——農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑之三
前注：從本月中旬起，本公眾號連續(xù)發(fā)表了談論農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革系列文章之一《農(nóng)村經(jīng)營性土地產(chǎn)權(quán)制度改革》（經(jīng)營性土地指一般集體建設(shè)用地）、之二《農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革》（農(nóng)業(yè)用地指農(nóng)民現(xiàn)有承包土地），今天擬發(fā)表系列文章之三《農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)制度改革》，專談農(nóng)民住宅的產(chǎn)權(quán)制度改革。值得注意的是，所有這三種農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革都沒有離開合作社這種農(nóng)村合作經(jīng)濟組織形式。這也是確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功的關(guān)鍵。
去年11月，中央深改組會議提出“不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”的改革意見被業(yè)內(nèi)人士解讀為：宅基地改革有望引入更為市場化的機制。那么怎樣才能在遵循這兩個策略性改革原則基礎(chǔ)上以市場化方式改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度呢？下面是我的看法。
農(nóng)村的住宅土地其實就是指農(nóng)村宅基地。由于農(nóng)村宅基地與農(nóng)戶的房產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)密不可分，再加上其不屬于生產(chǎn)資料而屬于生活資料的屬性，農(nóng)村的宅基地與農(nóng)村其它集體土地相比，顯然是一種比較特殊的土地產(chǎn)權(quán)。
1982年以前上溯幾千年，我國農(nóng)村宅基地從來都是歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán)，農(nóng)民宅基地和房屋都屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)，宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)主體合一，宅基地及地上房屋可自由買賣、出租、贈與、典當及繼承等。即便是1956年我國確定走社會主義道路，在農(nóng)村強力推行土地集體化時，農(nóng)民也仍然擁有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)。
比如，1956年全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“人社的農(nóng)民必須把私有的土地……等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，但明確規(guī)定：“社員原有的墳地、房屋地基不入社”。
后到了1982年，《憲法》才首次規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有”。不過其后很長一段時間，一直到1998年，宅基地管理還比較人性化和市場化，農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋還可自由買賣。但這一切在政府經(jīng)營城市賣地大搞房地產(chǎn)開發(fā)并嘗到土地利益甜頭之后，情況開始變化了。
如1998年第二次修訂后頒行的《土地管理法》開始對農(nóng)村宅基地進行了嚴格地管理和約束。后來，因可能對政府壟斷商品房開發(fā)市場產(chǎn)生威脅，各地政府又頒行了一系列法規(guī)對農(nóng)村宅基地進行了嚴密的控制。
但是，這種集體產(chǎn)權(quán)不明的農(nóng)村宅基地制度和政策顯然是錯誤和扭曲的，不僅在全國造成了數(shù)十億平方米產(chǎn)權(quán)殘缺的所謂小產(chǎn)權(quán)房，也使得農(nóng)村宅基地成為各方蠶食集體和農(nóng)民利益的重災區(qū)。
按人頭無償分配宅基地制度極大地刺激了一戶多宅和宅基地超標占用現(xiàn)象發(fā)生，土地資源浪費極度嚴重。過去許多年，這種宅基地制度甚至成為鼓勵農(nóng)民過多生育的一種制度源頭。
隨著大量農(nóng)民進城打工，各地農(nóng)村宅基地及其房屋空置率極高，而現(xiàn)有制度又阻礙了農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場流動，造成了很大的土地浪費。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。那么應該如何改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度呢？我的意見是：
1，以村現(xiàn)有農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)以及農(nóng)地發(fā)展規(guī)劃中確定的潛在宅基地塊資產(chǎn)為基礎(chǔ)，組建農(nóng)村住宅合作社。農(nóng)戶與合作社按照按份共有原則分別享有村所有宅基地的所有權(quán)。住房合作社所有的規(guī)劃中宅基地以及村社住宅區(qū)內(nèi)道路、綠化和其它輔助性居住設(shè)施用地，也即用于農(nóng)村住宅使用的那部分集體建設(shè)用地，與農(nóng)戶現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)，根據(jù)按份共有原則，分別確權(quán)給住房合作社和農(nóng)戶。具體確權(quán)登記方式可同農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
2．住房合作社在國際上很盛行，但在中國卻是一種新型的集體經(jīng)濟組織，是指一種由合作社及其社員即村社居民在各自按份享有自住房產(chǎn)宅基地所有權(quán)基礎(chǔ)上進行自主管理的社區(qū)合作社。
住房合作社可以在村社內(nèi)部自籌資金或者通過獲得政府對農(nóng)村住房事業(yè)的財政支持或用自有資產(chǎn)抵押獲取外部金融支持等方式來經(jīng)營運作。而住房合作社社員，即農(nóng)戶則因?qū)ψ宰》课菁捌湔叵碛邪捶莨灿械乃袡?quán)、居住權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，也有了根據(jù)自由意愿和市場獲利需要經(jīng)營自有宅基地及其房屋產(chǎn)權(quán)的自由選擇權(quán)。住房合作社的建立還將為農(nóng)村新增居民買房或買地建房提供了獲得低價高質(zhì)房屋的可能。
3．根據(jù)《物權(quán)法》第101條“按份共有人可以轉(zhuǎn)讓其享有的共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)份額。其他共有人在同等條件下享有優(yōu)先購買的權(quán)利”的規(guī)定，農(nóng)戶有權(quán)按照市場價值自行賣掉和處置自己享有所有權(quán)的自住房屋及其宅基地產(chǎn)權(quán)。鑒于宅基地的集體土地性質(zhì)，合作社與農(nóng)戶按份共有宅基地完整產(chǎn)權(quán)的比例，與農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地（承包土地）產(chǎn)權(quán)制度改革一樣，也應為3：7。
在農(nóng)村組建住房合作社，以《物權(quán)法》按份共有原則在農(nóng)戶和合作社之間分配并持有宅基地的完整產(chǎn)權(quán)，這為農(nóng)村宅基地及其住宅最終（這是作為這一農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的，而非其出發(fā)點——作者注）可以作為固定資產(chǎn)商品進入房地產(chǎn)市場交易提供了法律依據(jù)，也為計劃遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶的自由遷徙提供了經(jīng)濟物質(zhì)上的條件保障（這里的宅基地退出以遷徙城鎮(zhèn)居住是市場化條件下農(nóng)戶自愿的，而非其先決條件——作者注）。農(nóng)村宅基地的市場化自由流動將促進農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)的恢復和發(fā)展。
住房合作社在我國并不是一個陌生的制度。1992年國務院住房制度改革領(lǐng)導小組、建設(shè)部、國家稅務局曾頒發(fā)了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知》，專門強調(diào)“組織住宅合作社，合作建房，是一項有重大意義的改革。充分體現(xiàn)了國家、集體、個人共同負擔解決住房問題的原則，有利于吸收個人資金，加快住宅建設(shè)?！痹谶@項政策激勵下，到上世紀末全國最多時曾涌現(xiàn)了5000多個住房合作社。
后因各地政府卷入了城市土地市場，這項利國利民的好政策便無疾而終。但這個經(jīng)驗發(fā)生在城市，建政以來廣大農(nóng)村從未有過這方面的實踐。現(xiàn)在是到了通過宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革來發(fā)展農(nóng)村住房合作社的時候了。
綜上所述，我們在設(shè)計農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方案時概無例外地提出了組建三種合作社作為集體土地產(chǎn)權(quán)改革的按份共有所有權(quán)載體，即此系列文章之一提出的針對一般集體建設(shè)用地（經(jīng)營性土地）建立“土地股份合作社”、之二提出的針對承包土地（農(nóng)業(yè)土地）建立“土地利用合作社”以及本文提出的針對農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住宅建立的“住房合作社”。
此文還根據(jù)不同類型土地資產(chǎn)的屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依托合作社這一新型合作經(jīng)濟組織形式，提出了根據(jù)《物權(quán)法》確認廣大農(nóng)民按份享有共有土地所有權(quán)的法律依據(jù)和改革模式。
我認為，這種改革路徑設(shè)計不僅符合中央關(guān)于“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”的改革原則，也符合現(xiàn)有法律有關(guān)不動產(chǎn)（土地）財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。更重要的是，這種全新的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建立可最終將一直埋藏在不合理的產(chǎn)權(quán)制度下的那些市場價值高達數(shù)以百萬億元人民幣計的集體土地資源資本化和財富化，促使農(nóng)村市場經(jīng)濟必將進入一個大發(fā)展時期。
而廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的確認和明晰化又可在保障廣大農(nóng)民土地權(quán)益基礎(chǔ)上，有力地造福農(nóng)民，促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的恢復與發(fā)展，從制度根本上彌合一直在不斷增大的城鄉(xiāng)和貧富之間的差距。
需要注意的是，以上三種不同類型的合作社，如土地開發(fā)合作社、土地利用合作社和住房合作社，都屬于社區(qū)型合作社。我國現(xiàn)只有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》?，F(xiàn)有法律還沒有對社區(qū)合作社的約定。這種法律滯后的狀況顯然不利于這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。
為此，我們建議今年即將頒發(fā)的中央一號文件能重視這一問題并希望請中央政府盡快出臺政府規(guī)章《社區(qū)合作社暫行條例》，以讓即將大量出現(xiàn)各種類型的社區(qū)型合作社有法可依，有章可循，為這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供有效的法律依據(jù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:史嘯虎雜談 微信公眾號（原創(chuàng)）
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