——基于中部6省168起典型案例的考察
摘要：村干部是精準扶貧的神經末梢, “村官”腐敗是精準扶貧政策落地的重要梗阻。精準扶貧領域“村官”腐敗問題產生有多重誘因, 基層政治生態不健康, 對村干部的監督弱化;村務公開不到位, 精準扶貧信息不透明;薪酬保障機制不健全, 村干部顯性收入偏低;相關法規制度規定模糊, 尚未形成有力的反腐震懾。構建精準扶貧領域“村官”腐敗預防機制, 需建立健全監督體系, 加強對村干部的監督;完善村務公開制度, 增強扶貧信息的透明度;完善激勵和懲處機制, 規誡村干部的行為。
農村是精準扶貧的重點場域, 村干部作為政府代理人和農民當家人, 是精準扶貧的神經末梢, 在落實扶貧政策過程中扮演著“傳接手”的關鍵角色。基于實踐來看, 多數村干部在識貧、幫貧、脫貧等精準扶貧各環節都發揮了較為積極的作用, 但與此同時精準扶貧領域中的“村官”腐敗問題也愈益凸顯, 成為扶貧政策落地的重要梗阻。治理精準扶貧領域中的“村官”腐敗問題, 需結合具體案例探究其發生誘因與機理, 并在此基礎上構建系統有效的腐敗預防機制。筆者選取了山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西6省紀檢監察網2017年以來公布的168起扶貧領域“村官”腐敗典型案例, 嘗試以此為樣本就這一問題進行探討。
一、精準扶貧領域“村官”腐敗的主要特征
本文研究的樣本, 168起典型案例的具體分布是山西25起、河南24起、安徽28起、湖北32起、湖南27起、江西32起。這些案例雖不能反映精準扶貧領域“村官”腐敗問題的全貌, 但仍能說明一些問題。通過對上述案例的數據分析和整體考察, 可以發現精準扶貧領域“村官”腐敗主要呈以下特征。
(一) 腐敗問題易發多發且形式多樣
當前, 在深度開展脫貧攻堅的大背景下, 政府、企業和社會各界協調聯動、多措并舉, 加大了對貧困地區的幫扶和支持力度, 各種惠農政策、資金和項目源源不斷流向貧困地區, 這給村干部利用手中權力進行尋租和腐敗提供了巨大空間。以安徽省為例, 安徽紀檢監察網2017年4月以來通報了扶貧領域突出問題專項整治典型案例29起, 其中竟有28起涉及“村官”腐敗問題。因此, 可以說現階段精準扶貧領域“村官”腐敗正處于一個易發多發期。不僅易發多發, 而且腐敗的形式也十分多樣, 其中以套取騙取扶貧資金、作風不嚴不實、收受群眾財物、優親厚友四種形式顯得格外突出。套取騙取扶貧資金具體包括套取騙取扶貧項目資金, 套取騙取低保補助資金, 套取騙取危房改造資金, 等等。如安徽蚌埠市五河縣某村委會主任代某在農戶不知情的情況下, 上報危房改造戶名單并偽造農戶簽字, 騙取危房改造金336 500元, 其中125 000元被其侵占。作風不嚴不實主要表現在精準識別不力, 將不符合標準的個人或家庭納入扶貧資助對象;精準幫扶不力, 沒有落實好扶貧工作責任, 致使困難群眾無法按期脫貧;為應付上級部門檢查和考核, 弄虛作假;等等。如河南洛陽市宜陽縣某村支部書記馮某在精準扶貧中失察, 違規將不符合貧困戶標準的2名村干部錄入建檔立卡貧困戶系統。收受群眾財物主要是在為群眾辦理相關事項過程中, 違規收受禮品, 索取好處費。如湖南江永縣某村支部書記楊某利用職務關系, 在從事農村危房改造補助申請工作時, 收受他人好處費8 000元。優親厚友是指在落實扶貧政策時, 優先考慮自己的家人或親屬, 違規使他們享受扶貧政策帶來的益處。如湖北黃岡市英山縣某村支部書記郁某、婦女委員胡某, 違反相關程序, 利用職務之便, 將不符合貧困戶標準的家人及本人共10人納入建檔立卡的貧困戶, 違規使其享受資助和幫扶。
(二) 腐敗的主體和領域較為集中
首先就腐敗的主體而言, 根據對168起典型案例的分析, 可以發現精準扶貧領域“村官”腐敗涉案人員身份十分龐雜, 具體包括村支部書記、村委會主任、村會計、村婦女主任、文書、村民兵營長、村副書記、村副主任、村支部委員、村委會委員、村小組組長等。但從各類人員涉案的數量來看, 兩類主體涉案最多, 分別是村支部書記 (包括支部書記兼村主任) 涉案78起, 占46.4%, 窩案 (涉及兩個或兩個以上主體) 41起, 占24.4%, 兩者合計共119起, 占總量的70.8%。其次就腐敗問題產生的領域而言, 精準扶貧領域“村官”腐敗主要涉及建檔立卡、低保、扶貧資金、扶貧項目、危房改造等方面, 其中涉及扶貧資金的有55起, 占32.7%, 涉及危房改造的有50起, 占29.8%, 兩者合計共105起, 占到了總量的62.5%。由此可見, 精準扶貧領域“村官”腐敗的主體和腐敗問題產生的領域都較為集中。
(三) 腐敗涉案金額大小不一, 影響惡劣
首先從整體來看, 除通報中未明確涉案金額或不涉及具體金額的43起案例外, 其余125起案例根據涉案金額大小可分為3個檔次, 其中涉案金額少于2萬元的有61起, 約占總數的一半;在2萬元至5萬元之間的有24起, 約占總數的六分之一;超過5萬元的有40起, 約占總數的三分之一。其次就單起案例來看, 單起案例涉案金額最高的達50余萬, 即山西太原市萬柏林區某村村委會原主任張某利用職務便利, 侵占集體資金53.5萬元;單起案例涉案金額最少的不到1 000元, 該案同樣發生在山西, 即朔州市懷仁縣某社區副書記兼副主任蔡某收取低保戶馮某好處費500元。再次從省際間的情況來看, 涉案金額大小也有所差異, 安徽省通報的28起典型案例中, 涉案金額低于2萬元的有15起, 高于5萬元的有5起;山西省通報的25起典型案例中, 涉案金額低于2萬元的有7起, 超過5萬元的則達到了11起。雖然“村官”腐敗涉案金額大小不一, 但影響都極為惡劣。習近平總書記指出:“‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’, 他損害的是老百姓切身利益, 啃食的是群眾獲得感, 揮霍的是基層群眾對黨的信任。”[1]事實的確如此, 在大多數普通群眾心中, 村干部就是“官”, 在一定程度上代表著黨和政府, 因而很多人會將對貪腐“村官”的厭惡轉嫁到黨和政府身上, 侵蝕黨和政府在人民群眾心目中的形象和公信力, 產生極其惡劣的影響。
二、精準扶貧領域“村官”腐敗的發生誘因
(一) 基層政治生態不健康, 對村干部的監督弱化
基層政治生態不健康, 對村干部的監督弱化是導致精準扶貧領域“村官”腐敗問題產生的首要原因。對此, 可從自上而下的監督與自下而上的監督兩個向度進行理解。首先從自上而下的監督層面來說, 對村干部自上而下的監督主要來自鄉鎮政府。在傳統的鄉村關系模式中, 鄉鎮政府對村干部的選任影響較大, 二者間的隸屬關系也較為明顯, 因而自上而下的監督具有較大威力。但近年來隨著農村外流人員的增多, 以及村民收入來源的多樣化, 造成村民個人和村民自治組織對鄉鎮政府的依賴都開始減小, 由此導致對村干部自上而下的監督也隨之弱化。此外, 在落實扶貧政策環節中, 鄉鎮政府反而更需要依靠村干部熟悉本村情況的優勢, 沒有村干部的支持, 上級政府的政策落地就會遇到阻礙。“這種潛在的村干部對鄉鎮干部的‘逆保護’關系, 無疑會使鄉鎮干部對村干部腐敗持寬容和放縱態度。”[2]其次從自下而上的監督層面來說, 對村干部自下而上的監督主要是指村民的民主監督。村干部是村民自己選舉出來的當家人, 并和村民生活在同一場域和空間, 按理說村民是能夠有效行使自己的監督權力的。但實際情況是, 在不少農村地區, 特別是在貧困和偏遠農村地區, 村民選舉很容易受到各種外力, 特別是宗族勢力、惡勢力的干擾, 導致選舉出來的村干部并不一定真正體現和反映民意。更有甚者, 這些村干部和宗族勢力、惡勢力進一步勾結, 變成“村霸”, 村民根本不敢行使自己的監督權力, 由此導致自下而上的監督不斷弱化, 甚至處于缺失狀態。
(二) 村務公開不到位, 精準扶貧信息不透明
自廢除人民公社以來, 中國鄉域治理結構不斷變遷, 村民自治制度也在不斷調整和完善。在此過程中, 對村務公開的渴求也愈加強烈。從安徽鳳臺縣張巷村最早通過公開墻、“明白紙”的形式探索實行村務公開, 到河北藁城市 (今石家莊市) 藁城 (區) 最早在全縣范圍較為規范地推行村務公開制度, 再到1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》以法律條文形式正式確立村務公開制度[3], 一直到2010年修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》對村務公開制度進行進一步細化和完善, 村務公開已歷經40年的探索和實踐。特別是2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村務公開的原則、范圍、時間、程序等都做了詳盡規定, 大大增強了村務公開制度的有效性。但從實踐來看, 現階段村務公開在實際運行中仍存在不少問題, 如公開發起主要還是依靠村委會、村干部的主體自覺, 依村民個人申請而公開則顯得困難重重, 這就使得村務公開的隨意性和彈性都比較大, 由此導致公開流于形式、不到位的情況十分突出。具體到精準扶貧領域, 以扶貧資金使用為例, 扶貧資金使用情況當然屬于《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十條規定的應該定期向村民公開的內容, 但不少地方并沒有按照要求及時公開相關信息, 導致很多村民對扶貧和惠農政策要么知之甚少, 要么一無所知, 因而無法享受政策紅利, 也無法行使監督權力。這就使得村干部能夠隨意處置和分配政策資源, 給“村官”腐敗提供了便利條件和較大空間。
(三) 薪酬保障機制不健全, 村干部顯性收入偏低
當前, 在某些發達地區, 伴隨村干部正規化、職業化的推行, 村干部可以享受正常的工資和福利, 收入水平有了較大提升。但在大多數地區, 特別是在很多貧困地區, 村干部名義上仍是一種“兼職”, 每年享有的僅是數千元的誤工補貼, 這與他們付出的勞動事實上并不完全匹配。加之當他們看到同村村民因外出務工或經商獲得了較為可觀的收益, 而自己因需從事村務管理活動無法外出, 心理上就會產生某種不平衡感。因此, 為了平衡自己的心理落差, 也為了獲取與自身社會地位相符合的經濟地位, 村干部就可能會想方設法獲取灰色收入, 截留、侵占扶貧和惠農資金當然就成為他們獲取灰色收入的重要途徑之一。
(四) 相關法規制度規定模糊, 尚未形成有力的反腐震懾
對于國家公職人員和企事業單位工作人員的貪污腐敗行為, 包括《刑法》在內的反腐敗法律體系已做出了較為明確的規定, 產生了較強的反腐震懾力。但對于村干部的貪腐行為, 如何進行規約和懲處則面臨雙重窘境。首先從法律適用層面來說, 村干部當然不屬于國家公務員的行列, 也就無法納入現行反腐敗法律體系適用的范疇。但在某些情況下, 村干部的行為又可以視為“準行政”行為, 因而又應當以相關法律進行規制。這就造成了法律適用環節的模糊不清。其次從村干部腐敗案件管轄層面來說, 對實施“準行政”行為過程中產生的腐敗, 當然應由檢察機關負責處理。但對于管理村民自治事物過程中產生的腐敗行為, 如利用職權截留、侵占扶貧資金, 則應歸屬公安機關負責查處。事實上, 不管是法適用, 還是案件管轄, 二者間都無嚴格的區分和明顯的界限, 由此導致對村干部腐敗問題的管理很容易失之于寬、失之于松、失之于軟, 無法形成強大的反腐震懾力。
三、構建精準扶貧領域“村官”腐敗預防機制的對策建議
(一) 建立健全監督體系, 加強對村干部的監督
第一, 要加強自上而下的監督。一是發揮縣鄉兩級黨委的主體責任。習近平總書記指出:“縣級黨委是全縣脫貧攻堅的總指揮部, 縣委書記要統攬脫貧攻堅, 統籌做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。”[4]各縣縣委書記、各鄉鎮黨委書記要履行好自己的主體責任, 通過層層傳導壓力, 加強對村干部的監督。對于某些出現嚴重“村官”腐敗問題的地區, 要加大問責力度, 追究相關主要領導的責任。二是發揮縣鄉兩級紀委的監督責任。縣鄉兩級紀委要聚焦精準扶貧領域不斷涌現的“村官”腐敗問題, 敢于動真碰硬, 加大查處力度, 形成有效震懾, 為推動扶貧政策、項目落地保駕護航。
第二, 要加強自下而上的民主監督。加強自上而下的民主監督, 根本上要靠不斷完善村民自治制度, 特別是民主選舉制度, 讓村民選舉出來的村干部能夠真正反映民意, 維護“民利”。為此, 需進一步完善候選人提名辦法、競選機制, 以及不合格村干部的罷免程序。此外, 還要探索有效路徑, 破除家族勢力對選舉的影響, “家族化問題在我國村級直選中不僅客觀存在, 而且在有些地方還十分嚴重, 即使到近些年來這一狀況也仍未改善, 甚至村民自治的后續環節也需要得到大家族支持才能順序開展”[5]。民主選舉的家族化, 不僅背離村民自治的初衷, 而且還有可能為農村惡勢力的滋生和壯大提供土壤。因此, 完善民主選舉制度必須探索有效路徑破除家族勢力對民主選舉的影響。
第三, 要加強村干部之間的相互監督。一是要完善農村基層黨支部的民主生活會制度, 加強普通黨員、支部委員對村支部書記的監督。前已述及, 在168起典型案例中, 涉及村支部書記腐敗的有78起, 占比達到了46.4%。因此, 加強村干部之間的相互監督, 首先就是要完善農村基層黨支部民主生活會制度, 加強普通黨員、支部委員對村支部書記的監督。二是要加強駐村干部與本村干部之間的相互監督。駐村干部與本村干部之間的利益瓜葛較少, 因此能夠在監督本村干部過程中發揮有力作用。當然, 由于駐村干部自身也有可能產生腐敗問題, 為此也需要加強本村干部對駐村干部的監督。
(二) 完善村務公開制度, 增強精準扶貧信息的透明度
第一, 要加強村務公開的力度。一是從內容層面來說, 要做到全面、具體和詳細, 不能流于形式。要嚴格按照“四議兩公開”的要求, 進一步明確規定凡是涉及扶貧相關問題都必須向全體村民公開, 而且公開必須做到具體、詳細, 不能流于形式, 只是一種結果呈現。二是從時間層面來說, 要做到有效、及時, 主要就是要增加事前公開的比重。如涉及建檔立卡、貧困戶認定問題, 要在正式確定認定對象前, 向村民公開初步結果, 接受村民的評議。對于村民有異議的對象, 要重新進行評估。
第二, 要健全村務公開的程序。一是改變現階段村務公開發起主要依靠村民委員會、村干部主體自覺的狀況, 探索建立依村民個人要求而進行公開的機制。二是健全完善村務公開的意見反饋機制。具體要求是暢通意見反饋的渠道, 對群眾反映的問題要進行及時調查, 并及時公布和通報調查結果和處理意見。
第三, 要創新村務公開的形式。創新村務公開的形式, 必須堅持傳統和現代的有機融合。盲目采用傳統或現代形式都不可能達到村務公開的預期效果。比如, 有些地方盲目采用現代網絡形式進行村務公開, 對扶貧相關信息僅是在網上進行發布, 可不少貧困地區電腦和網絡的普及率事實還相當有限, 因而這種公開形式并無多大實質意義。為此, 必須堅持傳統和現代相融合, 根據公開對象的具體情況, 采取有針對性的形式進行村務公開工作。比如, 對村民中較為年輕的群體, 可通過網絡、微信等現代化的形式公布相關情況, 而對于年老或文化水平較低的村民, 還是需要深入他們的家庭, 或定期召開村民會議, 宣傳相關政策, 公布具體信息。
(三) 完善激勵和懲戒機制, 規誡村干部的行為
第一, 要完善村干部的薪酬保障機制, 增加村干部的收入。一是有條件的地區探索逐步實現村干部的職業化、正規化, 實行坐班制, 讓村干部正常領取工資, 享受福利待遇。二是條件暫不具備的地區, 適當增加村干部的補助水平, 保證他們能夠將更多時間投入到村務工作中去。三是建立脫貧攻堅獎勵機制, 對那些在脫貧攻堅過程中表現突出, 取得顯著成績的村干部要給予適當獎勵, 增強他們干事創業、帶領群眾脫貧致富的動力。
第二, 要加強對村干部的教育和培訓, 增強村干部的法治意識。要通過加強對村干部的教育培訓, 增強村干部的法律意識, 筑牢村干部的思想防線。具體可通過縣委黨校分批輪訓村干部, 特別是輪訓村支部書記、村委會主任等村內“一把手”, 既對他們進行法治教育, 也對他們進行廉潔教育, 還要對他們進行扶貧工作技能和方法培訓, 這對筑牢村干部的思想防線, 促使其扎實做好精準扶貧工作具有重要意義。
第三, 要加大懲處力度, 形成強大的反腐震懾。一是完善相關法規制度規定, 對“村官”腐敗的法律適用、定罪量刑等予以明確。具體可先以法律解釋的形式, 明確“村官”腐敗的管轄主體、法律適用等亟待解決的問題, 并不斷總結實踐經驗, 待條件成熟時, 通過修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》或其他相關法律對“村官”腐敗問題予以更加明確的規定。二是加大懲處力度, 對那些敢于動扶貧“奶酪”的要從重查處, 不能僅限于給予黨內處分, 對那些涉案達到一定數額, 或影響較為惡劣的要一律移送司法機關處理, 追究其法律責任。
中國鄉村發現網轉自：寧夏社會科學2017年06期
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