——以廈門市“金包銀”工程為例
【摘要】失地農(nóng)民安置過程中表現(xiàn)出新形式和新特點的村官腐敗以及政策缺失,通過對廈門市“金包銀”工程的考察和訪談,發(fā)現(xiàn)在該項目過程中村官腐敗呈現(xiàn)出不合理占用自留地、豆腐渣“金邊”工程、隨意占用和改造“金邊”工程、捏造數(shù)據(jù)標(biāo)榜政績的腐敗新形式,具有“合法性”、隱蔽性及難以爭議性的腐敗新特點。而這些也從一個側(cè)面反襯出目前土地政策中土地征用制度表面規(guī)范,實則補償機制不完善;土地出讓看似公開透明,但補償金使用的腐敗問題卻明顯;土地監(jiān)察仍未落到實處,監(jiān)督盲點亟需填補的政策缺失。
【關(guān)鍵詞】失地安置;金包銀;村官腐敗;政策缺失
一、研究背景及問題的提出
失地農(nóng)民是指在我國城鎮(zhèn)化進程中基于城市建設(shè)用地需要而耕地被征用并失去土地的農(nóng)民。城市化的不斷擴張的同時,失地農(nóng)民的數(shù)量也不斷激增,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國新增的失地農(nóng)民每年至少有300萬。對于實地農(nóng)民的安置成為農(nóng)村穩(wěn)定的一個重要環(huán)節(jié),而土地政策及其補償方式則是重中之中。
但是近些年來,新聞、報刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體報道有關(guān)村官涉嫌犯罪的新聞屢見不鮮,基層干部的任何行為都直接關(guān)系到百姓的切身利益,其腐敗行為社會危害性大,因此群眾對基層腐敗的敏感度也最高。農(nóng)村基層干部腐敗往往表現(xiàn)為貪污、侵吞集體財產(chǎn),大吃大喝、腐化墮落,違反財經(jīng)紀(jì)律、渾水摸魚等。[1]作為最基層的最廣大執(zhí)政力量,村官貼近人民群眾,其行為是廉是貪,人民群眾看得最清楚,認(rèn)識的最透徹。[2]
而在征地補償、失地農(nóng)民安置過程中,村官腐敗則表現(xiàn)出了新形式和新特點,而這些新形勢和新特點對于土地政策的貫徹實施造成了嚴(yán)重阻礙,這也從一個側(cè)面體現(xiàn)了目前我國土地政策的不完善。那么究竟在失地農(nóng)民安置過程中,村官腐敗表現(xiàn)出怎樣的新形式和新特點,而土地政策的缺失又是如何體現(xiàn)的?這些都有待深入發(fā)現(xiàn)和解答。
因此,本文擬對廈門市“金包銀”工程做個案研究,通過實地調(diào)研和訪談,試圖對失地農(nóng)民安置過程中呈現(xiàn)出新形式和新特點的村官腐敗及政策缺失做一個探究。
二、廈門市“金包銀”工程簡析
2005年,廈門市委市政府根據(jù)工業(yè)集中區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及周邊農(nóng)村的實際狀況,以維護和保障被征地農(nóng)民的切身利益為出發(fā)點,試圖推進工業(yè)集中區(qū)周邊農(nóng)村城市化,解決工業(yè)化、城市化進程中被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活出路問題,而制定了一個推動舊村改造、新村建設(shè)的項目,即“金包銀”工程。
“金里”、“銀里”和“金邊”構(gòu)成了“金包銀”工程,簡單講,就是對工業(yè)區(qū)被征地村莊的外圍預(yù)留發(fā)展用地進行統(tǒng)一規(guī)劃,建設(shè)成“底層店面、上部公寓”的商業(yè)用房,引導(dǎo)失地農(nóng)民利用征地款集資入股打造“金邊”,為工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)提供生活配套服務(wù),逐步實現(xiàn)失地農(nóng)戶有“三個一”:一套自住房、一套出租公寓、一份經(jīng)營性項目股份收入,并從中獲得穩(wěn)定的收入。與此同時,對村莊內(nèi)部實施“銀里”改造,使村莊生活環(huán)境現(xiàn)代化,實現(xiàn)農(nóng)民就地城市化,由此形成“金包銀”的格局。[3]
當(dāng)?shù)卣畬⑥r(nóng)民土地征歸國有后, 統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)成工業(yè)園區(qū),“金包銀”工程的根本誘因正在于依托“金里”聚集的物流、 人流、信息流及資金流,開拓被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的發(fā)展空間。總體來講,工程明確規(guī)定“金里”不再另外建設(shè)配套服務(wù)區(qū),工業(yè)園區(qū)實行工業(yè)企業(yè)后勤服務(wù)社會化,這就為失地農(nóng)民創(chuàng)造了更多的服務(wù)行業(yè)就業(yè)機會;“銀里”就是利用毗鄰“金里”的優(yōu)勢,將就地保留的居民相對集中的舊村莊,按照城市標(biāo)準(zhǔn)進行改造建設(shè),逐步實現(xiàn)就地城市化;“金邊”,是在工業(yè)區(qū)與舊村莊之間的預(yù)留用地上新開發(fā)的地帶,包括發(fā)展用地、拆遷安置用地和統(tǒng)籌規(guī)劃用地,在這些地面上開發(fā)建設(shè)起來的商、住樓統(tǒng)稱“金邊”。其中,按照“金包銀”政策的規(guī)定,發(fā)展用地統(tǒng)一為人均 15 平方米,“金邊”重點建設(shè)商住樓,不但可以為失地農(nóng)民經(jīng)營服務(wù)業(yè)提供場所,也可以為工業(yè)園區(qū)提供食、宿等配套服務(wù)設(shè)施。
廈門市“金包銀”工程自2005年開始實施至今,已長達(dá)十年時間。
三、“金包銀”工程中村官腐敗表現(xiàn)形式
有學(xué)者曾對“金包銀”工程覆蓋到的失地農(nóng)民的安置現(xiàn)狀進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)“金邊”工程普遍經(jīng)營較為慘淡且發(fā)生了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移,舊村改造不徹底,自建房成村民真正收入來源等等。[4]筆者選取了W村、Q村、Z村等幾個實施“金包銀”工程的村莊進行了實地考察和訪談,試圖結(jié)合失地農(nóng)民安置過程及現(xiàn)狀來分析村官腐敗的表現(xiàn)形式。
(一)不合理占用自留地
按照相關(guān)政策規(guī)定,“金邊”用地包括發(fā)展用地、拆遷安置用地、統(tǒng)籌規(guī)劃用地三部分,在這些地面上開發(fā)建設(shè)的商、住樓統(tǒng)稱“金邊”。其中,發(fā)展用地是預(yù)留給失地農(nóng)民開發(fā)經(jīng)營的土地,用于擴大失地農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會,增加失地農(nóng)民的收入;拆遷安置用地主要用于安置工業(yè)園區(qū)征地開發(fā)過程中房屋不在就地保留之列(即“銀里”以外)的一些零星拆遷戶;統(tǒng)籌規(guī)劃用地主要用于“銀里”整治過程中的配套公建用地置換、周轉(zhuǎn)房建設(shè)等。[①]
雖然用途很明確,但是村官們還是通過各種方式侵占和利用這些公用財產(chǎn),主要有幾種方式。一,私自擴大占地面積。在拆遷安置、或者無房者安置中,分配建房面積通常為一個標(biāo)準(zhǔn)值,比如90平方米,而有些村官則利用手中權(quán)力,私自擴大占地面積,致使建起來的房子比正常的大許多。訪談中有村民開玩笑說:“感覺像工廠一樣。”[②]二,假離婚多占宅基地。有些村官利用關(guān)系,先是辦離婚,然后分成兩個戶口,這樣就可以多分一塊宅基地,等分到地后再復(fù)婚。筆者調(diào)研的某個村的村官一家五口人,竟通過假離婚獲得四塊宅基地。三,親戚無條件占用好地段。在宅基地分配過程中,通常使用抽簽的方法來確定以確保公平性,這源于地段好壞會嚴(yán)重影響住宅建成后的收益(住宅在路邊可以做店面出租)。但是,村官的親戚仗著勢力通常可以無條件先選擇好地段,這儼然已經(jīng)成為一個潛規(guī)則。筆者調(diào)研的某個村,竟然有半條街的建筑都是某個村官的親戚的。
(二)豆腐渣“金邊”工程
用失地補償金(70%)建設(shè)起來的“金邊”工程目的在于為失地農(nóng)民提供長久可靠的收入來源,但是正是這樣帶有社會保障和福利性質(zhì)的工程,同樣存在著重大腐敗——豆腐渣工程。在筆者調(diào)研的某個村,這里的金邊工程經(jīng)營比較慘淡,本來計劃建設(shè)一條八百米步行街,但是由于利益難以協(xié)調(diào),有些房子拆不動,現(xiàn)在變成了八百米“彎曲街”(即因為有房子處于路中,道路不得不彎曲改道)。[③]而建立起來的兩邊的“金邊”樓棟也被村民們稱為“危房”,有村民調(diào)侃“五樓跺下腳,一樓如響雷”。因為建筑材料的偷工減料,村民們自己都不愿意入住,有些外來務(wù)工人員不知情會入住,但部分知道詳情之后也會選擇另尋他處。這也從一個角度解釋了這里“金邊”工程為何經(jīng)營慘淡。
(三)隨意占用和改造“金邊”工程
“金邊”工程作為失地農(nóng)民的公共財產(chǎn),它的建設(shè)、使用、收益分配應(yīng)由村民或者村民代表大會決定,但現(xiàn)實是這些公共財產(chǎn)卻在一定程度上淪為村官們的私人用品。主要表現(xiàn)為兩個方面:一,“金邊”工程中的黃金地段、黃金店面在很大程度上由村官把持和占用,村官們甚至瓜分了各個行業(yè),有的專門經(jīng)營餐飲、有的經(jīng)營娛樂會所、有的經(jīng)營網(wǎng)吧,一個村儼然成了巨頭瓜分行業(yè)的小世界。二,隨意改造“金邊”工程,由于村官的權(quán)力至上,對于“金邊”工程的掌控或明或暗,但都肆意可為。筆者調(diào)研的某個村的村長,他自己經(jīng)營著連鎖網(wǎng)吧,竟然把“金邊”二樓的出租房改造、打通,變成了網(wǎng)吧經(jīng)營地。這種隨意破壞公共財產(chǎn)的行為在“金邊”工程中常常發(fā)生。
(四)捏造數(shù)據(jù),標(biāo)榜政績
除了通過各種方式獲益或者斂財之外,許多村官還會致力于名利雙收,通過捏造數(shù)據(jù)和事跡,標(biāo)榜自己的政績。比如筆者調(diào)研的某村,該村的書記在官方媒體上的榮譽度很高,被評為“感動廈門十大人物”、“廈門市文明市民標(biāo)兵”等,但是在百姓的心目中他卻臭名昭著,甚至有該村村民在海峽社區(qū)論壇上貼出質(zhì)問公開信。具體再如,在公開場合,他宣稱該村的“金邊”工程每股每年能夠純分紅5000余元。而筆者通過訪談該村村民得知,實際上自“金邊”工程建成以來,每年的分紅也不過一千多元,偶爾一兩次超過兩千元,這跟對外宣稱的五千多元分紅相去甚遠(yuǎn)。而且從另一個角度講,一千多元的分紅差不多也就是村民入股本金(即70%的失地補償金)存在銀行的利息,全村70%的失地補償金用來投資的回報率如此之低,村民們也由此對這種水平的分紅的真實性表示懷疑。[④]
四、“金包銀”工程中村官腐敗的特點
通過上文分析,不難看出,失地農(nóng)民安置過程中村官腐敗呈現(xiàn)出新的形式,而這些新形式的村官腐敗較之以往的腐敗顯得更加棘手和危害深遠(yuǎn),同時這也凸顯出村官腐敗的新特點,主要有以下三方面。
(一)“合法性”
以往村官腐敗,常常是利用手中職權(quán),明目張膽欺壓村民,謀取私利等等。而在廈門市“金包銀”工程中,村官的腐敗卻在表面上具有“合法性”,他們往往打法律的擦邊球,利用手中權(quán)力掩蓋自身行為。比如通過假離婚獲得宅基地,雖然合法,但是卻不合情;再如讓自己的親戚獲得選地優(yōu)先權(quán),這也不違法,但卻不合理。還有在無形中擴大自家住宅面積,雖然不合法理,但卻也無人盤查,無人追究,儼然成為“理所當(dāng)然”、“法理可容”。實際上,這樣的行為在很大程度上破壞了公共利益,也嚴(yán)重影響到了基層社區(qū)的治理。
(二)隱蔽性
失地農(nóng)民安置過程中的村官腐敗還帶有強烈的隱蔽性,因為處于自治基層,村官往往掌握著對外話語權(quán)以及和上級政府(鎮(zhèn)或街道)的溝通權(quán),因此,村官的很多行為并不為外界所知道。在外可能榮譽載身,但在村里卻可能臭名昭著。即使明明知道其腐敗行為,村民們卻對其行為無計可施,最多也就在社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)發(fā)牢騷,但更多的是無可奈何。
(三)難以爭議性
難以爭議性是失地農(nóng)民安置過程中,也是廈門市“金包銀”工程中村官腐敗的一個典型特點。筆者分析,難以爭議主要源于以下三個原因:一,“囚徒困境”,因為村民們均處于失地后需要得到補償?shù)碾A段,有的補償款還沒拿到,有的宅基地還沒分到,有的企圖分到更大蛋糕,而這些資源絕大部分都掌控在村官手中,村民們迫切為自己利益考慮的立場就導(dǎo)致他們陷入了囚徒困境,于是對村官腐敗視而不言;二,“搭便車心理”,每個村民相對于村官來說是勢單力薄的,哪怕跟村官起點小沖突都有可能受到重大打擊,因此對于村官腐敗問題,他們都希望別人能夠出頭,而自己順帶從中獲利;三,另類“公地悲劇”,原本對于公共物品的無限制使用導(dǎo)致了公地悲劇,而對“金邊”工程項目的使用卻上演著另類“公地悲劇”。“金邊”作為村民公共財產(chǎn),被村官肆意占用,村民們卻無動于衷,這源于“公地”心理,反正是公共的東西,占就占吧。正是這些原因?qū)е铝耸У剞r(nóng)民安置過程中村官腐敗變得難以爭議,無人爭議。
五、村官腐敗反襯出的政策缺失表現(xiàn)
(一)土地征用制度表面規(guī)范,實則補償機制不完善
在“金包銀”工程中,其細(xì)則是對自留地的使用有明確規(guī)定的,這是對于失地村民極為重要的一個補償方式,但是自留地的使用權(quán)及其相關(guān)權(quán)利往往被部分村官加以利用,謀取私利,從而侵害了失地農(nóng)民的切身利益。
我國目前實行的與土地征用相關(guān)的制度還存在著較多問題,一方面是政策空白教多,另一方面是操作性較差。比如,在現(xiàn)有的法律中,憲法第十條原則性地規(guī)定了國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用,但對于何為公共利益什么才算是公共利益卻沒有進一步地細(xì)化。[5]許多不法分子就是瞅準(zhǔn)了這些法律空子,打著公共利益的幌子謀求個人私利,利用程序漏洞甚至不按法定程序,公然違法征地,大搞權(quán)錢交易,從而獲得巨大利益。再加上,現(xiàn)行的征地補償政策往往落實不到位,失地農(nóng)民的根本利益受到侵犯的例子屢見不鮮,而由征地及補償所引起的沖突等社會問題則是愈演愈烈。
由此可見,政策當(dāng)中的補償機制和保障機制還是不夠不完善的。
(二)土地出讓看似公開透明,但補償金使用的腐敗問題卻明顯
在“金包銀”工程中,土地補償金的使用藏著巨大貓膩,有的村莊截留了百分之七十的土地補償款,建設(shè)豆腐渣工程,不知道村官們從中謀取多少暴利。
這幾年,許多地方“地王”頻出,這里面固然有房價過快上漲等因素的作用,但一些房地產(chǎn)開發(fā)商的非理性開發(fā)同樣造成了這一現(xiàn)象的產(chǎn)生,而地價的瘋狂抬升也讓土地出讓成了一個充滿油水的環(huán)節(jié)。在一些地方,有些所謂的“行家里手”不但能夠買通地方政府批地,更能夠和村官沆瀣一氣,分享土地出讓中的豐厚油水,他們低價征得農(nóng)民的土地,再以高價投放市場,不法奸商和腐敗分子就從這征地前后的巨額差價種大撈一把。更讓人吃驚的是,這些土地出讓的過程還做得有模有樣,從程序上看顯得公開透明。
更可怕的是,這大量截留的補償金究竟如何使用、用在什么地方、用得怎么樣都存在著十分嚴(yán)重的暗箱操作,豆腐渣工程的不斷出現(xiàn)就是一個活生生的例子。另一方面,土地補償金的大量截留致使許多失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)發(fā)生了困難,少量拿到手的補償金讓他們難以投資某個行業(yè),哪怕是開一間店鋪。
這些都是需用從政策和制度上進一步完善的地方。
(三)土地監(jiān)督仍未落到實處,監(jiān)督盲點亟需填補
絕對的權(quán)力容易導(dǎo)致絕對的腐敗。有效監(jiān)督是制約村官土地腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié),防止土地尋租、暗箱操作、欺騙村民離不開健全的監(jiān)督機制。眾多被腐化的村官正是鑒于監(jiān)督機制的確實,從中發(fā)現(xiàn)了可“腐”之機。其實在農(nóng)村里,村官雖小,但權(quán)力一點都不小,他們手中的權(quán)力足以讓村民痛不欲生,所以很多人都不敢得罪。他們的腐敗方式其實也并不高超,就像在金包銀工程中,有的腐敗行為其實甚至公開化了,卻長期得不到有效的監(jiān)督和處理,存在著明顯的監(jiān)督盲區(qū)和死角,有的甚至表現(xiàn)出“合法化”的畸形表現(xiàn)。同時,由于某些監(jiān)管部門也成為了村官腐敗的潛在受益者,致使監(jiān)督渠道不通暢、公眾監(jiān)督的熱情不高,從而反過來激發(fā)了土地腐敗分子的猖狂表現(xiàn)。
我國當(dāng)前土地腐敗行為的監(jiān)督體系,主要是上級主管部門、監(jiān)察局、人大、輿論和群眾監(jiān)督,上級主管部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門,對下級的監(jiān)督并不能深入到位,而監(jiān)察局在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,很難起到有效的作用,人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督經(jīng)常處于“虛監(jiān)”和“弱監(jiān)”的地位,很容易造成監(jiān)督的盲點。[6]而且,作為農(nóng)村老百姓實行監(jiān)督維護自己利益的主要渠道信訪制度,并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時,監(jiān)督成本高、監(jiān)督代價大的現(xiàn)實,使農(nóng)村老百姓望而生畏,這也使得他們的監(jiān)督作用受到了較大程度的限制。
六、結(jié)語
在社會變革中和社會轉(zhuǎn)型過程中,社會環(huán)境發(fā)生著巨變,各種機會隨之涌現(xiàn),但也伴隨著各種危機,因此相關(guān)的制度和法律也亟需跟進。新形式、新特點的村官腐敗正是在失地農(nóng)民安置這個大環(huán)境下醞釀產(chǎn)生的,其在制度和法律上還沒有具體的規(guī)定或者限制措施,但卻是不合情理和法理的,這也直接表現(xiàn)為政策的缺失。因此,從制度和政策上進一步規(guī)范村官行為就顯得勢在必行,完善土地政策和制度,這不但有利于腐敗治理,也有利于基層社區(qū)治理。基層社區(qū)作為社會的細(xì)胞,其良好運行是社會發(fā)展必要條件,只有不斷完善相關(guān)政策制度,讓村官腐敗無處遁形,讓村官真正服務(wù)于基層,才能使社區(qū)和社會健康發(fā)展。
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作者簡介:
柯常達(dá)(1989),男,福建廈門人,廈門大學(xué)附屬第二中學(xué)政治組教師,青少年科技創(chuàng)新大賽指導(dǎo)教師,廈門大學(xué)公共政策研究院碩士。
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