低項(xiàng)目建設(shè)成本。
(2) 在拆遷改造中一步到位實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變革。《馬家路區(qū)塊房屋拆遷試點(diǎn)區(qū)塊補(bǔ)充方案》指出:“拆遷安置房用地性質(zhì)一般為國(guó)有劃撥, 超過(guò)政策允許可安置面積的房屋無(wú)法辦理土地證、房產(chǎn)證, 而本項(xiàng)目一次性把用地性質(zhì)調(diào)整為國(guó)有出讓, 以后可以自由上市, 市場(chǎng)性質(zhì)跟商品房一致。”在具體改造過(guò)程中, 通過(guò)拍賣和招投標(biāo)程序使農(nóng)村宅基地變更為國(guó)有劃撥土地。到交房之時(shí), 在被拆遷戶上繳200元/㎡的土地出讓金后, 把拆遷安置房用地性質(zhì)調(diào)整為國(guó)有出讓, 以后可以自由上市交易、抵押, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的根本轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)這一制度變革, 一方面被拆遷村民在上繳一定的土地出讓金以及建筑成本價(jià)后, 可以獲得其可分配面積大小的多層或高層住宅房, 性質(zhì)等同于商品房, 可以自由交易、抵押, 增加了村民的財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面, 在這一變革之后, 該區(qū)塊的村民已經(jīng)與傳統(tǒng)農(nóng)村的農(nóng)民截然不同, 失去承包地、宅基地使用權(quán)而獲得了商品房等財(cái)產(chǎn)權(quán), 可按規(guī)定辦理養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障, 脫離了傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)生活形態(tài), 除了重要性日益下降的戶籍以外, 基本轉(zhuǎn)型成為城市居民。
(3) 在土地產(chǎn)權(quán)制度變革中壯大集體經(jīng)濟(jì)。慈溪市政府創(chuàng)造性地提出“以村為主體、項(xiàng)目封閉運(yùn)作”的改造思路, 并給予了“稅費(fèi)全額返還、政府零收益”的優(yōu)惠政策, 項(xiàng)目改造產(chǎn)生的所有收益均由村集體享有、分配。宗漢街道、馬家路村干部因勢(shì)確定了“A政策+B補(bǔ)充”的安置分配方案。“A政策”即按照省、市相關(guān)拆遷政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)拆遷戶進(jìn)行安置補(bǔ)償。“B補(bǔ)充”則為項(xiàng)目所產(chǎn)生的部分收益對(duì)拆遷戶的補(bǔ)充分配, 經(jīng)過(guò)“A+B”分配之后, 剩余的項(xiàng)目收益, 全部充實(shí)到村集體經(jīng)濟(jì)中去, 用于今后改善、壯大集體經(jīng)濟(jì), 保證村民長(zhǎng)久收益。
(4) 被拆遷戶可自由選擇補(bǔ)償安置方式。補(bǔ)償安置分為調(diào)產(chǎn)補(bǔ)償安置和貨幣補(bǔ)償安置兩種, 供被拆遷戶自由選擇。選擇貨幣補(bǔ)償安置可根據(jù)市場(chǎng)比準(zhǔn)價(jià)格, 尤其是周邊商品房?jī)r(jià)格確定安置房?jī)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn), 一次性給予貨幣補(bǔ)償。如鑒于附近“城市桃源”小區(qū)的7900元/㎡與鄰近“新塘家園”小區(qū)7600元/㎡的價(jià)格, 確定安置房市場(chǎng)價(jià)格為7500元/㎡, 允許被拆遷戶以該價(jià)格一次性獲得貨幣補(bǔ)償。選擇調(diào)產(chǎn)安置, 農(nóng)民可以用成本價(jià)購(gòu)買等同于可安置面積的商品房, 在這一宅基地產(chǎn)權(quán)變更中實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益。此外, 還設(shè)置了搬家補(bǔ)貼費(fèi)、臨時(shí)過(guò)渡補(bǔ)貼、一次性簽約獎(jiǎng)金等資金補(bǔ)助。
三、慈溪市宅基地退出機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的困境與思考
1. 農(nóng)房?jī)筛摹蓖七M(jìn)速度過(guò)快
2009年開(kāi)始, 慈溪在全市范圍內(nèi)開(kāi)展“農(nóng)房?jī)筛摹惫こ? 截至2012年10月底, 全市農(nóng)民公寓累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目99個(gè)、用地面積1478.6畝、建筑面積175.06萬(wàn)平方米、10643套, 累計(jì)竣工項(xiàng)目82個(gè)、用地面積1163.4畝、建筑面積133.41萬(wàn)平方米、8131套, 在建項(xiàng)目17個(gè)、用地面積315.2畝、建筑面積41.65萬(wàn)平方米、2512套;竣工項(xiàng)目中已分配項(xiàng)目34個(gè)、用地面積511.5畝、建筑面積57.81萬(wàn)平方米、3564套。從數(shù)據(jù)來(lái)看, 近年來(lái), 慈溪通過(guò)“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目, 引導(dǎo)農(nóng)民合理退出宅基地, 實(shí)現(xiàn)宅基地使用集約化, 把節(jié)余出的宅基地指標(biāo)通過(guò)復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、商業(yè)開(kāi)發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的平衡, 既緩解了農(nóng)民住房難的問(wèn)題, 又順勢(shì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè), 美化農(nóng)村居住環(huán)境。
但是, 由于前期推進(jìn)速度過(guò)快, 大量農(nóng)民公寓的建設(shè)導(dǎo)致房屋出現(xiàn)過(guò)剩的情況。如僅徐福村所在的龍山鎮(zhèn), 目前就有100萬(wàn)平方米的農(nóng)民公寓, 與此同時(shí), 龍山鎮(zhèn)的常住人口不過(guò)7萬(wàn)人, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)需求, 而“農(nóng)房?jī)筛摹钡哪_步并未停止, 該項(xiàng)目甚至逐漸從一個(gè)民生工程向地方政府的政績(jī)工程演變, 忽視供需關(guān)系, 反而造成了另一種農(nóng)村住房的空置現(xiàn)象。
種種問(wèn)題必然帶來(lái)以下思考:是否每個(gè)農(nóng)村都應(yīng)該大建農(nóng)民公寓, 把農(nóng)村建設(shè)得像城市那樣高樓密布?當(dāng)前農(nóng)村建房的確存在散亂、一戶多宅、環(huán)境差等問(wèn)題, 但農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)模式、生活方式畢竟不同于城市, 不應(yīng)一味參照城市。假如農(nóng)村也興起建設(shè)公寓房的大潮, 那么如此多的房子由誰(shuí)來(lái)買單?如果由農(nóng)民居住, 則要把大量農(nóng)民留在農(nóng)村, 這一政策豈不是和城鎮(zhèn)化要求吸引農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊鈭D南轅北轍?而這實(shí)際上已經(jīng)偏離了“農(nóng)房?jī)筛摹钡某踔浴?/p>
2. 農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊庠覆粡?qiáng)
“農(nóng)房?jī)筛摹辈⒉皇且粋€(gè)簡(jiǎn)單的宅基地退出及農(nóng)民住房建設(shè)問(wèn)題, 而是一個(gè)融合了宅基地產(chǎn)權(quán)變革、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍轉(zhuǎn)化、土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌、就業(yè)保障等多方面的綜合性工程。簡(jiǎn)而言之, 是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中合理引導(dǎo)農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革。為此, 慈溪市、龍山鎮(zhèn)出臺(tái)了各項(xiàng)意見(jiàn)、細(xì)則, 對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的住房、就業(yè)、社會(huì)保障等方面都做了詳細(xì)的規(guī)定。但是, 在實(shí)際工作中, 真正愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員非常少。
新中國(guó)成立以來(lái), 居民戶口因其完善的就業(yè)、住房和社會(huì)保障而優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 就業(yè)分配、福利分房取消, 居民戶口的相關(guān)福利逐漸消失, 養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌使得居民戶口對(duì)農(nóng)民喪失了吸引力。相反, 農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)成為最大的福利, 這在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的慈溪更具含金量。作為理性經(jīng)紀(jì)人, 農(nóng)民不可能自愿放棄農(nóng)業(yè)戶籍而轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻? 如果無(wú)法保障好農(nóng)民承包地、宅基地等農(nóng)業(yè)戶籍所蘊(yùn)含的福利, 城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然受阻。
3. 成本回收、項(xiàng)目可持續(xù)性面臨困境
2009年, 慈溪房地產(chǎn)市場(chǎng)達(dá)到頂峰, 土地拍賣價(jià)格屢創(chuàng)新高, 一大批“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目順勢(shì)推開(kāi)。面對(duì)日益高漲的房產(chǎn)價(jià)格, 大多數(shù)被拆遷戶更傾向選擇調(diào)產(chǎn)安置, 極大減輕了貨幣安置帶來(lái)的資金壓力。如馬家路村91戶被拆遷戶中, 選擇調(diào)產(chǎn)安置的村民高達(dá)84戶。而到了2013年, 慈溪房地產(chǎn)市場(chǎng)萎靡, 被拆遷戶轉(zhuǎn)而傾向于貨幣安置。作為慈溪市內(nèi)最早分配房屋的“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目之一, 馬家路村村委最終采取了允許居民選擇一套或數(shù)套公寓自住, 把多余面積退還村集體, 由村集體把房屋抵押, 并付給村民貨幣款的方式。這一措施雖然避免了被拆遷戶陷入低迷的房地產(chǎn)市場(chǎng), 卻把壓力轉(zhuǎn)移到村集體。如果村集體無(wú)法及時(shí)把房屋賣出用以回籠資金實(shí)現(xiàn)收支平衡, 整個(gè)“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目的貸款以及住房抵押貸款都可以把村集體經(jīng)濟(jì)壓垮。
筆者因此事采訪馬家路村書(shū)記時(shí), 書(shū)記表示, 雖然政策規(guī)定被拆遷戶在簽訂拆遷協(xié)議時(shí)只有一次機(jī)會(huì)來(lái)選擇調(diào)產(chǎn)安置或者貨幣安置, 但村民普遍缺乏契約精神, 若一味強(qiáng)調(diào)按章辦事、強(qiáng)分房屋, 很可能因此產(chǎn)生糾紛。為維持穩(wěn)定, 村集體只能作為兩者間的弱勢(shì)方來(lái)承擔(dān)這一壓力。
慈溪市農(nóng)辦的工作人員介紹, “農(nóng)房?jī)筛摹笔敲裆?xiàng)目而非普通的房地產(chǎn)項(xiàng)目, 政府的目的是保障農(nóng)民居住而不是成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商賺取利潤(rùn)。這固然不錯(cuò), 但一個(gè)項(xiàng)目若總是無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡而僅靠財(cái)政來(lái)填補(bǔ)資金漏洞, 這類項(xiàng)目必將成為負(fù)擔(dān)而難以稱得上成功。就“農(nóng)房?jī)筛摹表?xiàng)目規(guī)劃而言, 主要通過(guò)依靠項(xiàng)目改造退出的宅基地的開(kāi)發(fā)、出讓來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。但無(wú)論是土地出讓還是房屋出售, 都跟房地產(chǎn)市場(chǎng)的形勢(shì)息息相關(guān)。景氣的房地產(chǎn)市場(chǎng)能確保村民通過(guò)房屋出售獲取土地極差收益, 而一旦房屋無(wú)法變現(xiàn)甚至市場(chǎng)崩盤(pán), 農(nóng)民將無(wú)法獲取因退出宅基地而帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收益, 則很可能對(duì)政府和這個(gè)政策本身產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿。
4. 項(xiàng)目改造中拆舊與建新之間的矛盾
“農(nóng)房?jī)筛摹币赞r(nóng)民退出原宅基地為前提, 國(guó)土資源部也要求農(nóng)村土地整治必須堅(jiān)持“先拆舊復(fù)耕、后建新”的整治步驟, 防止建新不拆舊。但在實(shí)際工作中卻存在很多問(wèn)題, 如馬家路村與徐福村, 在拆舊與建新誰(shuí)先誰(shuí)后方面采取了不同的措施等, 這都存在著一些問(wèn)題。
馬家路村實(shí)行“原拆原建”, 把居民宅基地全部征收、統(tǒng)一拆遷后再新建公寓房。村集體必須負(fù)擔(dān)村民在這段期間的租房等費(fèi)用, 即“過(guò)渡費(fèi)”。根據(jù)村與拆遷戶簽訂的合約規(guī)定, 該項(xiàng)目建設(shè)周期為三年 (2009—2012) , 如果村集體在2012年底無(wú)法按期分房, 則視為違約, 需付給村民雙倍過(guò)渡費(fèi)。據(jù)測(cè)算, 一戶三口之家每月的過(guò)渡費(fèi)為3000元左右。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中, 因釘子戶阻撓、行政審批等各種原因, 該項(xiàng)目最終在2013年11月份才得以分房, 村集體支付雙倍過(guò)渡費(fèi)達(dá)11個(gè)月, 對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)造成了巨大的資金壓力。
徐福村基于村里富余宅基地較多的特點(diǎn), 采取先建房再拆舊的方式, 建起5幢小高層, 即將于2014年中期分房。龍山鎮(zhèn)城建辦的工作人員透露, 雖然安置合同中規(guī)定村民必須拆除舊房后才可購(gòu)置新房, 但大多數(shù)村民并不愿就地拆除舊房, 換房意識(shí)較低, 給即將面臨的分房帶來(lái)不穩(wěn)定因素。
四、慈溪市宅基地退出實(shí)踐啟示
總體而言, “農(nóng)房?jī)筛摹弊鳛檎赝顺鰴C(jī)制的一種嘗試, 確實(shí)解決了宅基地使用集約化和緩解農(nóng)民住房難等問(wèn)題, 甚至使部分農(nóng)民成為“土地食利者”, 極大提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。而經(jīng)過(guò)整合節(jié)余的宅基地, 通過(guò)復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、商業(yè)開(kāi)發(fā)等方式, 支援了城鎮(zhèn)化建設(shè), 增強(qiáng)了村集體經(jīng)濟(jì), 最終有利于農(nóng)民。
但這一嘗試也出現(xiàn)了一些問(wèn)題, 如速度過(guò)快、規(guī)模過(guò)大、形成新的空置、過(guò)于依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)等, 亟須通過(guò)總結(jié)問(wèn)題來(lái)改進(jìn)這一政策。
1. 控制速度、消化存量
當(dāng)前, 慈溪的住宅保有量過(guò)大, 房地產(chǎn)市場(chǎng)走向蕭條, 這股浪潮波及農(nóng)民公寓房市場(chǎng), 而當(dāng)前農(nóng)民通過(guò)宅基地退出獲得的財(cái)產(chǎn)性收益主要源于公寓房出售或出租。根據(jù)馬家路與徐福村的拆遷調(diào)查統(tǒng)計(jì), 一般農(nóng)民家庭戶均占地200~300㎡, 通過(guò)置換可分得3~4套公寓房, 除去1~2套自住, 剩余房屋可流入市場(chǎng)獲取財(cái)產(chǎn)性收益。但在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的背景下, 農(nóng)民不但無(wú)法獲得收益, 還需承擔(dān)房屋老化、物業(yè)費(fèi)等留置成本。在此情況下, 非但無(wú)法保障農(nóng)民的權(quán)益, 還使農(nóng)民被動(dòng)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng), 增加了農(nóng)民資產(chǎn)的不穩(wěn)定性。
面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的飽和, 當(dāng)務(wù)之急為控制新建速度, 消化存量。通過(guò)片區(qū)拆遷、集中安置的方式, 劃定一個(gè)區(qū)域進(jìn)行集中改建, 將區(qū)域內(nèi)的拆遷戶集中安置到一個(gè)小區(qū), 逐步引導(dǎo)農(nóng)民從偏遠(yuǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施落后的農(nóng)村遷出, 從而節(jié)約宅基地資源, 實(shí)現(xiàn)人口向中心鎮(zhèn)、中心村的集聚化。建設(shè)農(nóng)民集聚區(qū), 以人口的集聚帶動(dòng)商業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)配套產(chǎn)業(yè), 形成人口、消費(fèi)與產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)之間的良性循環(huán), 實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。
從整個(gè)城市規(guī)劃而言, 則是構(gòu)建中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村相結(jié)合的城鄉(xiāng)一體規(guī)劃, 打通城鎮(zhèn)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系, 推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和村中心集聚, 挖掘消費(fèi)市場(chǎng)。在農(nóng)村則通過(guò)宅基地退出、復(fù)墾和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等方式重建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系, 形成“城市—市民—工業(yè)、服務(wù)業(yè)”與“農(nóng)村—農(nóng)民 (農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人) —農(nóng)業(yè)”的新型城鎮(zhèn)化格局。
2. 打破傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式, 構(gòu)建城市化的社區(qū)式管理
推動(dòng)農(nóng)民集中安置, 其規(guī)模必定會(huì)超出一村范圍, 涉及數(shù)個(gè)村之間利益關(guān)系。當(dāng)前, 村與村之間的利益關(guān)系逐漸固化, 不少村囿于本村利益, 對(duì)城鎮(zhèn)整體規(guī)劃存在抵觸心理。如龍山鎮(zhèn)曾計(jì)劃征用一個(gè)村的宅基地興建農(nóng)民公寓, 以安置周邊規(guī)劃控制村的村民, 但村民身份歸屬、征地費(fèi)用等問(wèn)題形成阻礙, 導(dǎo)致農(nóng)民公寓遲遲無(wú)法動(dòng)工, 周邊村民怨聲不斷。
可以預(yù)見(jiàn), 集中安置將會(huì)對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的基層治理模式帶來(lái)挑戰(zhàn), 即在城鎮(zhèn)化過(guò)程中, 傳統(tǒng)的“村”這一村民自治組織的破除與重構(gòu), 村集體利益的重新分配。村民社員身份歸屬、福利享受、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社如何運(yùn)作等問(wèn)題均會(huì)對(duì)政府的管理帶來(lái)難題。
城鎮(zhèn)化的最終目的是打破現(xiàn)行城鄉(xiāng)格局, 引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｒ虼? 需改變現(xiàn)有的基層治理方式, 破除各村之間的利益隔閡, 構(gòu)建城市化的社區(qū)管理模式, 從生活方式入手對(duì)農(nóng)民進(jìn)行市民化改造。原村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社可逐漸整合為居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)公司等機(jī)構(gòu), 承擔(dān)居民服務(wù)與資產(chǎn)管理等功能, 宅基地退出所帶來(lái)的收益可由該類機(jī)構(gòu)管理, 確保還利于民。
3. 城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期緩慢的過(guò)程, 不可操之過(guò)急
農(nóng)村作為農(nóng)業(yè)人口賴以生存、活動(dòng)和發(fā)展的地域?qū)嶓w, 是在特定的自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史條件下長(zhǎng)期演變的產(chǎn)物, 每個(gè)村莊的形成、發(fā)展、消亡有其自身的規(guī)律。
城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想是遵循規(guī)律, 順勢(shì)而為, 城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程, 是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須要有歷史的耐心, 不能單純著眼于提高統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出, 確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實(shí)事求是、切實(shí)可行, 不能靠行政命令層層加碼、級(jí)級(jí)考核, 不要急于求成、拔苗助長(zhǎng)。在今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既要積極, 又要穩(wěn)妥, 更要扎實(shí)。從新形勢(shì)下土地資源高效利用的要求出發(fā), 進(jìn)行村莊布局的空間整合, 并不是推倒一切重新建設(shè), 特別是在地方財(cái)力極其有限的條件下, 宅基地退出是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的艱巨任務(wù), 不可能一步到位, 需要整體謀劃、分步推進(jìn), 要先易后難, 量力而行。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化, 還必須尊重村民的意愿。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化, 目的是提高人口素質(zhì)和生活質(zhì)量, 無(wú)論是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中, 還是在各類城市改造項(xiàng)目進(jìn)程中, 都要堅(jiān)持自愿、有序的原則, 不能為求進(jìn)度強(qiáng)人所難。如慈溪在宅基地退出的嘗試中, 始終確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。以村為主體的改造模式, 讓村民可通過(guò)村民大會(huì)對(duì)改造方案、安置方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行表決、提出意見(jiàn), 允許村民代表參與決策過(guò)程, 執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。在工作方式上采取引導(dǎo)、說(shuō)服的方式, 基本摒棄行政拆遷, 把農(nóng)民抵制項(xiàng)目建設(shè)的阻力化為推進(jìn)宅基地退出與置換的動(dòng)力。
作者單位：慈溪市委黨校
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革與開(kāi)放2017年22期
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